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中美农业保险政策关键问题比较分析
我国自2007年开始实施中央财政农业保险保费补贴政策以来，几年时间内迅速成长为全球仅次于美国的第二大农业保险市场。而美国的农业保险迈过了76年的发展历程，才形成了如今的业务规模和制度框架。比较分析中美两国农业保险政策中的关键问题，对于健全完善我国的农业保险制度具有重要借鉴意义。
1.农业保险的产业基础和农业经营主体比较。中美都是农业大国，美国更是农业强国。虽然具体表现形式不同，但农业在两国国民经济中的地位都十分重要。2012年，中国农业增加值52377亿元，占GDP的比重为10.1%；就业人员2.58亿人，占社会就业人员的33.6%。与之相比，美国农业在GDP中的比重已经不到2%，农业人口也仅占社会从业人员的1.6%，但与农业相关的就业人员占到了总就业的1/12。相对而言，中国农业在国民经济中所占的比重更大，依然承担着较为繁重的直接就业功能，美国农业对国民经济和就业的直接贡献较小，但间接贡献很明显。从产品贡献来讲，美国是世界最大的农产品出口国，而中国由于庞大的人口数量和不断升级的消费结构，使农产品需求持续刚性上涨，尽管2004年以来中国粮食生产实现“九连增”，但包括大豆在内的粮食自给率已经由2003年的100%下降至2011年的91%。从产业地位和产品贡献看，农业对于中美两国都具有战略意义，而从农业占GDP的比重以及农业就业人口的规模看，美国显著低于中国，这就意味着美国更有条件向农业提供包括保险在内的高水平的支持保护。
农业的产业基础对于保险政策的制定实施有重要影响，但与之相比，影响更加直接而显著的是农业经营主体情况。美国农业资源禀赋丰裕但农业经营者数量很少，单个农场的经营规模非常大。美国有4亿英亩耕地（约合24.4亿亩），是世界上耕地面积最大的国家。按照目前220万个农场计算，每个农场平均经营耕地面积为183英亩（约合1108亩）。我国目前有耕地18.25亿亩，农户数量超过2.66亿户，户均经营耕地面积不到7亩，仅约相当于美国的1/160。虽然近年来种植大户、家庭农场有所发展，目前经营面积达30亩以上的种植业大户已达887.4万个，87.7万家庭农场平均经营规模达到200.2亩，但总体上看还是以农户小规模经营为主，而且即便是所谓的种植大户和家庭农场，若是按照美国标准衡量的话也属于小规模经营。经营规模超小导致保险公司向农户直接提供保险服务的高交易成本。美国农业保险从保险产品销售到勘察理赔全过程均由保险公司在商业可持续的前提下自行完成，而我国经营农业的保险公司难以承担如此高交易成本。
2.政府的农业保险管理体制与实施机制比较。在管理体制方面，美国实行一体化的农业管理体制，美国农业部提供从田头到餐桌的一体化管理与服务，农业保险管理体制正是美国农业一体化管理体制的具体体现。美国农业部风险管理局（联邦农作物保险公司）是政府农业保险主管部门，全面承担联邦农业保险相关事宜。我国实行的是分散化的农业管理体制，农业保险相关职能分散在政府各个部门。按照《农业保险条例》规定，国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。但从实际情况看，财政部主导农业保费补贴相关工作，保监会对经营农业保险业务的保险组织进行业务管理，农业部在农业保险上缺乏职能与手段，而且各部门间尚未建立有效的合作机制。从组织体系看，美国农业部风险管理局有着健全的组织结构和强大的人力资源保障，而我国尽管已经成为全球第二大保险市场，但财政部、农业部都没有专门的部门负责农业保险工作，保监会也仅有一个农险处几个人员负责相关工作。
