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前 言
一、中美经贸合作互利共赢
二、中美经贸关系的事实
三、美国政府的贸易保护主义行为
四、美国政府的贸易霸凌主义行为
五、美国政府不当做法对世界经济发展的危害
六、中国的立场
前言
中国是世界上最大的发展中国家，美国是世界上最大的发达国家。中美经贸关系既对两国意义重大，也对全球经济稳定和发展有着举足轻重的影响。
中美两国建交以来，双边经贸关系持续发展，利益交汇点不断增多，形成了紧密合作关系，不仅使两国共同获益，而且惠及全球。特别是进入新世纪以来，在经济全球化快速发展过程中，中美两国遵循双边协定和世界贸易组织等多边规则，拓展深化经贸合作，基于比较优势和市场选择形成了结构高度互补、利益深度交融的互利共赢关系。双方通过优势互补、互通有无，有力促进了各自经济发展和产业结构优化升级，同时提升了全球价值链效率与效益，降低了生产成本，丰富了商品种类，极大促进了两国企业和消费者利益。
中美两国经济发展阶段、经济制度不同，存在经贸摩擦是正常的，关键是如何增进互信、促进合作、管控分歧。长期以来，两国政府本着平等、理性、相向而行的原则，先后建立了中美商贸联委会、战略经济对话、战略与经济对话、全面经济对话等沟通协调机制，双方为此付出了不懈努力，保障了中美经贸关系在近40年时间里克服各种障碍，不断向前发展，成为中美关系的压舱石和推进器。
2017年新一届美国政府上任以来，在“美国优先”的口号下，抛弃相互尊重、平等协商等国际交往基本准则，实行单边主义、保护主义和经济霸权主义，对许多国家和地区特别是中国作出一系列不实指责，利用不断加征关税等手段进行经济恫吓，试图采取极限施压方法将自身利益诉求强加于中国。面对这种局面，中国从维护两国共同利益和世界贸易秩序大局出发，坚持通过对话协商解决争议的基本原则，以最大的耐心和诚意回应美国关切，以求同存異的态度妥善处理分歧，克服各种困难，同美国开展多轮对话磋商，提出务实解决方案，为稳定双边经贸关系作出了艰苦努力。然而，美国出尔反尔、不断发难，导致中美经贸摩擦在短时间内持续升级，使两国政府和人民多年努力培养起来的中美经贸关系受到极大损害，也使多边贸易体制和自由贸易原则遭遇严重威胁。
为澄清中美经贸关系事实，阐明中国对中美经贸摩擦的政策立场，推动问题合理解决，中国政府特发布此白皮书。
一、中美经贸合作互利共赢
中美建交以来，双边经贸关系不断发展，贸易和投资等合作取得丰硕成果，实现了优势互补、互利共赢。中国从中受益匪浅，美国也从中获得了广泛、巨大的经济利益，分享了中国发展带来的机遇和成果。事实证明，良好的中美经贸关系对两国发展都具有重要意义，合则两利，斗则两伤。
（一）中美双方互为重要的货物贸易伙伴
双边货物贸易快速增长。根据中国有关部门统计数据，2017年中美双边货物贸易额达5837亿美元，是1979年建交时的233倍，是2001年中国加入世界贸易组织时的7倍多。目前，美国是中国第一大货物出口市场和第六大进口来源地，2017年中国对美国出口、从美国进口分别占中国出口和进口的19%和8%；中国是美国增长最快的出口市场和第一大进口来源地，2017年美国对华出口占美国出口的8%。
美国对华出口增速明显快于其对全球出口。中国加入世界贸易组织以来，美国对华出口快速增长，中国成为美国重要的出口市场。根据联合国统计，2017年美国对华货物出口1298.9亿美元，较2001年的191.8亿美元增长577%，远远高于同期美国对全球112%的出口增幅（图1）【1】。
中国是美国飞机、农产品、汽车、集成电路的重要出口市场。中国是美国飞机和大豆的第一大出口市场，汽车、集成电路、棉花的第二大出口市场。2017年美国出口中57%的大豆、25%的波音飞机、20%的汽车、14%的集成电路、17%的棉花都销往中国。
中美双边贸易互补性强。美国居于全球价值链的中高端，对华出口多为资本品和中间品，中国居于中低端，对美出口多为消费品和最终产品，两国发挥各自比较优势，双边贸易呈互补关系。2017年中国向美国出口前三大类商品为电机电气设备及其零附件、机械器具及零件、家具寝具灯具等，合计占比为53.5%。中国从美国进口前三大类商品为电机电气设备及其零附件、机械器具及零件、车辆及其零附件，合计占比为31.8%。机电产品在中美双边贸易中占重要比重，产业内贸易特征较为明显（表1）。中国对美出口的“高技术产品”，大多只是在华完成劳动密集型加工环节，包含大量关键零部件和中间产品的进口与国际转移价值。
