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[摘要]统筹城乡发展，必须着力解决“三农”问题，加快体制改革，协调推进城乡建设，重视发展县域经济，立足国情，稳妥推进。把握好这些重大问题和原则，对于加快城乡经济社会一体化发展具有重要指导意义。
[关键词]统筹城乡发展；“三农”问题；城乡协调发展；县域经济；城乡一体化
[中图分类号]F320.3 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)11-0039-02
统筹城乡经济社会发展，是“五个统筹”的首要任务，是科学发展观的重要内容，是破解城乡二元结构、解决“三农”问题、缩小工农和城乡差距的必然选择，也是应对当前国际金融危机、保持国民经济平稳较快发展的迫切需要。当前和今后一个时期内，统筹城乡发展，必须在统筹土地利用和城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设和公共服务、统筹城乡劳动就业和社会管理等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。在工作中，特别需要把握好以下五个重大问题。
一、统筹城乡发展，必须始终把工作的着力点和落脚点放在解决“三农”问题上
统筹城乡发展，重点和难点在农村。要始终坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，顺应经济社会发展规律，进一步调整国民收入分配格局，调整财政支出结构，大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例。适应当前“扩内需、保增长、调结构、惠民生”的需要，把支持“三农”作为实施积极财政政策的重点，切实加大公共财政支持农村范围，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，促进基础设施由城市向农村延伸，促进基本公共服务由城市向农村覆盖，努力形成以城带乡、以工促农的体制机制。创新农村金融体制，加强政策扶持，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。健全农业补贴制度，扩大范围，提高标准，完善与化肥、柴油等农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制。健全农产品价格保护制度，完善农产品市场调控体系。扩大农村消费，加快“家电下乡”、“汽车下乡”实施力度。发展现代农业，切实保障粮食等主要农产品供给，促进农民收入持续增长，改善农村人居环境，促进农村经济社会全面发展。
二、统筹城乡发展，必须着力消除影响城乡协调发展的体制性障碍
统筹城乡发展，体制改革是突破口。要下大力气，逐步破除城乡二元分割的政策限制，加快建立城乡居民地位平等的经济社会制度，重点是逐步建立城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度和社会保障制度。一是统筹城乡就业，加快建立统一规范的劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。认真贯彻落实农民工各项政策，切实维护农民工各项合法权益，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险面，建立农民工养老保险关系转移接续制度。支持农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持返乡农民工创业。二是以户籍制度改革为主线，促进城乡人口合理流动。给农民以平等的公民权，恢复户籍登记的本来面目，把依附在户籍制度上的各种不合理制度规定全部剥离出去，让农民享有自由进城和自由迁徙的权利。当前重点是放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。三是健全农村社会保障体系。按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加快健全农村社会保障体系。建立新型农村社会养老保险制度，创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法，完善农村最低生活保障制度，切实保障农民基本的生存权。
三、统筹城乡发展，必须坚持协调推进城镇化和社会主义新农村建设
统筹城乡发展，应当城乡兼顾，共同发展。推进城镇化与建设社会主义新农村，是我国现代化建设战略布局相辅相成、不可或缺的两个重要组成部分。一方面，城镇化是我国经济社会结构转变的大趋势。目前我国的城镇化率已达45％，今后一个时期仍要坚定不移推进城镇化进程，有序转移农村人口，为提高农业劳动生产率、加快农村发展奠定基础，为全面建设小康社会创造条件。另一方面，我国人口规模巨大，即使到2020年全国城镇化水平提高到60％，乃至以后提高得更高。仍会有几亿人口生活在农村，而且进城务工农民在可预期的未来有相当一部分还会双向流动。去年下半年以来，受全球金融危机影响出现的大量农民工返乡现象即是明证。世界上不少国家在推进工业化、城镇化进程中，由于忽视农业和农村发展而导致农业衰退、农村凋敝，城市特别是大城市人口过度膨胀，付出了沉重代价，因此，一定要把农民的家园建设好。当前要加大政府支持力度，重点抓好广大农民群众最关心、最直接、最现实的“水、电、路、气、房”等突出问题。要坚持推进城镇化与社会主义新农村建设并行不悖，合理把握城镇化的速度，积极稳妥地引导农村人口转移，使城镇化与经济社会发展相适应，与社会主义新农村建设相协调，努力形成城镇化与社会主义新农村建设良性互动、相互促进的局面。