从农业保险政策的具体实施与服务看，美国从产品销售到勘察理赔全过程完全由保险公司自行完成，公共农业推广服务体系和其他组织主要是在帮助农户选择保险产品和投保理赔等方面提供信息咨询等服务。与美国不同的是，基层政府及相关部门是我国农业保险服务的重要提供主体，不仅要承担部分农业保险保费资金投入，而且还直接参与到提供农业保险服务的具体过程。《农业保险条例》规定：县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的农业保险工作，建立健全推进农业保险发展的工作机制。县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府规定的职责，负责本行政区域农业保险推进、管理的相关工作。实践中很多地方采取了建立农业保险联席会议制度的办法，构建以农业、财政、保监部门为主，各有关部门参与的农业保险协调机制，包括基层农业技术推广部门、农经部门以及乡镇政府和村党群组织等都参与了农业保险政策落实工作，基层政府实际上承担了大量落实农业保险政策的成本。
3.政府支持农业保险发展的方式和手段比较。就农业保险的政策属性而言，目标都是稳定农业生产和农民收入，基本手段都是提供风险保障。但从中美两国的具体操作办法来看，支持农业保险的方式和手段存在较大差别。从政策支持对象看，除了农场之外，美国还对经营农业保险业务的私营农业保险公司给予了大量的政策扶持。保险公司为农民提供的服务越多越好，则获得的政策支持力度就越大，政府、保险公司和农场之间建立起了良性互动的利益联结机制。我国农业保险的政策扶持集中于农户，对提供农业保险服务的保险组织并没有专门的政策扶持，保险公司的利润来自收取的保费，而保费又大部分来自政府补贴，这样就导致了农户与保险公司的利益存在一定的冲突。实践中很多地方保险公司在出险之后存在理赔不积极、赔付比例低等问题，重要原因就在于政府对保险公司的激励机制不健全。
从政策扶持的环节和手段看，除了最为关键的保费补贴外，美国对农业保险的政策扶持还包括了保险公司的经营管理费用补贴、再保险支持、税收减免等，涵盖了鼓励农场参加保险、激励保险公司开展保险业务以及风险化解等各个领域和重点环节。我国目前对农业保险的支持政策主要是保费补贴，目前的补贴比例在75%—80%之间；2007—2011年，中央财政安排的农业保险保费补贴资金从21.5亿元增加到97.06亿元，各级政府的财政补贴对于农业保险的迅速发展起到了决定性作用。但除了对农民的保费补贴之外，我国没有对保险公司经营管理进行补偿的政策，也没有再保险政策扶持，税收政策也只有在营业税方面有一定优惠，政策扶持的环节和手段都比较单一。 从扶持政策的提供主体看，美国的农业保险政策扶持主要来自联邦政府，由联邦政府农业部风险管理局负责农业保险相关工作。我国的支持政策由各级政府分级提供。在财政补贴方面，中央政府提供35%～40%，省级政府提供约20%，市县基层政府提供约15%，而落实农业保险政策相关的交易成本，则主要由基层政府承担。与美国相比，我国建立起了各级政府分担农业保险投入成本的机制，扶持政策的提供者更加广泛。但从农业的产业定位看，农业是国民经济的基础产业，农业事关国家粮食安全和重要农产品的有效供给，农业生产风险高度集中、属于弱势产业，农业对于保持国家经济安全和全球竞争力意义重大等。农业的产业定位就是应该对农业提供保险政策扶持的理由所在。由此出发，支持农业保险发展的责任主要应由中央政府而非基层政府承担，特别不能由粮食主产区基层政府来承担。主产区集中发展农业生产而非二三产业，本身就付出了很大的代价，为国家做出了重大贡献，中央政府应对此做出利益补偿。
4.农业保险的品种开发和风险保障水平比较。覆盖农作物品种范围和保险产品的丰富程度，是决定农业保险政策影响力的重要因素。如前所述，目前美国已有150多种农作物被纳入了联邦农作物保险的覆盖范围。而且在创新农业保险品种方面，不仅联邦农作物保险公司担负相应责任，近年来还更加注重发挥保险公司的作用。为鼓励保险产品的创新，美国联邦农作物保险公司允许和鼓励私人保险公司参与农作物保险产品的开发和研究，新产品一旦经过核准，保险公司不仅能获试点保费补贴和再保险支持，还能获得研发费用补贴。与之相比，我国农业保险所涵盖的作物品种主要包括事关粮食安全的作物品种、具有战略意义的农作物品种、对于地区经济发展至关重要的作物品种，范围还比较有限。而我国的农业保险所覆盖的农作物范围选择和具体的产品设计，主要是由以财政部门为主的政府部门单方面决定。目前纳入中央财政保费补贴的农作物品种仅包括水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏系羊和糖料作物，此外还有个别地区开办了地方性农作物的保险品种。