（二）中美双边服务贸易快速增长
美国服务业高度发达，产业门类齐全，国际竞争力强。随着中国经济发展和人民生活水平提升，服务需求明显扩大，双方服务贸易快速增长。据美国方面统计，2007—2017年，中美服务贸易额由249.4亿美元扩大到750.5亿美元，增长了2倍。2017年，据中国商务部统计，美国是中国第二大服务贸易伙伴；据美国商务部统计，中国是美国第三大服务出口市场。
美国是中国服务贸易最大逆差来源地，且逆差快速扩大。据美国方面统计，2007—2017年，美国对华服务出口额由131.4亿美元扩大到576.3亿美元，增长了3.4倍，而同期美国对世界其他国家和地区的服务出口额增长1.8倍，美国对华服务贸易年度顺差扩大30倍至402亿美元（图2）。目前，美国是中国服务贸易逆差最大来源国，占中国服务贸易逆差总额的20%左右。中国对美服务贸易逆差主要集中在旅行、运输和知识产权使用费三个领域。
中国对美旅行服务贸易逆差不断扩大。据美国商务部统计，截至2016年，中国内地到访美国的游客数量已连续13年增长，其中12年的增速都达到两位数。中国商务部统计显示，2017年中国游客赴美旅游、留学、就医等旅行支出合计达510亿美元，其中赴美游客约300万人次，在美旅游支出高达330亿美元。在教育方面，美国是中国学生出境留学第一大目的地，2017年中国在美留学生约42万人，为美国贡献约180亿美元收入。根据美国方面统计，中国对美国旅行服务贸易逆差从2006年的4.3亿美元扩大至2016年的262亿美元，年均增长50.8%。 中国对美国支付知识产权使用费持续增加。据中国有关方面统计，美国是中国第一大版权引进来源国，2012—2016年，中国自美国引进版权近2.8万项。中国对美国支付的知识产权使用费从2011年的34.6亿美元增加至2017年的72亿美元，6年时间翻了一番（图3）。其中2017年中国对美支付占中国对外支付知识产权使用费总额的四分之一。
（三）中美互为重要的投资伙伴
美国是中国重要外资来源地。根据中国商务部统计，截至2017年，美国累计在华设立外商投资企业约6.8万家，实际投资超过830亿美元。中国企业对美国直接投资快速增长，美国成为中国重要的投资目的地。随着中国对外投资的发展，中国企业对美国直接投资从2003年的0.65亿美元增长至2016年的169.8亿美元。根据中国商务部统计，截至2017年，中国对美直接投资存量约670亿美元。与此同时，中国还对美国进行了大量金融投资。根据美国财政部统计，截至2018年5月底，中国持有美国国债1.18万亿美元。
（四）中美双方均从经贸合作中明显获益
中美双方从经贸合作中获得巨大的经济利益，实现了互利共赢。
中美经贸合作促进了中国经济发展和民生改善。在经济全球化背景下，中国与美国等国加强贸易和投资合作，相互开放市场，有利于中国企业融入全球产业链价值链，为中国经济增长带来了可观的外部市场。经过改革开放以来40年的发展，2017年中国货物贸易进出口总额4.1万亿美元，居世界首位；服务贸易进出口总额6956.8亿美元，居世界第二位；吸引外商投资1363亿美元，居世界第二位。美国在华企业在技术创新、市场管理、制度创新等方面对中国企业起到了示范作用，促进了市场竞争，提升了行业效率，带动了中国企业提高技术和管理水平。中国从美国进口大量机电产品和农产品，弥补了自身供给能力的不足，满足了各领域需求特别是高端需求，丰富了消费者选择。
与此同时，美国获得了跨境投资、进入中国市场等大量商业机会，对美国经济增长、消费者福利、经济结构升级都发挥了重要作用。
经贸合作促进了美国经济增长，降低了美国通胀水平。据美中贸易全国委员会和牛津研究院联合研究估算【2】，2015年美国自华进口提振了美国国内生产总值0.8个百分点；美国对华出口和中美双向投资为美国国内生产总值贡献了2160亿美元，提升美国经济增长率1.2个百分点；来自中国物美价廉的商品降低了美国消费者物价水平，如2015年降低其消费物价水平1—1.5个百分点。低通货膨胀环境为美国实施扩张性宏观经济政策提供了较大空间。
为美国创造了大量就业机会。据美中贸易全国委员会估算，2015年美国对华出口和中美双向投资支持了美国国内260万个就业岗位【3】。其中，中国对美投资遍布美国46个州，为美国国内创造就业岗位超过14万个，而且大部分为制造业岗位。
给美国消费者带来了实实在在的好处。双边贸易丰富了消费者选择，降低了生活成本，提高了美国民众特别是中低收入群体实际购买力。美中贸易全国委员会研究显示，2015年，中美貿易平均每年为每个美国家庭节省850美元成本，相当于美国家庭收入的1.5%【4】。
