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【摘 要】目前,我国正处于城市化快速推进的关键时期,农村经济的发展对促进城市化水平的提高具有重要意义。目前我国农村公共物品缺乏,严重制约着农村社会经济的发展。通过分析造成我国农村公共物品严重缺乏的原因,提出对策加以解决,为实现农村公共物品的有效供给奠定基础。
【关键词】农村公共物品;供给;现状;原因;对策
中图分类号:F320.2文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)08-0064-02
1 农村公共物品的范围及属性分析
根据保罗.萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义,公共物品(public_goods)指的是“每个消费这种物品或服务的人不会导致别人对该种物品或服务消费的减少”。它主要有三个特性:第一,效用的不可分割性,即公共物品或服务是向整个社会共同提供的,整个社会成员共同享用公共物品或服务的效用,而不能将其分割为若干部分,分别归属于某些厂商或个人享用。第二,消费的非竞争性,即某一个人或厂商对某种公共物品或服务的享用,并不排斥或妨碍其他人或其他厂商同时享用,也不会因此而减少其他人或其他厂商享用的数量或质量。第三,受益的非排他性,即在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品或服务的受益范围之外,或者说这样做成本太高[1]。同时具备三个特征的被称为纯公共物品,只具有其中两个的称为准公共物品。由公共物品的一般含义逻辑,我们可以推定农村公共物品是相对于农民私人物品而言,用于满足农村公共需要,是具有非竞争性与非排他性的社会物品和服务[2]。相应的农村公共物品也可以分为农村纯公共物品和农村准公共物品,农村纯公共物品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排他性的物品,包括农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础研究、大江大河治理等;农村准公共物品有、农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建设、农村医疗、中低产田改造、乡村电网建设、农村文化馆等[3]。
2 农村公共物品供给中存在的问题
2.1 我国农村公共物品供给主体单一
农村公共物品具有非排他性和非竞争,如果通过市场的方式提供,肯定会出现免费“搭便车”现象,导致供给不足及规模经济的损失,如果由政府提供可以弥补市场的不足,由此政府成为理所当然的成为农村公共物品提供的主体。长期以来我国农村公共物品主要由中央政府和地方政府来提供,中央政府主要涉及两类公共物品:一类是与公民的基本人权相关的公共产品,如农村义务教育、基本医疗卫生、社会保障服务等;第二类是覆盖全國范围的农村公共产品和服务,如全国性的农业技术推广、全国性的农业和农村管理服务、全国性农业公共信息等超越地方政府管辖范围的公共产品和服务[4]。地方政府主要提供那些与本区域内的农业、农村、农民相关的准公共物品和服务,如流域性的防洪防涝设施和地区性水利设施建设,区域性农业科技成果推广、成人教育、农村医疗等服务。
2.2 我国农村公共物品供给总量不足,结构失衡
由于受到以工业化和城市化为主导的经济发展战略和城乡“二元供给机制”的影响,我国政府公共财政支出长期以来向城市倾斜,一直没有将农村公共物品供给纳入国家财政资金的预算轨道,同时转移支付制度还不完善,致使我国的农村公共物品供给长期处于极其短缺的状态。据统计目前全国病险水库约有3万座,占水库总数的36%,其中大中型水库的病险占有率接近30%,小型水库的病险占有率更高,结果是农业抗灾能力下降,大部分地区还是靠天吃饭。全国农田有效灌溉面积约占耕地面积的46%,机电排灌面积不足30%,农业灌溉用水平均利用系数只有0.45;在农村饮水安全方面,全国一半的行政村没有通自来水,有3亿多农村人口未达到安全标准,其中1.3亿人的饮用水因自然等方面的原因导致微生物含量严重超标[5];道路建设方面,截至2008年底,全国乡镇通沥青(水泥)路率达到88.6%,东、中部地区建制村通沥青(水泥)路率达到90.1%和79.8%,西部地区建制村通公路率达到81.2%。但在全国65万个行政村中,仍有近4万个行政村还未通公路;在电力方面,全国仍有2000万农村人口用不上电。