从提供的风险保障水平看，美国提供了一个极富弹性的农业保险政策框架。这一框架的基础保障部分是巨灾保险，保障水平为产量的50%和事先确定价格的55%，保费完全由联邦政府支付，生产者仅需缴纳一定的管理费用。该保险品种具有一定的强制性，农场只有加入该计划才能获得其他农业政策支持。在巨灾保险之外，则设计了各种风险保障水平的产品供农场自行选择。农场需要的风险保障程度越高，自行承担的保费比例就越高。从实践看，农场主日益倾向于购买保障水平高的保险产品。我国确定农业保险保障水平的原则是“广覆盖、低保障”，确定保障水平的基本依据是农作物生产的直接物化成本，主要包括了种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜成本六项。在实践中，由于生产成本不断上升等原因，农业保险所提供的风险保障水平通常明显低于直接物化成本。据财政部估计，农业保险保障水平与直接物化成本的差距，全国平均水平在35%左右。而且我国的农业保险产品体系高度缺乏弹性，提供的风险保障水平仅此一种，没有适应多层次农户需求的保险产品可供选择。
美国农业保险政策的启示与
政策建议
目前，我国农业保险政策正由初步建立向健全完善阶段发展，在充分认识中美发展阶段、国情农情区别的基础上，应充分借鉴其几十年实践积累的农业保险制度建设与产品开发方面的经验，推动健全我国的政策性农业保险制度。
1.明确农业保险的政策地位和功能。美国建立了政府支持加私营保险公司商业化运作的农业保险模式，但即使在强调商业可持续的发展模式下，美国联邦政府对农业保险的政策支持依然涵盖了保费补贴、经营管理费用补贴、税收优惠等多个方面。我国《农业保险条例》明确要建立政策性农业保险制度，但目前国家对农业保险的政策支持还仅限于保费补贴，无论是支持政策的广度、深度，还是在组织制度上，均与美国还有较大差距。而且与美国相比，我国农业的高风险、小规模、低组织化特征更为明显。因此，我国的农业保险更应坚持政策性农业保险的制度属性，保费补贴是农业保险发展和壮大的重要因素，但并不是政策性农业保险制度的全部内容，要不断拓展政策支持的深度和广度。与此同时，农业保险的目的在于补偿农场因灾害对生产和收入造成的不确定性，尽管目前美国农业保险日益转向以收入为基础的险种，但其政策目的依然是农业灾害补偿，而不是农场收入补贴，这与农业补贴、价格支持等政策有根本上的不同。我国应坚持农业保险的灾害补偿政策性质，要以农业保险为手段，建立健全农业自然和市场风险的防范和化解机制。
2.明晰政府对农业保险管理服务的职能和责任。目前我国尚未建立有效的农业保险管理和服务体系，农业保险管理和服务处于一种临时化、碎片化的状态，从顶层的管理机构到基层的服务组织都不健全。特别是作为主管农业农村经济的政府部门，农业部目前尚无专门负责农业保险相关业务的机构和人员，与美国农业部风险管理局全面负责农业保险业务并有将近500人的组织体系相比存在天壤之别。借鉴美国的成熟经验，我国应抓紧健全完善农业保险管理的组织架构。首先需要在中央层面健全农业保险的组织管理体制和运作机制，设立专门部门，专职负责农业保险相关业务。但与美国不同的是，我国还应健全政府支持下的基层农业保险服务体系。在众多小规模农户分散经营长期存在的情况下，我国的农业保险经营组织难以克服高额交易费用，难以像美国商业保险公司那样提供从产品销售到查勘理赔全过程的服务，基层政府的服务是我国农业保险发展必不可少的重要支撑。为鼓励基层政府特别是粮食主产区基层政府提供农业保险服务，中央财政应支持加强基层农业保险服务体系建设，对基层政府参与提供农业保险相关服务给予利益补偿，调动基层政府参与提供农业保险相关服务的积极性。建议由中央政府全额承担农业保险保费补贴投入，不应再由主产区地方政府承担保费补贴责任。
