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摘要：卫生事业单位预算管理存在着编制预算不科学，执行预算不严肃，编制和执行“两张皮”和预算管理不到位等问题，时此笔者提出了加强预算管理的法制性、科学性、可行性、严肃性和全面性以“回头看”等措施，使预算管理逐步实现规范化。
关键词事业单位；预算管理； 思考
卫生部部(属)管医院及其直属的科研院所、高等院校均为中央级事业单位，其经费预算是纳入卫生部部门预算统一管理的。自2000年国家财政逐步推行部门预算、政府采购和国库集中支付三项改革以来，事业单位的预算管理不断完善，初步实现了从计划经济体制下的“为预算而预算”向市场经济体制下的“经济来源多渠道，具有中国特色的科学规范的预算管理模式转变，取得了阶段性的成效。但从各基层单位的工作实际来看，还存在着一些不容忽视的问题，急需改进和完善。笔者作为基层单位的财务管理者，结合自己的工作实际和所见所闻，谈一点不成熟的体会和想法，愿与各位同行商榷。
一、目的事业单位预算管理中存在的主要问题
(一)基本预算编制“拍脑门”，缺乏科学性
单位预算包括基本预算和项目预算两部分，其中基本预算有人员经费、公用经费、对个人和家庭补助三块内容组成。有些预算在编制基本预算时往往依据上年决算书在增加一定额度上报，至于增加多少完全靠拍脑门定夺，不去认真研究来年的任务需求和测算人员、修缮、设备及科研医疗药品材料等变化。这种草率、粗糙的编制方法，没有充分的依据，很难保证预算编制的科学性。
(二)项目预算朝令夕改。缺乏计划性
项目预算是指申请国家财政核拨专项经费的预算，项目内容主要包括病房楼、医技楼、科研楼和办公楼的大型修缮，水电气暖等基础设施的改造，科研、教学大型设备的更新购置，计算机网络的建设等。一些单位在编制申报项目预算时，没有科学的规划和轻重缓急地排序，随意性很强，造成朝令夕改。其主要表现有：一是领导班子意见不统一，刚刚上报的项目，又因分歧加重而更改；二是主要领导变动，对前任领导的决策不买账而更改；三是上报的项目因不具备实施条件而更改，如病房楼腾不下来，没有落实周转房，设备太大没有安装空间或没有相应的消防和水电保障等；四是因任务和机构的变化而更改；五是因未办妥地方规划、环保、消防等行政部门的许可和审批而更改。由于项目的朝令夕改。使批复的项目难以执行，造成财政资金的巨额沉淀，有的单位竟高达数亿元。既影响了卫生部部门预算的完成，又影响了以后年度项目预算的申报，同时也延缓了单位的事业发展进程。
(三)财务部门“单打独斗”，缺乏职能部门的协调性
编制单位经费预算是关系单位整体事业发展的大事，本应得到领导的支持和各职能部门的参与配台，但在一些单位领导和职能部门负责人的头脑中，总认为经费预算就是钱，财务部门是管钱的，编制预算理所当然是财务部门的事，与己无关。因此每年编制预算时，财务处长和具体编制人员不得不单打独斗，日夜奋战唱独角戏。这种没有领导支持和职能部门协调配合，单靠财务部门冥思苦想编制出来的经费预算，其质量和可行性肯定是不高的。
(四)预算编制和执行“两张皮”，缺乏严肃性
年度经费预算一经上级批准，本应该按预算收支的各科目额度认真坚决地去执行，但在有些单位却是互不搭界的两回事，预算是预算，执行是执行，造成预算同决算对照面目皆非，不仅总支出相差悬殊而且支出科目中有的竟相差几倍或几十倍。究其原因，一是法制意识淡薄，没有认识到上级批准的预算是单位当年的经济法规，必须坚持执行。二是当年的收支预算没有按级按月分配额度落实到各职能部门和业务科室。三是因预算编制的不科学，不全面，很多支出内容未包括进去，造成大量的无预算支出或超预算支出。四是收支进度未得到有效控制，收人进度赶不上支出进度，花过头钱。五是单位领导之间缺乏沟通协调，只对其分管的部门负责，各管各的。六是各职能部门和业务科室以工作急需为由无计划支出。七是缺乏有效的监督制约机制。由于上述种种原因造成预算编制和执行的“两张皮”，失去了预算管理的严肃性。
(五)预算管理机构不到位，缺乏统筹性
