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摘 要：地下管线作为现代关键性公共基础设施，其铺设地域范围越来越广、种类越铺越多、间距越铺越密。如何有效合理地管理好如此庞大、复杂的地下管线网络系统，成为当前我国各级政府面临的一个重大民生问题、发展问题。本文介绍了天津市地线管线信息收集和管理的现状，结合实际工作探讨分析了当前管理中存在的问题，进而提出精细化管理的必要性，并从管理制度化、管理法制化、管理标准化三个方面探讨了精细化管理的内容和方法。
关键词：精细化管理、法制化、标准化、制度化
1 我市地下管线管理现状
近年来，随着城市经济社会的迅猛发展和城市功能的不断完善，作为现代关键性公共基础设施的城市地下管线，其铺设地域范围越来越广、种类越铺越多、间距越铺越密。因此，如何有效合理地管理好如此庞大、复杂的地下管线网络系统，保障各类城市地下管线的安全、可靠运行，从而提升城市公共安全水平， 保障城市正常生产生活秩序，成为当前我国各级政府面临的一个重大民生问题、发展问题[1]。2006年以来，我市成立了专门单位来收集管理全市域内的地下管线信息。本着“边收集边整理边开发建设边服务”的原则，实施“单工程信息收集、单工程数据接边整合，单工程管网连片”的动态管理方式，我市已累计采集了管线工程8800余个项目，全市域地下管线共计3.46万余公里，其中，中心城区（外环线内）地下管线长度达2.24万公里，占中心城区80%，初步实现了中心城区地下管线信息管理全覆盖，并正在向滨海新区、远郊县延伸拓展。经过七年的努力，我市探索出一条地下管线信息管理的新思路，形成了地下管线信息管理的“天津模式”。
2 存在的问题
近几年，我市地下管线信息管理取得了一些成就。但是，随着管理的进一步深入，面对城市发展的新形势、新要求，我们距离地下管线信息精细化管理的要求还有一定的差距，需要在管理方法和管理质量上进一步改进，以适应城市发展的需求。
2.1 数据收集途径单一，管理体制还不完善。
我市自2006年以来，由专门部门负责收集和管理地下管线信息。但是，由于收集的是单个工程，因此地下管线不联网成片。地下管线工程本身具有隐蔽性强、周期短、工期紧、违法成本低等特点，一些重点工程在竣工后不向管理部门移交地下管线竣工信息，使得地下管线信息不能及时动态更新。同时由于地下管线实体管理分属不同部门、不同单位，各部门有着不同职责和利益，造成信息多头管理，从而使信息管理工作难度增大。
2.2 缺乏上位法依据，立法体系还不够完善。
如表1，在在国家立法层面，仅有一部住建部在2004年出台的相关法规（《城市地下管线工程档案管理办法》）。而随着信息化的飞速发展，地下管线信息管理几乎无法适用，因此在国家立法层面出现了空白，许多城市在地下管线信息管理方面没有法律依据，使管理工作无法可依，无章可循。
表1 我市地下管线信息管理立法现状
2.3 地下管线信息管理相关标准亟待完善和落实。
2011年1月1日，我市实施了《天津市地线管线信息管理技术规程》，该标准对地线管线信息管理的收集和管理提出了相近的技术标准。然而在落实过程中，由于跟踪实测竣工难以及测量技术和作业人员水平能方面的限制，造成地下管线信息不完全准确、现势。同时，随着管理的深入，更加精细的管理标准有待于明确。
3 管理内容及建议
现代管理学认为，科学化管理有三个层次：第一个层次是规范化，第二层次是精细化，第三个层次是个性化。经历七个年头的摸索，我市已逐步形成地下管线信息管理的规范化。随着社会需求的多元化，地下管线信息的精细化管理将成为现代社会的一个重要趋势。现阶段，我们应从法制化管理、标准化管理和制度化管理几方面入手，推动我市地下管线信息管理向精细化迈进。
3.1 大力推进地下管线信息管理制度化
高效权威、行之有效的管理体制，是实现地下管线信息动态管理的根本。要实现地下管线信息的集中高效管理，需从根本上解决问题，必须有良好外部环境和数据接收渠道，这就需要从创新创新机制上入手。