3.拓展支持农业保险的领域和范围。我国农业保险政策扶持的范围和领域都还非常有限，全面延伸农业保险的服务空间是未来我国农业保险政策完善的重要方向。增加农业保险覆盖的农作物范围。可先从茶叶、水产品、柑橘等区域性重要农产品开始，在尊重农业保险发展客观规律的前提下，逐步将可利用农业保险来防范和化解风险的农产品纳入政策性农业保险政策扶持范围。扩大农业保险政策的受益主体。将农业保险经营组织，以及参与提供农业保险服务的基层农技、农机、农经和党群组织等纳入政策扶持的范围，调动各相关方参与的积极性。丰富扶持农业保险的政策手段。借鉴美国做法，可由国家扶持设立政策性农业再保险公司，专门为直接经营农业保险业务的保险公司和其他组织提供服务。研究对保险公司开展农业保险业务进行补贴的必要性和可行性，丰富激励保险公司提供服务的政策手段。研究制定保险公司经营农险业务的税收优惠政策，增加财政、税收政策在扶持农业保险上的协调性。
4.针对需求设计多层次的保险产品。我国农户规模小、数量多，与美国农业保险的政策对象有本质差别，提供“广覆盖、低保障”的保险产品依旧是我国农业保险政策的首要任务。但随着近年来各类新型经营主体数量的不断增加，包括种养大户、家庭农场、农民专业合作社等在内的新型经营主体，已经成为了现代农业建设的重要力量。新型经营主体与传统农户相比，经营规模大、投入资金多，风险相对集中，保险需求更加强烈而且层次更高。因此，应借鉴美国建立多层次农业保险产品的做法，在国家给予适当支持和实现商业可持续原则的前提下，按照经营主体组织属性设计能够满足更高需求，提供更多风险保证水平档次的保险产品供各类不同的经营主体自由选择。
需要强调的是，农业保险只是防范和化解风险的手段之一，不能寄望于通过农业保险来解决所有问题。美国在农业保险如此发达的情况下，也还要通过非保险救济计划来支持农业保险不能覆盖的作物品种。与美国相比，我国难以纳入农业保险范围的农产品种类更多。同时，我国农业保险在历史数据积累、产品开发能力等方面都与美国存在很大差距，扩大农业保险品种范围更需要循序渐进。要探索其他多种类型的风险防范和化解手段，通过相互保险、灾害救济等手段来满足农业风险防范的需求。
我国自2007年开始实施中央财政农业保险保费补贴政策以来，几年时间内迅速成长为全球仅次于美国的第二大农业保险市场。而美国的农业保险迈过了76年的发展历程，才形成了如今的业务规模和制度框架。比较分析中美两国农业保险政策中的关键问题，对于健全完善我国的农业保险制度具有重要借鉴意义。
1.农业保险的产业基础和农业经营主体比较。中美都是农业大国，美国更是农业强国。虽然具体表现形式不同，但农业在两国国民经济中的地位都十分重要。2012年，中国农业增加值52377亿元，占GDP的比重为10.1%；就业人员2.58亿人，占社会就业人员的33.6%。与之相比，美国农业在GDP中的比重已经不到2%，农业人口也仅占社会从业人员的1.6%，但与农业相关的就业人员占到了总就业的1/12。相对而言，中国农业在国民经济中所占的比重更大，依然承担着较为繁重的直接就业功能，美国农业对国民经济和就业的直接贡献较小，但间接贡献很明显。从产品贡献来讲，美国是世界最大的农产品出口国，而中国由于庞大的人口数量和不断升级的消费结构，使农产品需求持续刚性上涨，尽管2004年以来中国粮食生产实现“九连增”，但包括大豆在内的粮食自给率已经由2003年的100%下降至2011年的91%。从产业地位和产品贡献看，农业对于中美两国都具有战略意义，而从农业占GDP的比重以及农业就业人口的规模看，美国显著低于中国，这就意味着美国更有条件向农业提供包括保险在内的高水平的支持保护。