按卫生部要求。每一个法人单位均应成立由法人或主要领导任主任，各职能部门负责人任委员的预算管理委员会，其主要职责是负责单位年度预算编制中的调研、论证、协调、拍板和执行中的监督、检查、调整、分析、考核。但有的单位根本就没建立预算管理机构，有的虽然建立了但不到位，有名无实，没有负起统筹单位预算编制和执行的责任。造成预算编制草率、粗糙、缺乏科学性，预算执行随意无序，失去严肃性。
二、强化事业单位预算管理的措施
(一)成立预算管理机构，强化预算管理的法制性
卫生事业单位必须按要求建立健全预算管理委员会，由单位法人任主任，各职能处室负责人任委员，切实做到人员到位，组织到位，职责到位，对单位经费预算的编制和执行实施全过程管理。预算管理委员会要认真学习《中华人民共和国预算法》和国家财经法规，充分认识到单位编制预算和执行预算是国家法规的要求，经上级批准的预算是法规性文件，是年度经费收支的依据和准绳，必须坚决贯彻执行。未经上级批准不得更改和调整。委员会主任要对预算管理负责任，委员会各委员要按分工各负其责，密切协同，保证预算编制的科学性和预算执行的严肃性。
(二)实行零基预算法，提高预算编制的科学性
编制单位经费预算要摒弃“基数 增长”的传统方法，采取零基预算法进行编制。所谓零基预算是指在预算管理委员会的主持下，以零为基数，由人事、教务、医务、科研、设备、行政、基建、后勤、财务等职能部门按照各自的工作领域和职责分工，对来年的各项工作任务进行充实的测算计划。提供各项工作可能给单位提供的收入和需要安排的支出额度草案，提交预算管理委员会汇总，研究和平衡，拟定出单位的年度草案，而后将方案放到职能部门广泛征求意见，预算管理委员会再根据职能部门提出的意见对预算方案进行修订和完善，形成单位的正式预算呈报主管部门。这样的预算编制方法和编制程序，能充分发挥各职能部门的积极性和主动性，共同参与、共同审定，集中大家的智慧，有民主、有集中、依据充分，内容全面，能有效地提高预算编制的科学性。
(三)坚决执行预算。维护预算的严肃性
卫生事业单位的预算是由卫生部汇总报财政部，并经每年3月的全国人大批准后下达的，是有法律效力的文件。为确保预算的执行和完成，单位预算管理委员会要将此批复的预算收支额度按季或月份分解到各职能部门和业务科室。在具体执行中各主管领导，各职能部门和业务科室的负责人必须要顾全大 局，各负其责，密切协同配合，按分配的预算额度狠抓落实，特别要保证收八的及时完整和把握支出的进度，不能收入没完成，支出超进度。财务部门要对收入进度，按季或月制定报表，报预算管理委员会审核后予以公示。同时严格控制无预算支出，没有突发事件和上级批准不得更改预算。年度的项目预算要精心组织，周密安排，责任到人，严格监督工程质量和进度。保证按期启动和完成。要建立健全监督机制和责任制追究机制，对不负责任。不严格执行预算，出现违规操作，工程事故，无预算支出，造成经济损失的，要追究重要负责人的责任。对坚持原则，认真执行预算并做出突出贡献的部门和个人予以表彰和奖励。
(四)坚持单位“—盘棋”，增强协调配合性
单位预算的编制和执行能否顺利实施，除主要领导的支持外，在很大程度上还取决于各职能部门和业务科室的协调与配合，决不是财务部门一家可以独立完成的。从预算编制讲，人员的增减和工资津贴的变化需人事部门提供，病床的使用周转、门急诊人次和住院人次的预测及新的诊疗技术的开展需医务部门提供，教学任务和学生的变化需教务部门提供，科研课题任务需科研管理部门提供，设备的更新购置需设备部门提供，水、电、气、暖和基础设施的维修改造需行政、基建和后勤部门提供等等。所有这些都是单位预算编制的重要组成部分，没有职能部门的参与配合，单靠财务部门冥思苦想。是无论如何也编不出来的。特别是编项目预算必须附的工程预算、图纸、设备规格、型号、产地、报价和计算机网络建设等资料更需要职能部门的专业人士编写和搜集。另外预算收入和支出额度的执行也要靠各职能部门和业务科室的协同配合才能完成。因为财务部门只是经费管理和核算的职能部门，既不是创收的部门，也不是支出的大户。因此各职能部门和业务科室必须树立单位“一盘棋”的思想，各负其责，各尽其能，积极协调配合，方能保证单位预算的顺利编制和执行。
