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摘 要：加强社区管理是当前创新社会管理工作的关键。乐山市从制度安排、人员配置、设施完善、功能健全等方面不断创新社区管理模式。但随着城市化的不断发展，社区管理中存在的瓶颈问题凸显亟待解决。应从理顺体制、增加投入、完善功能、激发内生动力等方面不断增强社区管理工作实效，构建和谐社区。
关键词：社区；社会管理；体制机制；功能完善
中图分类号：F291 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）28-0251-02
加强城镇社区建设是社会转型期及建设公民社会的时代需求。党的十八大报告明确指出：改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用[1]。随着中国社会转型、企业转制和政府职能的转变，越来越多的“单位人”成为“社区人”，大量政府社会管理和公共服务的职能将向社区转移[2]。进一步加强社区建设，对创新社会管理、构建和谐社会具有重要作用。
一、乐山市城镇社区建设基本情况
1.社区建设工作制度逐步趋于完善。2003年以来，乐山市委和市政府陆续制定了关于《乐山市城市社区建设五年发展规划》、《关于加强社区居民委员会建设的意见》和《关于健全和完善社区居务公开和民主管理制度的意见》等十多项社区建设规章制度，促进了社区建设的规范化和法制化，并根据相关政策文件要求成立了社区建设领导小组办公室，负责协调和指导全市社区建设工作。社区工作人员的生活补贴和社区办公经费全额纳入了财政预算，逐步建立了以社区党组织为领导、社区居委会为主体、社区社会组织为补充、驻社区单位和组织协同配合、社区居民广泛参与的新型社区管理体制[3]。
2.自治机制建设取得新成效。逐步推行社区居委会直接选举。进一步规范完善了居务公开、民主评议和居民代表会议制度，社区居务公开面达100%，公开规范化程度达96%。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度在城乡社区得到有效落实，社区自治功能明显增强，建立健全了党组织领导下的充满活力的社区居民群众自治机制。
3.服务功能建设取得新进展。以区市县为龙头、街道为主体、社区为依托、辖区单位和社会成员广泛参与的社区服务网络框架已基本形成。全市已建成社区服务中心、社区服务站、各类服务网点、社会捐赠站点、各类老年服务设施等。社会保障、社会救助、社会治安、矛盾调处等社区基本公共服务功能明显增强，社区居民群众急需的文体娱乐、志愿互助、居家养老等便民利民服务逐步拓展。
4.基础设施建设取得新突破。按照“最方便空间给群众办事，最大空间给群众活动，最小空间给社区办公”的指导思想，全市各级财政采用购买、无偿划拨、投资新建等多种形式，先后投入资金7 900多万元用于社区基础设施建设。在此基础上，各社区充分利用市、县两级闲置的国有资产，采取多种渠道积极争取上级财政投入，通过租、借、并、转、拨、改、建等多种形式解决了社区办公和服务用房。全市254个社区的办公和服务用房由社区建设之初的平均不足50平方米增加到280多平方米。
二、乐山市城镇社区建设存在的主要问题
1.思想认识不深，社区发展定位不明确。在加快社区建设上，部分社区干部和群众思想意识滞后，存在“等、靠、要”思想，自身缺乏积极性和主动性，呈现出政府“热”、主体“冷”的局面。少数领导和地方对城乡社区发展趋势把握不准，对社区建设的重要性认识不足，措施不力。领导联系和定点帮扶制度因各种因素的制约而逐渐流于形式化，制度功能明显弱化。住在社区的有关领导对社区建设的重视力度不够，社区建设明显缺乏推动力。
2.社区的责、权、利之间不对等现象突出。区县级政府部门及其派出机构街道办与社区居委会间权责界定不明，社区在承担着繁重工作任务的同时，却没有享有到对等的权利和利益，责、权、利之间不对等。社区自治功能淡化，各部门下压的工作任务太重，社区的自治权、自主权弱化，运作方式行政化、工作作风机关化的迹象日益明显。
3.主体意识不强，参与不积极。社区与驻区单位之间缺乏约束，彼此的权利和义务没有明确规定，难以形成推进社区建设工作的整体合力。社区成员单位缺乏社区意识，“单位人”对所属单位依附性和认同感强，对于社区活动、社区自治事务则应付了事，对社区无法形成归属感，难以实现从“单位人”向“社会人”、“社区人”的转化。