农业的产业基础对于保险政策的制定实施有重要影响，但与之相比，影响更加直接而显著的是农业经营主体情况。美国农业资源禀赋丰裕但农业经营者数量很少，单个农场的经营规模非常大。美国有4亿英亩耕地（约合24.4亿亩），是世界上耕地面积最大的国家。按照目前220万个农场计算，每个农场平均经营耕地面积为183英亩（约合1108亩）。我国目前有耕地18.25亿亩，农户数量超过2.66亿户，户均经营耕地面积不到7亩，仅约相当于美国的1/160。虽然近年来种植大户、家庭农场有所发展，目前经营面积达30亩以上的种植业大户已达887.4万个，87.7万家庭农场平均经营规模达到200.2亩，但总体上看还是以农户小规模经营为主，而且即便是所谓的种植大户和家庭农场，若是按照美国标准衡量的话也属于小规模经营。经营规模超小导致保险公司向农户直接提供保险服务的高交易成本。美国农业保险从保险产品销售到勘察理赔全过程均由保险公司在商业可持续的前提下自行完成，而我国经营农业的保险公司难以承担如此高交易成本。
2.政府的农业保险管理体制与实施机制比较。在管理体制方面，美国实行一体化的农业管理体制，美国农业部提供从田头到餐桌的一体化管理与服务，农业保险管理体制正是美国农业一体化管理体制的具体体现。美国农业部风险管理局（联邦农作物保险公司）是政府农业保险主管部门，全面承担联邦农业保险相关事宜。我国实行的是分散化的农业管理体制，农业保险相关职能分散在政府各个部门。按照《农业保险条例》规定，国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。但从实际情况看，财政部主导农业保费补贴相关工作，保监会对经营农业保险业务的保险组织进行业务管理，农业部在农业保险上缺乏职能与手段，而且各部门间尚未建立有效的合作机制。从组织体系看，美国农业部风险管理局有着健全的组织结构和强大的人力资源保障，而我国尽管已经成为全球第二大保险市场，但财政部、农业部都没有专门的部门负责农业保险工作，保监会也仅有一个农险处几个人员负责相关工作。
从农业保险政策的具体实施与服务看，美国从产品销售到勘察理赔全过程完全由保险公司自行完成，公共农业推广服务体系和其他组织主要是在帮助农户选择保险产品和投保理赔等方面提供信息咨询等服务。与美国不同的是，基层政府及相关部门是我国农业保险服务的重要提供主体，不仅要承担部分农业保险保费资金投入，而且还直接参与到提供农业保险服务的具体过程。《农业保险条例》规定：县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的农业保险工作，建立健全推进农业保险发展的工作机制。县级以上地方人民政府有关部门按照本级人民政府规定的职责，负责本行政区域农业保险推进、管理的相关工作。实践中很多地方采取了建立农业保险联席会议制度的办法，构建以农业、财政、保监部门为主，各有关部门参与的农业保险协调机制，包括基层农业技术推广部门、农经部门以及乡镇政府和村党群组织等都参与了农业保险政策落实工作，基层政府实际上承担了大量落实农业保险政策的成本。
3.政府支持农业保险发展的方式和手段比较。就农业保险的政策属性而言，目标都是稳定农业生产和农民收入，基本手段都是提供风险保障。但从中美两国的具体操作办法来看，支持农业保险的方式和手段存在较大差别。从政策支持对象看，除了农场之外，美国还对经营农业保险业务的私营农业保险公司给予了大量的政策扶持。保险公司为农民提供的服务越多越好，则获得的政策支持力度就越大，政府、保险公司和农场之间建立起了良性互动的利益联结机制。我国农业保险的政策扶持集中于农户，对提供农业保险服务的保险组织并没有专门的政策扶持，保险公司的利润来自收取的保费，而保费又大部分来自政府补贴，这样就导致了农户与保险公司的利益存在一定的冲突。实践中很多地方保险公司在出险之后存在理赔不积极、赔付比例低等问题，重要原因就在于政府对保险公司的激励机制不健全。