(五)拓展预算范围，保证预算编制和执行的全面性
现行的预算编制覆盖面是不完备的，主要是未将事业基金和专用基金纳进去。事业基金是按年度收支结余提取职工福利基金后转八的。专用基金中的修购基金在科研院所和大专院校是按事业收入和经营收入的一定比例提取的，在医院是按固定资产账面价值的一定比例提取的。专业基金中的集体福利基金一部分是按工资总额的一定比例或按规定的人均标准乘以职工人数计提的，另一部分是按年度收支结余的一定比例提取的，这三种基金都有严格的支出用途，事业基金只能用于弥补收支亏损和对外投资；修购基金只能用于修缮购置固定资产；职工福利基金只准用于集体福利设施建设。这些资金是单位在历年预算中列支转入属于单位自有的可控资金，且累计结余比较客观，特别是大医院都达数亿元。其原因是很多医院多年没有亏损，不需要弥补，事业基金每年只增不减。修购基金按规定是修缮购置固定资产，但财政部文件规定允许单价50万元以下的设备可直接列人医疗和药品支出，导致有的医院采取化整为零的方法，尽量将所购设备不列修购基金支出，而病房楼维修改造等项目尽量纳入项目预算申报财政专项，少列或不列修购基金支出，使修购基金足额提取，支出减少。集体福利基金因为有严格的开支范围，加之托儿所、幼儿园、食堂、浴室的社会化，提取多，支出少，使三种基金巨额沉淀。为此笔者建议，拓展预算范围，将以上三种基金纳入预算，作为项目预算的一部分，加大自筹匹配力度，减少专项补助的核定，逐步扭转其历年来游离于预算之外，只提不支或多提少支的局面，使预算管理更全面，更严谨，更科学。
(六)实行预算编制与执行“回头看”的制度，强化预算管理的规范性
“回头看”是指在年终经费决算审核时，将本年的决算和预算一并审查，按收支科目逐一审核预算数和决算数的差额，分析其原因，考核其预算编制的科学性和执行预算的严肃性，并将审核结果在一定范围内通报，对收支预算完成好的进行表扬，对于预决算差额悬殊的单位进行批评，同时令其写出书面检查，认真分析原因，制定出改进的具体措施。将此作为一项制度坚持下去，这样做奖惩严明，经过几年的努力和实践，就能有效地改善预算编制与执行“两张皮”的状况，使卫生系统和事业单位的预算管理水平迈上新台阶，达到规范化。
关键词事业单位；预算管理； 思考
卫生部部(属)管医院及其直属的科研院所、高等院校均为中央级事业单位，其经费预算是纳入卫生部部门预算统一管理的。自2000年国家财政逐步推行部门预算、政府采购和国库集中支付三项改革以来，事业单位的预算管理不断完善，初步实现了从计划经济体制下的“为预算而预算”向市场经济体制下的“经济来源多渠道，具有中国特色的科学规范的预算管理模式转变，取得了阶段性的成效。但从各基层单位的工作实际来看，还存在着一些不容忽视的问题，急需改进和完善。笔者作为基层单位的财务管理者，结合自己的工作实际和所见所闻，谈一点不成熟的体会和想法，愿与各位同行商榷。
一、目的事业单位预算管理中存在的主要问题
(一)基本预算编制“拍脑门”，缺乏科学性
单位预算包括基本预算和项目预算两部分，其中基本预算有人员经费、公用经费、对个人和家庭补助三块内容组成。有些预算在编制基本预算时往往依据上年决算书在增加一定额度上报，至于增加多少完全靠拍脑门定夺，不去认真研究来年的任务需求和测算人员、修缮、设备及科研医疗药品材料等变化。这种草率、粗糙的编制方法，没有充分的依据，很难保证预算编制的科学性。
(二)项目预算朝令夕改。缺乏计划性
项目预算是指申请国家财政核拨专项经费的预算，项目内容主要包括病房楼、医技楼、科研楼和办公楼的大型修缮，水电气暖等基础设施的改造，科研、教学大型设备的更新购置，计算机网络的建设等。一些单位在编制申报项目预算时，没有科学的规划和轻重缓急地排序，随意性很强，造成朝令夕改。其主要表现有：一是领导班子意见不统一，刚刚上报的项目，又因分歧加重而更改；二是主要领导变动，对前任领导的决策不买账而更改；三是上报的项目因不具备实施条件而更改，如病房楼腾不下来，没有落实周转房，设备太大没有安装空间或没有相应的消防和水电保障等；四是因任务和机构的变化而更改；五是因未办妥地方规划、环保、消防等行政部门的许可和审批而更改。由于项目的朝令夕改。使批复的项目难以执行，造成财政资金的巨额沉淀，有的单位竟高达数亿元。既影响了卫生部部门预算的完成，又影响了以后年度项目预算的申报，同时也延缓了单位的事业发展进程。