四、统筹城乡发展，必须把县域经济发展放在更加突出的位置
统筹城乡发展，很大程度上要在县域来体现。县城涵盖城镇和农村，既有农业也有二三产业，是国民经济的基本单元，是统筹城乡发展的重要载体。在统筹城乡发展进程中，要始终高度重视发展县域经济，一是探索改革市管县体制，扩大县域发展自主权。在试点的基础上，进一步推进省直接管理县(市)财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围，有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。二是逐步完善省以下财政体制，增加中央财政和省级财政对县的一般性转移支付，促进财力与事权相匹配，切实改变“农业大县、经济弱县、财政穷县”的现象。三是积极探索符合当地特点的县域经济发展道路。加快县域工业化、城镇化和现代农业发展步伐，推进经济结构和劳动力就业结构升级，增强县域经济实力和活力。小城镇是县域经济发展的重要依托，要强化小城镇产业基础，引导劳动密集型产业向小城镇转移和扩散，引导乡镇企业向小城镇集聚，充分发挥小城镇沟通城乡的作用。
五、统筹城乡发展，必须始终立足我国基本国情积极稳妥推进
统筹城乡发展，破除城乡二元结构，进而实现城乡一体化，是一项长期而艰巨的任务。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。必须充分认识到，扭转现阶段我国城乡收入差距扩大的趋势并逐步缩小，必将是一个伴随从工业社会向后工业社会的转换和经济发展水平不断提高的长期过程，在一定时期内城乡收入差距还有可能持续扩大；我国人均耕地经营规模小、农业物质技术装备低，在这一国情条件下探索中国特色农业现代化道路，需要付出长期艰苦的努力；作为城乡二元经济体制产物的现行户籍制度，背后实质上是城乡两种不同的福利体制，改革城乡福利体制，提高农村福利水平，并使之融合，也不是短期内可以做到的。还要看到，我国正处于体制深刻转换、社会深刻变革的历史时期，形成城乡一体化新格局，不仅涉及农村内部利益关系的调整，而且涉及工农、城乡之间利益关系的重大调整，改革越是深入，改革的难度越大。为此，必须牢牢把握我国的基本国情和当前的阶段性特征，既要抓住机遇，乘势而上，加快构建新型城乡、工农关系，又要对可能遇到的困难和挑战做好充分的准备，坚持循序渐进，稳步推进，逐步实现城乡融合。
(本文作者：国家发展改革委地区经济司副司长)
责任编辑 苗文玉
[关键词]统筹城乡发展；“三农”问题；城乡协调发展；县域经济；城乡一体化
[中图分类号]F320.3 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)11-0039-02
统筹城乡经济社会发展，是“五个统筹”的首要任务，是科学发展观的重要内容，是破解城乡二元结构、解决“三农”问题、缩小工农和城乡差距的必然选择，也是应对当前国际金融危机、保持国民经济平稳较快发展的迫切需要。当前和今后一个时期内，统筹城乡发展，必须在统筹土地利用和城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设和公共服务、统筹城乡劳动就业和社会管理等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。在工作中，特别需要把握好以下五个重大问题。
一、统筹城乡发展，必须始终把工作的着力点和落脚点放在解决“三农”问题上
统筹城乡发展，重点和难点在农村。要始终坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，顺应经济社会发展规律，进一步调整国民收入分配格局，调整财政支出结构，大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例。适应当前“扩内需、保增长、调结构、惠民生”的需要，把支持“三农”作为实施积极财政政策的重点，切实加大公共财政支持农村范围，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，促进基础设施由城市向农村延伸，促进基本公共服务由城市向农村覆盖，努力形成以城带乡、以工促农的体制机制。创新农村金融体制，加强政策扶持，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。健全农业补贴制度，扩大范围，提高标准，完善与化肥、柴油等农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制。健全农产品价格保护制度，完善农产品市场调控体系。扩大农村消费，加快“家电下乡”、“汽车下乡”实施力度。发展现代农业，切实保障粮食等主要农产品供给，促进农民收入持续增长，改善农村人居环境，促进农村经济社会全面发展。
二、统筹城乡发展，必须着力消除影响城乡协调发展的体制性障碍
