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文章概括了自然垄断产业普遍服务的成本特征，分析了普遍服务在世界范围内蓬勃发展的经济、政治和社会因素。在对我国普遍服务的宏观效应进行实证分析的基础上，从政府治理结构、资金结构、服务结构和制度结构提出了普遍服务的实施对策。在服务结构上，以增长极理论为基础建议实行潜在增长极为主、现有增长极为辅、非增长极适度的非均衡发展原则。