3.1.1 建议建立重点地区、重点管线及危险管线普查及补修测制度，以确保地下管线信息联网成片。
3.1.2 建议加大违法查处力度，提高违法犯罪成本。对于未经规划审批或不按规划审批，擅自施工，建立处罚制度，并适时向公众发布安全防范信息。
3.1.3 建议对地下管线系统的规划、建设、验收、运行维护与安全监管等相关事务实施统一管理。
3.1.4 建议建立信息共享机制，增强不同专业单位和部门之间的沟通协调关系，实现信息共享，以保证信息的准确性和现势性。
3.2 大力加强地下管线信息管理法制化
目前，不论是国家层面的法律法规，还是省、市层面的地方立法，我国至今尚无完善的法律法规体系予以保障。而在西方市场经济发达的国家，运用并实施严格而完备的法律法规体系，以有效监管各种市场主体的相关行为，是一种普遍的政府管制手段。地下管线管理领域亦如此。我国应该在国家层面加强立法工作，建立多层次、严密细致的律法规体系，规范各个层面对地下管线信息的管理，为地方立法提供依据，为全面实现地下管线信息精细化管理营造良好的法制环境。作为地方政府，在加大立法工作力度的同时，还应坚持立法创新，增强立法的针对性和可操作性。制定针对性强的地方性法规、政府规章，规范和完善地下管线信息的收集、管理和维护工作。
3.3 大力推动地下管线信息管理标准化
统一标准是实现信息管理精细化的基本条件和基本要求。通过统一编码规则、统一平面坐标系统和高程系统、统一误差标准和精度要求、统一数据库结构、统一的数据更新业务流程等等，最终达到在统一的网络平台、统一的规范标准、一个能够支持分布式地下管线信息集成应用和共享的框架，实现城市各部门间地下管线信息资源的共享与应用，使各部门不再重复采集、处理同一信息，从而降低地下管线信息的更新成本。
4 结论
地下管线信息管理工作既是一个全新工作，还是一项全国普遍认为的难以开展的工作。由于历史欠账太多，旧账尚未还清，又欠一堆新账，再加上各自多头管理的现状和地下空间隐蔽性强、周期短、任务急、重点工程多、违法成本低等自身特点，使地下空间信息管理工作及其被动和难上加难。通过研究解决地下管线信息管理方面存在的重点难点问题，研究精细化管理的方法和内容，保障地下管线信息共享及数据库的动态更新和生命力，为城市规划管理，地下空间资源合理开发利用，为城市可持续发展提供强有力支撑和工作保障。■
关键词：精细化管理、法制化、标准化、制度化
1 我市地下管线管理现状
近年来，随着城市经济社会的迅猛发展和城市功能的不断完善，作为现代关键性公共基础设施的城市地下管线，其铺设地域范围越来越广、种类越铺越多、间距越铺越密。因此，如何有效合理地管理好如此庞大、复杂的地下管线网络系统，保障各类城市地下管线的安全、可靠运行，从而提升城市公共安全水平， 保障城市正常生产生活秩序，成为当前我国各级政府面临的一个重大民生问题、发展问题[1]。2006年以来，我市成立了专门单位来收集管理全市域内的地下管线信息。本着“边收集边整理边开发建设边服务”的原则，实施“单工程信息收集、单工程数据接边整合，单工程管网连片”的动态管理方式，我市已累计采集了管线工程8800余个项目，全市域地下管线共计3.46万余公里，其中，中心城区（外环线内）地下管线长度达2.24万公里，占中心城区80%，初步实现了中心城区地下管线信息管理全覆盖，并正在向滨海新区、远郊县延伸拓展。经过七年的努力，我市探索出一条地下管线信息管理的新思路，形成了地下管线信息管理的“天津模式”。
2 存在的问题
近几年，我市地下管线信息管理取得了一些成就。但是，随着管理的进一步深入，面对城市发展的新形势、新要求，我们距离地下管线信息精细化管理的要求还有一定的差距，需要在管理方法和管理质量上进一步改进，以适应城市发展的需求。
2.1 数据收集途径单一，管理体制还不完善。
我市自2006年以来，由专门部门负责收集和管理地下管线信息。但是，由于收集的是单个工程，因此地下管线不联网成片。地下管线工程本身具有隐蔽性强、周期短、工期紧、违法成本低等特点，一些重点工程在竣工后不向管理部门移交地下管线竣工信息，使得地下管线信息不能及时动态更新。同时由于地下管线实体管理分属不同部门、不同单位，各部门有着不同职责和利益，造成信息多头管理，从而使信息管理工作难度增大。