(三)财务部门“单打独斗”，缺乏职能部门的协调性
编制单位经费预算是关系单位整体事业发展的大事，本应得到领导的支持和各职能部门的参与配台，但在一些单位领导和职能部门负责人的头脑中，总认为经费预算就是钱，财务部门是管钱的，编制预算理所当然是财务部门的事，与己无关。因此每年编制预算时，财务处长和具体编制人员不得不单打独斗，日夜奋战唱独角戏。这种没有领导支持和职能部门协调配合，单靠财务部门冥思苦想编制出来的经费预算，其质量和可行性肯定是不高的。
(四)预算编制和执行“两张皮”，缺乏严肃性
年度经费预算一经上级批准，本应该按预算收支的各科目额度认真坚决地去执行，但在有些单位却是互不搭界的两回事，预算是预算，执行是执行，造成预算同决算对照面目皆非，不仅总支出相差悬殊而且支出科目中有的竟相差几倍或几十倍。究其原因，一是法制意识淡薄，没有认识到上级批准的预算是单位当年的经济法规，必须坚持执行。二是当年的收支预算没有按级按月分配额度落实到各职能部门和业务科室。三是因预算编制的不科学，不全面，很多支出内容未包括进去，造成大量的无预算支出或超预算支出。四是收支进度未得到有效控制，收人进度赶不上支出进度，花过头钱。五是单位领导之间缺乏沟通协调，只对其分管的部门负责，各管各的。六是各职能部门和业务科室以工作急需为由无计划支出。七是缺乏有效的监督制约机制。由于上述种种原因造成预算编制和执行的“两张皮”，失去了预算管理的严肃性。
(五)预算管理机构不到位，缺乏统筹性
按卫生部要求。每一个法人单位均应成立由法人或主要领导任主任，各职能部门负责人任委员的预算管理委员会，其主要职责是负责单位年度预算编制中的调研、论证、协调、拍板和执行中的监督、检查、调整、分析、考核。但有的单位根本就没建立预算管理机构，有的虽然建立了但不到位，有名无实，没有负起统筹单位预算编制和执行的责任。造成预算编制草率、粗糙、缺乏科学性，预算执行随意无序，失去严肃性。
二、强化事业单位预算管理的措施
(一)成立预算管理机构，强化预算管理的法制性
卫生事业单位必须按要求建立健全预算管理委员会，由单位法人任主任，各职能处室负责人任委员，切实做到人员到位，组织到位，职责到位，对单位经费预算的编制和执行实施全过程管理。预算管理委员会要认真学习《中华人民共和国预算法》和国家财经法规，充分认识到单位编制预算和执行预算是国家法规的要求，经上级批准的预算是法规性文件，是年度经费收支的依据和准绳，必须坚决贯彻执行。未经上级批准不得更改和调整。委员会主任要对预算管理负责任，委员会各委员要按分工各负其责，密切协同，保证预算编制的科学性和预算执行的严肃性。
(二)实行零基预算法，提高预算编制的科学性
编制单位经费预算要摒弃“基数 增长”的传统方法，采取零基预算法进行编制。所谓零基预算是指在预算管理委员会的主持下，以零为基数，由人事、教务、医务、科研、设备、行政、基建、后勤、财务等职能部门按照各自的工作领域和职责分工，对来年的各项工作任务进行充实的测算计划。提供各项工作可能给单位提供的收入和需要安排的支出额度草案，提交预算管理委员会汇总，研究和平衡，拟定出单位的年度草案，而后将方案放到职能部门广泛征求意见，预算管理委员会再根据职能部门提出的意见对预算方案进行修订和完善，形成单位的正式预算呈报主管部门。这样的预算编制方法和编制程序，能充分发挥各职能部门的积极性和主动性，共同参与、共同审定，集中大家的智慧，有民主、有集中、依据充分，内容全面，能有效地提高预算编制的科学性。
(三)坚决执行预算。维护预算的严肃性