4.人才队伍建设亟待加强。社区工作人才队伍的整体素质、工作能力、工作方法还未完全适应加强和创新社区建设与管理的客观要求。一是人才队伍不稳定。社区服务目前主要以志愿者服务队伍为主体，但因志愿者服务形式具有不稳定性及服务项目的局限性、服务对象的特殊性，不可能为社区服务提供稳定的、经常的、专业化的服务。二是社区干部待遇较低。社区干部是一个特殊的工作群体，目前，社区干部待遇在本地相对较低，使一部分社区干部存在着“老无所养”的思想顾虑，在一定程度上影响了社区建设工作的开展。三是社区干部配置不合理。社区干部队伍在人员配置、年龄结构、个人素质上还不能完全适应发展的需要，大多数社区干部年龄偏大。
5.综合服务功能亟待提高。现阶段城市的社区服务，已经从单纯物质扶助的福利和救助发展到对社区居民物质和精神需要的全面服务，但受人员因素和经费因素的影响，社区对居民的服务明显存在心有余而力不足的现象。目前，社区工作重心主要放在完成乡镇（街道）政府和相关职能部门交办到社区的各项社会行政事务上，社区居民急需的文体娱乐、养老扶老、卫生保健、志愿活动等便民利民服务项目发展不够。
三、推进乐山市城镇社区建设的对策建议
社区是社会管理的基础，只有不断加强和改进社区建设，发挥社区平台作用，才能不断提升社区管理水平，促进社会和谐。 1.进一步理顺社区管理体制。现代社会是多元化的离散性社会，社区管理不再像传统社会或计划经济时期那样，采用国家一元化管理，而是应建立“政府主导、多元合作”的管理机制[4]。一是正确处理好基层政府和职能部门与社区自治组织的关系。基层政府、职能部门和社区居委会是指导与协助的关系，不是领导与被领导的行政隶属关系。各级政府和职能部门应坚持政社分开的原则，需要社区协助完成的工作事项，由各级政府和街道办事处从实际出发，统一安排。二是正确处理好社区居委会与单位、社会组织的关系。社区居委会对社区单位和社会组织负有综合协调、监督管理的职责，要帮助单位和社会组织开展活动，切实发挥社区单位和社会组织的作用。
2.以财政扶持为主多渠道筹集资金。解决城镇社区工作经费不足、设施不全的问题，需要各级党委政府的大力扶持和街道、社区及全社会的共同努力，多渠道筹集社区工作所需的资金，逐步形成以政府投入为主导、社会多元投入为主体的投资新机制。各级政府要在每年的预算中列支专项经费，按照社区内居民人数及党员人数确定资金投入标准，将社区办公经费、社区党建工作经费列入各级财政预算，并随着经济社会发展逐步增长。财政应设立社区建设专项资金，采取以奖代补形式支持社区基础设施建设，保证社区基础设施建设、维护及社区活动的经费供给。切实贯彻“权随责走，费随事转”的原则，民政部门应会同下放社会管理权限的其他市级部门商定《实施细则》，进一步明确“费随事转”工作经费或补贴的种类、标准和运行方式，切实保障并逐步提高社区办公经费，为社区完成工作提供必要的条件。社区工作人员收入在财政补助的基础上，允许社区根据工作业绩考核情况，利用自有资金对工作人员奖励，提高工作人员待遇。
3.进一步发挥社区公共服务功能。社区公共服务是社区建设的重要内容，是发挥社区作为联系党和政府与人民群众枢纽作用的“推进剂”，也是化解社会矛盾的“润滑剂”。随着市场经济体制的逐步建立和完善，大量“单位人”转变为“社会人”，社会管理重心下移，社区成为提供公共服务的重要平台。一是充分发挥社区在改进公共服务中的作用。加强社区就业服务，通过提供就业政策咨询、就业培训以及开发公益性岗位等，重点解决高校毕业生、城镇低收入家庭失业人员、返乡农民工和被征地农民等“四类群体”的就业问题。积极构建覆盖社区优抚对象和困难群体的社会优抚、社会福利、社会救助工作体系和服务体系。加强对低保对象的动态管理，切实做到“应保尽保”。大力发展社区慈善事业。二是充分发挥社区在加强依法治理中的作用。结合发展环境综合整治工作，建立健全社区治安防范体系，加强社区警务室建设，逐步建立以社区民警为主导，群防群治队伍为补充，人防、物防、技防相结合的社区防范机制和防控网络，全面提升社区安全防范水平。加强社区安全防范宣传，建立传染病、食品安全、消防等安全事故的应急机制，提高社区应对突发事件的能力。建立社区信访和群众工作站，做好群众信访接待工作，教育引导居民以理性合法的方式表达利益诉求。完善社区矛盾纠纷预警、排查、调处机制，把不稳定因素化解在基层，化解在萌芽状态。
参考文献：
[1] 胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665_
8.htm.
[2] 张锐智.社区服务保障机制创新研究——以辽宁省为例[J].党政干部学刊，2010，（10）.
[3] 四川乐山：加强社区党建 创新社会管理 [EB/OL].http：//dangjian.people.com.cn/GB/15825908.html.
[4] 孙其昂，叶方兴，孙旭友.发达国家城市社区管理模式及其对中国的启示[J].南京工业大学学报：社会科学版，2013，（1）.