2.2 缺乏上位法依据，立法体系还不够完善。
如表1，在在国家立法层面，仅有一部住建部在2004年出台的相关法规（《城市地下管线工程档案管理办法》）。而随着信息化的飞速发展，地下管线信息管理几乎无法适用，因此在国家立法层面出现了空白，许多城市在地下管线信息管理方面没有法律依据，使管理工作无法可依，无章可循。
表1 我市地下管线信息管理立法现状
2.3 地下管线信息管理相关标准亟待完善和落实。
2011年1月1日，我市实施了《天津市地线管线信息管理技术规程》，该标准对地线管线信息管理的收集和管理提出了相近的技术标准。然而在落实过程中，由于跟踪实测竣工难以及测量技术和作业人员水平能方面的限制，造成地下管线信息不完全准确、现势。同时，随着管理的深入，更加精细的管理标准有待于明确。
3 管理内容及建议
现代管理学认为，科学化管理有三个层次：第一个层次是规范化，第二层次是精细化，第三个层次是个性化。经历七个年头的摸索，我市已逐步形成地下管线信息管理的规范化。随着社会需求的多元化，地下管线信息的精细化管理将成为现代社会的一个重要趋势。现阶段，我们应从法制化管理、标准化管理和制度化管理几方面入手，推动我市地下管线信息管理向精细化迈进。
3.1 大力推进地下管线信息管理制度化
高效权威、行之有效的管理体制，是实现地下管线信息动态管理的根本。要实现地下管线信息的集中高效管理，需从根本上解决问题，必须有良好外部环境和数据接收渠道，这就需要从创新创新机制上入手。
3.1.1 建议建立重点地区、重点管线及危险管线普查及补修测制度，以确保地下管线信息联网成片。
3.1.2 建议加大违法查处力度，提高违法犯罪成本。对于未经规划审批或不按规划审批，擅自施工，建立处罚制度，并适时向公众发布安全防范信息。
3.1.3 建议对地下管线系统的规划、建设、验收、运行维护与安全监管等相关事务实施统一管理。
3.1.4 建议建立信息共享机制，增强不同专业单位和部门之间的沟通协调关系，实现信息共享，以保证信息的准确性和现势性。
3.2 大力加强地下管线信息管理法制化
目前，不论是国家层面的法律法规，还是省、市层面的地方立法，我国至今尚无完善的法律法规体系予以保障。而在西方市场经济发达的国家，运用并实施严格而完备的法律法规体系，以有效监管各种市场主体的相关行为，是一种普遍的政府管制手段。地下管线管理领域亦如此。我国应该在国家层面加强立法工作，建立多层次、严密细致的律法规体系，规范各个层面对地下管线信息的管理，为地方立法提供依据，为全面实现地下管线信息精细化管理营造良好的法制环境。作为地方政府，在加大立法工作力度的同时，还应坚持立法创新，增强立法的针对性和可操作性。制定针对性强的地方性法规、政府规章，规范和完善地下管线信息的收集、管理和维护工作。
3.3 大力推动地下管线信息管理标准化
统一标准是实现信息管理精细化的基本条件和基本要求。通过统一编码规则、统一平面坐标系统和高程系统、统一误差标准和精度要求、统一数据库结构、统一的数据更新业务流程等等，最终达到在统一的网络平台、统一的规范标准、一个能够支持分布式地下管线信息集成应用和共享的框架，实现城市各部门间地下管线信息资源的共享与应用，使各部门不再重复采集、处理同一信息，从而降低地下管线信息的更新成本。
4 结论
地下管线信息管理工作既是一个全新工作，还是一项全国普遍认为的难以开展的工作。由于历史欠账太多，旧账尚未还清，又欠一堆新账，再加上各自多头管理的现状和地下空间隐蔽性强、周期短、任务急、重点工程多、违法成本低等自身特点，使地下空间信息管理工作及其被动和难上加难。通过研究解决地下管线信息管理方面存在的重点难点问题，研究精细化管理的方法和内容，保障地下管线信息共享及数据库的动态更新和生命力，为城市规划管理，地下空间资源合理开发利用，为城市可持续发展提供强有力支撑和工作保障。■