统筹城乡发展，体制改革是突破口。要下大力气，逐步破除城乡二元分割的政策限制，加快建立城乡居民地位平等的经济社会制度，重点是逐步建立城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度和社会保障制度。一是统筹城乡就业，加快建立统一规范的劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。认真贯彻落实农民工各项政策，切实维护农民工各项合法权益，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险面，建立农民工养老保险关系转移接续制度。支持农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持返乡农民工创业。二是以户籍制度改革为主线，促进城乡人口合理流动。给农民以平等的公民权，恢复户籍登记的本来面目，把依附在户籍制度上的各种不合理制度规定全部剥离出去，让农民享有自由进城和自由迁徙的权利。当前重点是放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。三是健全农村社会保障体系。按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加快健全农村社会保障体系。建立新型农村社会养老保险制度，创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法，完善农村最低生活保障制度，切实保障农民基本的生存权。
三、统筹城乡发展，必须坚持协调推进城镇化和社会主义新农村建设
统筹城乡发展，应当城乡兼顾，共同发展。推进城镇化与建设社会主义新农村，是我国现代化建设战略布局相辅相成、不可或缺的两个重要组成部分。一方面，城镇化是我国经济社会结构转变的大趋势。目前我国的城镇化率已达45％，今后一个时期仍要坚定不移推进城镇化进程，有序转移农村人口，为提高农业劳动生产率、加快农村发展奠定基础，为全面建设小康社会创造条件。另一方面，我国人口规模巨大，即使到2020年全国城镇化水平提高到60％，乃至以后提高得更高。仍会有几亿人口生活在农村，而且进城务工农民在可预期的未来有相当一部分还会双向流动。去年下半年以来，受全球金融危机影响出现的大量农民工返乡现象即是明证。世界上不少国家在推进工业化、城镇化进程中，由于忽视农业和农村发展而导致农业衰退、农村凋敝，城市特别是大城市人口过度膨胀，付出了沉重代价，因此，一定要把农民的家园建设好。当前要加大政府支持力度，重点抓好广大农民群众最关心、最直接、最现实的“水、电、路、气、房”等突出问题。要坚持推进城镇化与社会主义新农村建设并行不悖，合理把握城镇化的速度，积极稳妥地引导农村人口转移，使城镇化与经济社会发展相适应，与社会主义新农村建设相协调，努力形成城镇化与社会主义新农村建设良性互动、相互促进的局面。
四、统筹城乡发展，必须把县域经济发展放在更加突出的位置
统筹城乡发展，很大程度上要在县域来体现。县城涵盖城镇和农村，既有农业也有二三产业，是国民经济的基本单元，是统筹城乡发展的重要载体。在统筹城乡发展进程中，要始终高度重视发展县域经济，一是探索改革市管县体制，扩大县域发展自主权。在试点的基础上，进一步推进省直接管理县(市)财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围，有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。二是逐步完善省以下财政体制，增加中央财政和省级财政对县的一般性转移支付，促进财力与事权相匹配，切实改变“农业大县、经济弱县、财政穷县”的现象。三是积极探索符合当地特点的县域经济发展道路。加快县域工业化、城镇化和现代农业发展步伐，推进经济结构和劳动力就业结构升级，增强县域经济实力和活力。小城镇是县域经济发展的重要依托，要强化小城镇产业基础，引导劳动密集型产业向小城镇转移和扩散，引导乡镇企业向小城镇集聚，充分发挥小城镇沟通城乡的作用。
五、统筹城乡发展，必须始终立足我国基本国情积极稳妥推进
统筹城乡发展，破除城乡二元结构，进而实现城乡一体化，是一项长期而艰巨的任务。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。必须充分认识到，扭转现阶段我国城乡收入差距扩大的趋势并逐步缩小，必将是一个伴随从工业社会向后工业社会的转换和经济发展水平不断提高的长期过程，在一定时期内城乡收入差距还有可能持续扩大；我国人均耕地经营规模小、农业物质技术装备低，在这一国情条件下探索中国特色农业现代化道路，需要付出长期艰苦的努力；作为城乡二元经济体制产物的现行户籍制度，背后实质上是城乡两种不同的福利体制，改革城乡福利体制，提高农村福利水平，并使之融合，也不是短期内可以做到的。还要看到，我国正处于体制深刻转换、社会深刻变革的历史时期，形成城乡一体化新格局，不仅涉及农村内部利益关系的调整，而且涉及工农、城乡之间利益关系的重大调整，改革越是深入，改革的难度越大。为此，必须牢牢把握我国的基本国情和当前的阶段性特征，既要抓住机遇，乘势而上，加快构建新型城乡、工农关系，又要对可能遇到的困难和挑战做好充分的准备，坚持循序渐进，稳步推进，逐步实现城乡融合。
(本文作者：国家发展改革委地区经济司副司长)
责任编辑 苗文玉