[责任编辑 王晓燕]
收稿日期：2013-09-05
作者简介：王京星（1981-），男，四川乐山人，讲师，硕士，从事行政法学研究。
关键词：社区；社会管理；体制机制；功能完善
中图分类号：F291 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）28-0251-02
加强城镇社区建设是社会转型期及建设公民社会的时代需求。党的十八大报告明确指出：改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用[1]。随着中国社会转型、企业转制和政府职能的转变，越来越多的“单位人”成为“社区人”，大量政府社会管理和公共服务的职能将向社区转移[2]。进一步加强社区建设，对创新社会管理、构建和谐社会具有重要作用。
一、乐山市城镇社区建设基本情况
1.社区建设工作制度逐步趋于完善。2003年以来，乐山市委和市政府陆续制定了关于《乐山市城市社区建设五年发展规划》、《关于加强社区居民委员会建设的意见》和《关于健全和完善社区居务公开和民主管理制度的意见》等十多项社区建设规章制度，促进了社区建设的规范化和法制化，并根据相关政策文件要求成立了社区建设领导小组办公室，负责协调和指导全市社区建设工作。社区工作人员的生活补贴和社区办公经费全额纳入了财政预算，逐步建立了以社区党组织为领导、社区居委会为主体、社区社会组织为补充、驻社区单位和组织协同配合、社区居民广泛参与的新型社区管理体制[3]。
2.自治机制建设取得新成效。逐步推行社区居委会直接选举。进一步规范完善了居务公开、民主评议和居民代表会议制度，社区居务公开面达100%，公开规范化程度达96%。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度在城乡社区得到有效落实，社区自治功能明显增强，建立健全了党组织领导下的充满活力的社区居民群众自治机制。
3.服务功能建设取得新进展。以区市县为龙头、街道为主体、社区为依托、辖区单位和社会成员广泛参与的社区服务网络框架已基本形成。全市已建成社区服务中心、社区服务站、各类服务网点、社会捐赠站点、各类老年服务设施等。社会保障、社会救助、社会治安、矛盾调处等社区基本公共服务功能明显增强，社区居民群众急需的文体娱乐、志愿互助、居家养老等便民利民服务逐步拓展。
4.基础设施建设取得新突破。按照“最方便空间给群众办事，最大空间给群众活动，最小空间给社区办公”的指导思想，全市各级财政采用购买、无偿划拨、投资新建等多种形式，先后投入资金7 900多万元用于社区基础设施建设。在此基础上，各社区充分利用市、县两级闲置的国有资产，采取多种渠道积极争取上级财政投入，通过租、借、并、转、拨、改、建等多种形式解决了社区办公和服务用房。全市254个社区的办公和服务用房由社区建设之初的平均不足50平方米增加到280多平方米。
二、乐山市城镇社区建设存在的主要问题
1.思想认识不深，社区发展定位不明确。在加快社区建设上，部分社区干部和群众思想意识滞后，存在“等、靠、要”思想，自身缺乏积极性和主动性，呈现出政府“热”、主体“冷”的局面。少数领导和地方对城乡社区发展趋势把握不准，对社区建设的重要性认识不足，措施不力。领导联系和定点帮扶制度因各种因素的制约而逐渐流于形式化，制度功能明显弱化。住在社区的有关领导对社区建设的重视力度不够，社区建设明显缺乏推动力。
2.社区的责、权、利之间不对等现象突出。区县级政府部门及其派出机构街道办与社区居委会间权责界定不明，社区在承担着繁重工作任务的同时，却没有享有到对等的权利和利益，责、权、利之间不对等。社区自治功能淡化，各部门下压的工作任务太重，社区的自治权、自主权弱化，运作方式行政化、工作作风机关化的迹象日益明显。
3.主体意识不强，参与不积极。社区与驻区单位之间缺乏约束，彼此的权利和义务没有明确规定，难以形成推进社区建设工作的整体合力。社区成员单位缺乏社区意识，“单位人”对所属单位依附性和认同感强，对于社区活动、社区自治事务则应付了事，对社区无法形成归属感，难以实现从“单位人”向“社会人”、“社区人”的转化。
4.人才队伍建设亟待加强。社区工作人才队伍的整体素质、工作能力、工作方法还未完全适应加强和创新社区建设与管理的客观要求。一是人才队伍不稳定。社区服务目前主要以志愿者服务队伍为主体，但因志愿者服务形式具有不稳定性及服务项目的局限性、服务对象的特殊性，不可能为社区服务提供稳定的、经常的、专业化的服务。二是社区干部待遇较低。社区干部是一个特殊的工作群体，目前，社区干部待遇在本地相对较低，使一部分社区干部存在着“老无所养”的思想顾虑，在一定程度上影响了社区建设工作的开展。三是社区干部配置不合理。社区干部队伍在人员配置、年龄结构、个人素质上还不能完全适应发展的需要，大多数社区干部年龄偏大。