从政策扶持的环节和手段看，除了最为关键的保费补贴外，美国对农业保险的政策扶持还包括了保险公司的经营管理费用补贴、再保险支持、税收减免等，涵盖了鼓励农场参加保险、激励保险公司开展保险业务以及风险化解等各个领域和重点环节。我国目前对农业保险的支持政策主要是保费补贴，目前的补贴比例在75%—80%之间；2007—2011年，中央财政安排的农业保险保费补贴资金从21.5亿元增加到97.06亿元，各级政府的财政补贴对于农业保险的迅速发展起到了决定性作用。但除了对农民的保费补贴之外，我国没有对保险公司经营管理进行补偿的政策，也没有再保险政策扶持，税收政策也只有在营业税方面有一定优惠，政策扶持的环节和手段都比较单一。 从扶持政策的提供主体看，美国的农业保险政策扶持主要来自联邦政府，由联邦政府农业部风险管理局负责农业保险相关工作。我国的支持政策由各级政府分级提供。在财政补贴方面，中央政府提供35%～40%，省级政府提供约20%，市县基层政府提供约15%，而落实农业保险政策相关的交易成本，则主要由基层政府承担。与美国相比，我国建立起了各级政府分担农业保险投入成本的机制，扶持政策的提供者更加广泛。但从农业的产业定位看，农业是国民经济的基础产业，农业事关国家粮食安全和重要农产品的有效供给，农业生产风险高度集中、属于弱势产业，农业对于保持国家经济安全和全球竞争力意义重大等。农业的产业定位就是应该对农业提供保险政策扶持的理由所在。由此出发，支持农业保险发展的责任主要应由中央政府而非基层政府承担，特别不能由粮食主产区基层政府来承担。主产区集中发展农业生产而非二三产业，本身就付出了很大的代价，为国家做出了重大贡献，中央政府应对此做出利益补偿。
4.农业保险的品种开发和风险保障水平比较。覆盖农作物品种范围和保险产品的丰富程度，是决定农业保险政策影响力的重要因素。如前所述，目前美国已有150多种农作物被纳入了联邦农作物保险的覆盖范围。而且在创新农业保险品种方面，不仅联邦农作物保险公司担负相应责任，近年来还更加注重发挥保险公司的作用。为鼓励保险产品的创新，美国联邦农作物保险公司允许和鼓励私人保险公司参与农作物保险产品的开发和研究，新产品一旦经过核准，保险公司不仅能获试点保费补贴和再保险支持，还能获得研发费用补贴。与之相比，我国农业保险所涵盖的作物品种主要包括事关粮食安全的作物品种、具有战略意义的农作物品种、对于地区经济发展至关重要的作物品种，范围还比较有限。而我国的农业保险所覆盖的农作物范围选择和具体的产品设计，主要是由以财政部门为主的政府部门单方面决定。目前纳入中央财政保费补贴的农作物品种仅包括水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏系羊和糖料作物，此外还有个别地区开办了地方性农作物的保险品种。
从提供的风险保障水平看，美国提供了一个极富弹性的农业保险政策框架。这一框架的基础保障部分是巨灾保险，保障水平为产量的50%和事先确定价格的55%，保费完全由联邦政府支付，生产者仅需缴纳一定的管理费用。该保险品种具有一定的强制性，农场只有加入该计划才能获得其他农业政策支持。在巨灾保险之外，则设计了各种风险保障水平的产品供农场自行选择。农场需要的风险保障程度越高，自行承担的保费比例就越高。从实践看，农场主日益倾向于购买保障水平高的保险产品。我国确定农业保险保障水平的原则是“广覆盖、低保障”，确定保障水平的基本依据是农作物生产的直接物化成本，主要包括了种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜成本六项。在实践中，由于生产成本不断上升等原因，农业保险所提供的风险保障水平通常明显低于直接物化成本。据财政部估计，农业保险保障水平与直接物化成本的差距，全国平均水平在35%左右。而且我国的农业保险产品体系高度缺乏弹性，提供的风险保障水平仅此一种，没有适应多层次农户需求的保险产品可供选择。
美国农业保险政策的启示与
政策建议
目前，我国农业保险政策正由初步建立向健全完善阶段发展，在充分认识中美发展阶段、国情农情区别的基础上，应充分借鉴其几十年实践积累的农业保险制度建设与产品开发方面的经验，推动健全我国的政策性农业保险制度。