与以上情况相反,我国农村同时存在着部分公共物品供给过量,导致供给结构失衡的现象,主要表现为:(1)一些地方政府不顾农村的客观条件,热衷于升级达标,极力提供一些见效快、易出政绩的短期公共项目,如各类“政绩工程”、“面子工程”、 “小康工程”等;(2)大肆兴建各项高档消费场所,如休闲广场、歌舞剧院、高档馆场等各种图名摆阔、虚造声势的项目,这极大的浪费了农村有限的公共资源和政府财力。
2.3 我国农村公共物品供给与需求偏离
我国农村公共物品供给机制中的“自上而下”的决策机制,即由上级政府和地方政府的决策者根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要来安排供给,这种采用计划、命令的方式在供给公共物品时没有考虑农村社会发展的实际情况和农民的需求,使农民急需的生产、生活设施和农村公共事业设施由于在短期内不能直接体现政府政绩而受到政策决策层的排斥,相反不是农民生产、生活必须的一些政绩工程却受到决策层的钟爱,导致供给和需求严重偏离。
3 完善农村公共物品有效供给的对策
3.1 建立城乡一体化的均衡的农村公共物品供给制度
为此要加快农村社会经济的发展,增加农村公共物品的供给,就要调整政府的公共支出政策,加大对农村公共物品的供给力度,彻底改变“重城轻乡”、“重城轻农”的国家公共物品制度安排,尽快建立起城乡一体化的均衡的公共物品供给体系,尽快从城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面着手,具体做法是,(1)统筹土地利用和城乡规划,合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。第(2)统筹城乡产业发展,优化农村产业结构,发展农村服务业和乡镇企业,引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。(3)统筹城乡基础设施建设和公共服务,全面提高财政保障农村公共事业的水平,逐步建立城乡统一的公共服务制度。第四,统筹城乡劳动就业,加快建立城乡统一的人力资源市场,引导农民有序外出就业,鼓励农民就近转移就业,扶持农民工返乡创业。
3.2 建立多元化的农村公共物品供给机制
随着农村社会的发展以及农民需求增加,由唯一的供给主体-政府来提供农村社会的公共物品,已显然不能满足农村社会经济发展的需要,我们要建立多元化得供给制度,这包括两个方面:一是供给主体多元化,建立由政府、企业、第三部门、农村社区共同参与的供给机制;二是投资主体、渠道多元化,在投资模式上要改变原来的财政投资的模式,构建多主体、多层级、多渠道的投资模式,为农村公共物品供给提供充足的资金来源。
3.3 改革现有的公共物品决策管理机制,建立科学有效的公共决策机制
要建立科学有效的公共决策机制,就要改革现行的“自上而下”决策机制为“自下而上”的决策机制,重点要从以下两个方面构建:一是建立有效的农民需求表达机制。目前由于农民对自身需求表达的意识不强、能力有限,表达渠道不畅通,决策层不重视农民需求的表达等原因,造成我国农村在公共物品供给决策时农民需求表达缺失,这是造成公共物品供给偏离农民需求的重要原因,因此要构建有效的农民需求表达机制。二是构建农民参与的决策机制。在决策机制中赋予农民一定的决策权,不能由基层政府独揽决策权力,如在决策时让部分农民参与,赋予表决权,或借鉴听证会制度,在决策之前举办听证会,作为决策的依据之一。
3.4 建立健全农村公共财政体制,加大中央和地方各级政府财政支农力度
建立健全农村公共财政体制的是一项长期而艰巨的系统工程,对于根本上改变农村公共物品供给短缺至关重要。首先,要转变政府职能,合理界定政府职能范围,将不应由政府承担的职能还原给市场或社会,属于政府职能范围,政府应加强责任,切实承担起自己的职责。其次,要调整国民收入分配结构,加大公共财政对农村的投入力度,使国民收入和财政支出更多地向“三农”倾斜;最后,要合理划分事权和财权,明确界定中央和地方政府对农村公共物品供给的责任和范围。
参考文献:
[1] 高培勇,崔勇.公共部门经济学[M].中国人民大学出版社,2004.15.
[2] 晏鹰,宋妍. 多中心视角下农村公共物品供给模式选择[J].农村经济,2009(9):P83-84.
[3] 余家凤. 公共财政条件下我国农村公共物品的供给[J].统计与决策,2007(7):118-120.
[4] 宋虎. 我国农村公共产品供给机制创新——基于网络化治理理论的考量[J]. 山东省农业管理干部学院学报,2009(2):30-31.