5.综合服务功能亟待提高。现阶段城市的社区服务，已经从单纯物质扶助的福利和救助发展到对社区居民物质和精神需要的全面服务，但受人员因素和经费因素的影响，社区对居民的服务明显存在心有余而力不足的现象。目前，社区工作重心主要放在完成乡镇（街道）政府和相关职能部门交办到社区的各项社会行政事务上，社区居民急需的文体娱乐、养老扶老、卫生保健、志愿活动等便民利民服务项目发展不够。
三、推进乐山市城镇社区建设的对策建议
社区是社会管理的基础，只有不断加强和改进社区建设，发挥社区平台作用，才能不断提升社区管理水平，促进社会和谐。 1.进一步理顺社区管理体制。现代社会是多元化的离散性社会，社区管理不再像传统社会或计划经济时期那样，采用国家一元化管理，而是应建立“政府主导、多元合作”的管理机制[4]。一是正确处理好基层政府和职能部门与社区自治组织的关系。基层政府、职能部门和社区居委会是指导与协助的关系，不是领导与被领导的行政隶属关系。各级政府和职能部门应坚持政社分开的原则，需要社区协助完成的工作事项，由各级政府和街道办事处从实际出发，统一安排。二是正确处理好社区居委会与单位、社会组织的关系。社区居委会对社区单位和社会组织负有综合协调、监督管理的职责，要帮助单位和社会组织开展活动，切实发挥社区单位和社会组织的作用。
2.以财政扶持为主多渠道筹集资金。解决城镇社区工作经费不足、设施不全的问题，需要各级党委政府的大力扶持和街道、社区及全社会的共同努力，多渠道筹集社区工作所需的资金，逐步形成以政府投入为主导、社会多元投入为主体的投资新机制。各级政府要在每年的预算中列支专项经费，按照社区内居民人数及党员人数确定资金投入标准，将社区办公经费、社区党建工作经费列入各级财政预算，并随着经济社会发展逐步增长。财政应设立社区建设专项资金，采取以奖代补形式支持社区基础设施建设，保证社区基础设施建设、维护及社区活动的经费供给。切实贯彻“权随责走，费随事转”的原则，民政部门应会同下放社会管理权限的其他市级部门商定《实施细则》，进一步明确“费随事转”工作经费或补贴的种类、标准和运行方式，切实保障并逐步提高社区办公经费，为社区完成工作提供必要的条件。社区工作人员收入在财政补助的基础上，允许社区根据工作业绩考核情况，利用自有资金对工作人员奖励，提高工作人员待遇。
3.进一步发挥社区公共服务功能。社区公共服务是社区建设的重要内容，是发挥社区作为联系党和政府与人民群众枢纽作用的“推进剂”，也是化解社会矛盾的“润滑剂”。随着市场经济体制的逐步建立和完善，大量“单位人”转变为“社会人”，社会管理重心下移，社区成为提供公共服务的重要平台。一是充分发挥社区在改进公共服务中的作用。加强社区就业服务，通过提供就业政策咨询、就业培训以及开发公益性岗位等，重点解决高校毕业生、城镇低收入家庭失业人员、返乡农民工和被征地农民等“四类群体”的就业问题。积极构建覆盖社区优抚对象和困难群体的社会优抚、社会福利、社会救助工作体系和服务体系。加强对低保对象的动态管理，切实做到“应保尽保”。大力发展社区慈善事业。二是充分发挥社区在加强依法治理中的作用。结合发展环境综合整治工作，建立健全社区治安防范体系，加强社区警务室建设，逐步建立以社区民警为主导，群防群治队伍为补充，人防、物防、技防相结合的社区防范机制和防控网络，全面提升社区安全防范水平。加强社区安全防范宣传，建立传染病、食品安全、消防等安全事故的应急机制，提高社区应对突发事件的能力。建立社区信访和群众工作站，做好群众信访接待工作，教育引导居民以理性合法的方式表达利益诉求。完善社区矛盾纠纷预警、排查、调处机制，把不稳定因素化解在基层，化解在萌芽状态。
参考文献：
[1] 胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665_
8.htm.
[2] 张锐智.社区服务保障机制创新研究——以辽宁省为例[J].党政干部学刊，2010，（10）.
[3] 四川乐山：加强社区党建 创新社会管理 [EB/OL].http：//dangjian.people.com.cn/GB/15825908.html.
[4] 孙其昂，叶方兴，孙旭友.发达国家城市社区管理模式及其对中国的启示[J].南京工业大学学报：社会科学版，2013，（1）.
[责任编辑 王晓燕]
收稿日期：2013-09-05
作者简介：王京星（1981-），男，四川乐山人，讲师，硕士，从事行政法学研究。