1.明确农业保险的政策地位和功能。美国建立了政府支持加私营保险公司商业化运作的农业保险模式，但即使在强调商业可持续的发展模式下，美国联邦政府对农业保险的政策支持依然涵盖了保费补贴、经营管理费用补贴、税收优惠等多个方面。我国《农业保险条例》明确要建立政策性农业保险制度，但目前国家对农业保险的政策支持还仅限于保费补贴，无论是支持政策的广度、深度，还是在组织制度上，均与美国还有较大差距。而且与美国相比，我国农业的高风险、小规模、低组织化特征更为明显。因此，我国的农业保险更应坚持政策性农业保险的制度属性，保费补贴是农业保险发展和壮大的重要因素，但并不是政策性农业保险制度的全部内容，要不断拓展政策支持的深度和广度。与此同时，农业保险的目的在于补偿农场因灾害对生产和收入造成的不确定性，尽管目前美国农业保险日益转向以收入为基础的险种，但其政策目的依然是农业灾害补偿，而不是农场收入补贴，这与农业补贴、价格支持等政策有根本上的不同。我国应坚持农业保险的灾害补偿政策性质，要以农业保险为手段，建立健全农业自然和市场风险的防范和化解机制。
2.明晰政府对农业保险管理服务的职能和责任。目前我国尚未建立有效的农业保险管理和服务体系，农业保险管理和服务处于一种临时化、碎片化的状态，从顶层的管理机构到基层的服务组织都不健全。特别是作为主管农业农村经济的政府部门，农业部目前尚无专门负责农业保险相关业务的机构和人员，与美国农业部风险管理局全面负责农业保险业务并有将近500人的组织体系相比存在天壤之别。借鉴美国的成熟经验，我国应抓紧健全完善农业保险管理的组织架构。首先需要在中央层面健全农业保险的组织管理体制和运作机制，设立专门部门，专职负责农业保险相关业务。但与美国不同的是，我国还应健全政府支持下的基层农业保险服务体系。在众多小规模农户分散经营长期存在的情况下，我国的农业保险经营组织难以克服高额交易费用，难以像美国商业保险公司那样提供从产品销售到查勘理赔全过程的服务，基层政府的服务是我国农业保险发展必不可少的重要支撑。为鼓励基层政府特别是粮食主产区基层政府提供农业保险服务，中央财政应支持加强基层农业保险服务体系建设，对基层政府参与提供农业保险相关服务给予利益补偿，调动基层政府参与提供农业保险相关服务的积极性。建议由中央政府全额承担农业保险保费补贴投入，不应再由主产区地方政府承担保费补贴责任。
3.拓展支持农业保险的领域和范围。我国农业保险政策扶持的范围和领域都还非常有限，全面延伸农业保险的服务空间是未来我国农业保险政策完善的重要方向。增加农业保险覆盖的农作物范围。可先从茶叶、水产品、柑橘等区域性重要农产品开始，在尊重农业保险发展客观规律的前提下，逐步将可利用农业保险来防范和化解风险的农产品纳入政策性农业保险政策扶持范围。扩大农业保险政策的受益主体。将农业保险经营组织，以及参与提供农业保险服务的基层农技、农机、农经和党群组织等纳入政策扶持的范围，调动各相关方参与的积极性。丰富扶持农业保险的政策手段。借鉴美国做法，可由国家扶持设立政策性农业再保险公司，专门为直接经营农业保险业务的保险公司和其他组织提供服务。研究对保险公司开展农业保险业务进行补贴的必要性和可行性，丰富激励保险公司提供服务的政策手段。研究制定保险公司经营农险业务的税收优惠政策，增加财政、税收政策在扶持农业保险上的协调性。
4.针对需求设计多层次的保险产品。我国农户规模小、数量多，与美国农业保险的政策对象有本质差别，提供“广覆盖、低保障”的保险产品依旧是我国农业保险政策的首要任务。但随着近年来各类新型经营主体数量的不断增加，包括种养大户、家庭农场、农民专业合作社等在内的新型经营主体，已经成为了现代农业建设的重要力量。新型经营主体与传统农户相比，经营规模大、投入资金多，风险相对集中，保险需求更加强烈而且层次更高。因此，应借鉴美国建立多层次农业保险产品的做法，在国家给予适当支持和实现商业可持续原则的前提下，按照经营主体组织属性设计能够满足更高需求，提供更多风险保证水平档次的保险产品供各类不同的经营主体自由选择。
需要强调的是，农业保险只是防范和化解风险的手段之一，不能寄望于通过农业保险来解决所有问题。美国在农业保险如此发达的情况下，也还要通过非保险救济计划来支持农业保险不能覆盖的作物品种。与美国相比，我国难以纳入农业保险范围的农产品种类更多。同时，我国农业保险在历史数据积累、产品开发能力等方面都与美国存在很大差距，扩大农业保险品种范围更需要循序渐进。要探索其他多种类型的风险防范和化解手段，通过相互保险、灾害救济等手段来满足农业风险防范的需求。