卫生事业单位的预算是由卫生部汇总报财政部，并经每年3月的全国人大批准后下达的，是有法律效力的文件。为确保预算的执行和完成，单位预算管理委员会要将此批复的预算收支额度按季或月份分解到各职能部门和业务科室。在具体执行中各主管领导，各职能部门和业务科室的负责人必须要顾全大 局，各负其责，密切协同配合，按分配的预算额度狠抓落实，特别要保证收八的及时完整和把握支出的进度，不能收入没完成，支出超进度。财务部门要对收入进度，按季或月制定报表，报预算管理委员会审核后予以公示。同时严格控制无预算支出，没有突发事件和上级批准不得更改预算。年度的项目预算要精心组织，周密安排，责任到人，严格监督工程质量和进度。保证按期启动和完成。要建立健全监督机制和责任制追究机制，对不负责任。不严格执行预算，出现违规操作，工程事故，无预算支出，造成经济损失的，要追究重要负责人的责任。对坚持原则，认真执行预算并做出突出贡献的部门和个人予以表彰和奖励。
(四)坚持单位“—盘棋”，增强协调配合性
单位预算的编制和执行能否顺利实施，除主要领导的支持外，在很大程度上还取决于各职能部门和业务科室的协调与配合，决不是财务部门一家可以独立完成的。从预算编制讲，人员的增减和工资津贴的变化需人事部门提供，病床的使用周转、门急诊人次和住院人次的预测及新的诊疗技术的开展需医务部门提供，教学任务和学生的变化需教务部门提供，科研课题任务需科研管理部门提供，设备的更新购置需设备部门提供，水、电、气、暖和基础设施的维修改造需行政、基建和后勤部门提供等等。所有这些都是单位预算编制的重要组成部分，没有职能部门的参与配合，单靠财务部门冥思苦想。是无论如何也编不出来的。特别是编项目预算必须附的工程预算、图纸、设备规格、型号、产地、报价和计算机网络建设等资料更需要职能部门的专业人士编写和搜集。另外预算收入和支出额度的执行也要靠各职能部门和业务科室的协同配合才能完成。因为财务部门只是经费管理和核算的职能部门，既不是创收的部门，也不是支出的大户。因此各职能部门和业务科室必须树立单位“一盘棋”的思想，各负其责，各尽其能，积极协调配合，方能保证单位预算的顺利编制和执行。
(五)拓展预算范围，保证预算编制和执行的全面性
现行的预算编制覆盖面是不完备的，主要是未将事业基金和专用基金纳进去。事业基金是按年度收支结余提取职工福利基金后转八的。专用基金中的修购基金在科研院所和大专院校是按事业收入和经营收入的一定比例提取的，在医院是按固定资产账面价值的一定比例提取的。专业基金中的集体福利基金一部分是按工资总额的一定比例或按规定的人均标准乘以职工人数计提的，另一部分是按年度收支结余的一定比例提取的，这三种基金都有严格的支出用途，事业基金只能用于弥补收支亏损和对外投资；修购基金只能用于修缮购置固定资产；职工福利基金只准用于集体福利设施建设。这些资金是单位在历年预算中列支转入属于单位自有的可控资金，且累计结余比较客观，特别是大医院都达数亿元。其原因是很多医院多年没有亏损，不需要弥补，事业基金每年只增不减。修购基金按规定是修缮购置固定资产，但财政部文件规定允许单价50万元以下的设备可直接列人医疗和药品支出，导致有的医院采取化整为零的方法，尽量将所购设备不列修购基金支出，而病房楼维修改造等项目尽量纳入项目预算申报财政专项，少列或不列修购基金支出，使修购基金足额提取，支出减少。集体福利基金因为有严格的开支范围，加之托儿所、幼儿园、食堂、浴室的社会化，提取多，支出少，使三种基金巨额沉淀。为此笔者建议，拓展预算范围，将以上三种基金纳入预算，作为项目预算的一部分，加大自筹匹配力度，减少专项补助的核定，逐步扭转其历年来游离于预算之外，只提不支或多提少支的局面，使预算管理更全面，更严谨，更科学。
(六)实行预算编制与执行“回头看”的制度，强化预算管理的规范性
“回头看”是指在年终经费决算审核时，将本年的决算和预算一并审查，按收支科目逐一审核预算数和决算数的差额，分析其原因，考核其预算编制的科学性和执行预算的严肃性，并将审核结果在一定范围内通报，对收支预算完成好的进行表扬，对于预决算差额悬殊的单位进行批评，同时令其写出书面检查，认真分析原因，制定出改进的具体措施。将此作为一项制度坚持下去，这样做奖惩严明，经过几年的努力和实践，就能有效地改善预算编制与执行“两张皮”的状况，使卫生系统和事业单位的预算管理水平迈上新台阶，达到规范化。