[5] 郭泽保.地方治理视域下的农村公共产品供给[J].行政论坛,2008(3):18-20.
【关键词】农村公共物品;供给;现状;原因;对策
中图分类号:F320.2文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)08-0064-02
1 农村公共物品的范围及属性分析
根据保罗.萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义,公共物品(public_goods)指的是“每个消费这种物品或服务的人不会导致别人对该种物品或服务消费的减少”。它主要有三个特性:第一,效用的不可分割性,即公共物品或服务是向整个社会共同提供的,整个社会成员共同享用公共物品或服务的效用,而不能将其分割为若干部分,分别归属于某些厂商或个人享用。第二,消费的非竞争性,即某一个人或厂商对某种公共物品或服务的享用,并不排斥或妨碍其他人或其他厂商同时享用,也不会因此而减少其他人或其他厂商享用的数量或质量。第三,受益的非排他性,即在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品或服务的受益范围之外,或者说这样做成本太高[1]。同时具备三个特征的被称为纯公共物品,只具有其中两个的称为准公共物品。由公共物品的一般含义逻辑,我们可以推定农村公共物品是相对于农民私人物品而言,用于满足农村公共需要,是具有非竞争性与非排他性的社会物品和服务[2]。相应的农村公共物品也可以分为农村纯公共物品和农村准公共物品,农村纯公共物品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排他性的物品,包括农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础研究、大江大河治理等;农村准公共物品有、农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建设、农村医疗、中低产田改造、乡村电网建设、农村文化馆等[3]。
2 农村公共物品供给中存在的问题
2.1 我国农村公共物品供给主体单一
农村公共物品具有非排他性和非竞争,如果通过市场的方式提供,肯定会出现免费“搭便车”现象,导致供给不足及规模经济的损失,如果由政府提供可以弥补市场的不足,由此政府成为理所当然的成为农村公共物品提供的主体。长期以来我国农村公共物品主要由中央政府和地方政府来提供,中央政府主要涉及两类公共物品:一类是与公民的基本人权相关的公共产品,如农村义务教育、基本医疗卫生、社会保障服务等;第二类是覆盖全國范围的农村公共产品和服务,如全国性的农业技术推广、全国性的农业和农村管理服务、全国性农业公共信息等超越地方政府管辖范围的公共产品和服务[4]。地方政府主要提供那些与本区域内的农业、农村、农民相关的准公共物品和服务,如流域性的防洪防涝设施和地区性水利设施建设,区域性农业科技成果推广、成人教育、农村医疗等服务。
2.2 我国农村公共物品供给总量不足,结构失衡
由于受到以工业化和城市化为主导的经济发展战略和城乡“二元供给机制”的影响,我国政府公共财政支出长期以来向城市倾斜,一直没有将农村公共物品供给纳入国家财政资金的预算轨道,同时转移支付制度还不完善,致使我国的农村公共物品供给长期处于极其短缺的状态。据统计目前全国病险水库约有3万座,占水库总数的36%,其中大中型水库的病险占有率接近30%,小型水库的病险占有率更高,结果是农业抗灾能力下降,大部分地区还是靠天吃饭。全国农田有效灌溉面积约占耕地面积的46%,机电排灌面积不足30%,农业灌溉用水平均利用系数只有0.45;在农村饮水安全方面,全国一半的行政村没有通自来水,有3亿多农村人口未达到安全标准,其中1.3亿人的饮用水因自然等方面的原因导致微生物含量严重超标[5];道路建设方面,截至2008年底,全国乡镇通沥青(水泥)路率达到88.6%,东、中部地区建制村通沥青(水泥)路率达到90.1%和79.8%,西部地区建制村通公路率达到81.2%。但在全国65万个行政村中,仍有近4万个行政村还未通公路;在电力方面,全国仍有2000万农村人口用不上电。
与以上情况相反,我国农村同时存在着部分公共物品供给过量,导致供给结构失衡的现象,主要表现为:(1)一些地方政府不顾农村的客观条件,热衷于升级达标,极力提供一些见效快、易出政绩的短期公共项目,如各类“政绩工程”、“面子工程”、 “小康工程”等;(2)大肆兴建各项高档消费场所,如休闲广场、歌舞剧院、高档馆场等各种图名摆阔、虚造声势的项目,这极大的浪费了农村有限的公共资源和政府财力。
2.3 我国农村公共物品供给与需求偏离
我国农村公共物品供给机制中的“自上而下”的决策机制,即由上级政府和地方政府的决策者根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要来安排供给,这种采用计划、命令的方式在供给公共物品时没有考虑农村社会发展的实际情况和农民的需求,使农民急需的生产、生活设施和农村公共事业设施由于在短期内不能直接体现政府政绩而受到政策决策层的排斥,相反不是农民生产、生活必须的一些政绩工程却受到决策层的钟爱,导致供给和需求严重偏离。
3 完善农村公共物品有效供给的对策
3.1 建立城乡一体化的均衡的农村公共物品供给制度
为此要加快农村社会经济的发展,增加农村公共物品的供给,就要调整政府的公共支出政策,加大对农村公共物品的供给力度,彻底改变“重城轻乡”、“重城轻农”的国家公共物品制度安排,尽快建立起城乡一体化的均衡的公共物品供给体系,尽快从城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面着手,具体做法是,(1)统筹土地利用和城乡规划,合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。第(2)统筹城乡产业发展,优化农村产业结构,发展农村服务业和乡镇企业,引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。(3)统筹城乡基础设施建设和公共服务,全面提高财政保障农村公共事业的水平,逐步建立城乡统一的公共服务制度。第四,统筹城乡劳动就业,加快建立城乡统一的人力资源市场,引导农民有序外出就业,鼓励农民就近转移就业,扶持农民工返乡创业。
3.2 建立多元化的农村公共物品供给机制
随着农村社会的发展以及农民需求增加,由唯一的供给主体-政府来提供农村社会的公共物品,已显然不能满足农村社会经济发展的需要,我们要建立多元化得供给制度,这包括两个方面:一是供给主体多元化,建立由政府、企业、第三部门、农村社区共同参与的供给机制;二是投资主体、渠道多元化,在投资模式上要改变原来的财政投资的模式,构建多主体、多层级、多渠道的投资模式,为农村公共物品供给提供充足的资金来源。
3.3 改革现有的公共物品决策管理机制,建立科学有效的公共决策机制
要建立科学有效的公共决策机制,就要改革现行的“自上而下”决策机制为“自下而上”的决策机制,重点要从以下两个方面构建:一是建立有效的农民需求表达机制。目前由于农民对自身需求表达的意识不强、能力有限,表达渠道不畅通,决策层不重视农民需求的表达等原因,造成我国农村在公共物品供给决策时农民需求表达缺失,这是造成公共物品供给偏离农民需求的重要原因,因此要构建有效的农民需求表达机制。二是构建农民参与的决策机制。在决策机制中赋予农民一定的决策权,不能由基层政府独揽决策权力,如在决策时让部分农民参与,赋予表决权,或借鉴听证会制度,在决策之前举办听证会,作为决策的依据之一。
3.4 建立健全农村公共财政体制,加大中央和地方各级政府财政支农力度
建立健全农村公共财政体制的是一项长期而艰巨的系统工程,对于根本上改变农村公共物品供给短缺至关重要。首先,要转变政府职能,合理界定政府职能范围,将不应由政府承担的职能还原给市场或社会,属于政府职能范围,政府应加强责任,切实承担起自己的职责。其次,要调整国民收入分配结构,加大公共财政对农村的投入力度,使国民收入和财政支出更多地向“三农”倾斜;最后,要合理划分事权和财权,明确界定中央和地方政府对农村公共物品供给的责任和范围。
参考文献:
[1] 高培勇,崔勇.公共部门经济学[M].中国人民大学出版社,2004.15.
[2] 晏鹰,宋妍. 多中心视角下农村公共物品供给模式选择[J].农村经济,2009(9):P83-84.
[3] 余家凤. 公共财政条件下我国农村公共物品的供给[J].统计与决策,2007(7):118-120.
[4] 宋虎. 我国农村公共产品供给机制创新——基于网络化治理理论的考量[J]. 山东省农业管理干部学院学报,2009(2):30-31.
[5] 郭泽保.地方治理视域下的农村公共产品供给[J].行政论坛,2008(3):18-20.