为美国企业创造了大量商机和利润。中国是一个巨大而快速增长的市场，中美经贸合作为美国企业提供了大量商业机会。从贸易来看，根据美中贸易全国委员会发布的《2017年度美各州对华出口报告》，2017年中国是美国46个州的前五大货物出口市场之一，2016年中国是美国所有50个州的前五大服务出口市场之一；2017年每个美国农民平均向中国出口农产品1万美元以上。从投资来看，根据中国商务部统计，2015年美国企业实现在华销售收入约5170亿美元，利润超过360亿美元；2016年销售收入约6068亿美元，利润超过390亿美元。美国三大汽车制造商2015年在华合资企业利润合计达74.4亿美元。2017年美系乘用车在华销量达到304万辆，占中国乘用车销售总量的12.3%【5】，仅通用汽车公司在华就有10家合资企业，在华产量占到其全球产量的40%【6】。美国高通公司在华芯片销售和专利许可费收入占其总营收的57%，英特尔公司在中国（包括香港地区）营收占其总营收的23.6%【7】。2017年财年，苹果公司大中华地区营收占其总营收的19.5%【8】。截至2017年1月，13家美国银行在华设有分支机构，10家美资保险机构在华设有保险公司。高盛、运通、美国银行、美国大都会人寿等美国金融机构作为中国金融机构的战略投资者，均取得了不菲的投资收益。根据中国证监会统计，中国境内公司到境外首发上市和再融资，总筹资额的70%由美资投资银行担任主承销商或联席主承销商【9】。美国律师事务所共设立驻华代表处约120家。
促进了美国产业升级。在与中国经贸合作中，美国跨国公司通过整合两国要素优势提升了其国际竞争力。苹果公司在美国设计研发手机，在中国组装生产，在全球市场销售。根据高盛公司2018年的研究报告，如苹果公司将生产与组装全部移到美国，其生产成本将提高37%【10】。从技术合作领域看，美国企业在中国销售和投资，使这些企业能够享受中国在云计算和人工智能等方面的应用成果，使其产品更好适应不断变化的全球市场【11】。中国承接了美国企业的生产环节，使得美国能够将更多资金等要素资源投入创新和管理环节，集中力量发展高端制造业和现代服务业，带动产业向更高附加值、高技术含量领域升级，降低了美国国内能源资源消耗和环境保护的压力，提升了国家整体竞争力。
总体来看，中美经贸合作是一种双赢关系，绝非零和博弈，美国企业和国民从中得到了实实在在的好处，美国一部分人宣称的“美国吃亏论”是站不住脚的。
二、中美经贸关系的事实
中美经贸交往规模庞大、内涵丰富、覆盖面广、涉及主体多元，产生一些矛盾分歧在所难免。两国应以全局综合的视角看待，从维护两国战略利益和国际秩序大局出发，以求同存异的态度妥善处理分歧，务实化解矛盾。但是，现任美国政府通过发布《对华301调查报告》等方式，对中国作出“经济侵略”、“不公平贸易”、“盗窃知识产权”、“国家资本主义”等一系列污名化指责，严重歪曲了中美经贸关系的事实，无视中国改革开放的巨大成绩和中国人民为此付出的心血汗水，这既是对中国政府和中国人民的不尊重，也是对美国人民真实利益的不尊重，只会导致分歧加大、摩擦升级，最终损害双方根本利益。 （一）不应仅看货物贸易差额片面评判中美经贸关系得失
客观认识和评价中美双边贸易是否平衡，需要全面深入考察，不能只看货物贸易差额。中国并不刻意追求贸易顺差，事实上，中国经常账户顺差与国内生产总值之比已由2007年的11.3%降至2017年的1.3%。中美货物贸易不平衡现象更多是美国经济结构和现有比较优势格局下市场自主选择的自然结果，解决这一问题需要双方共同努力进行结构性调整。美国无视影响中美经贸关系的多方面因素，片面强调两国货物贸易不平衡现象，将责任归咎于中国，是不公平、不合理的。
中美经贸往来获益大致平衡。中美双边货物贸易不平衡现象有一个历史演变过程。在上世纪80年代至90年代初期美国一直处于顺差地位，1992年之后中国转为顺差并持续增加。
在经济全球化深入发展、国际化生产普遍存在的今天，双边经贸关系内涵早已超出货物贸易，服务贸易和本国企业在对方国家分支机构的本地销售额（即双向投资中的本地销售）也应考虑进来。综合考虑货物贸易、服务贸易和本国企业在对方国家分支机构的本地销售额三项因素，中美双方经贸往来获益大致平衡，而且美方净收益占优（图4）。根据中国商务部统计，2017年美国对华服务贸易顺差为541亿美元，美国在服务贸易方面占有显著优势。根据美国商务部经济分析局数据，2015年美资企业在华销售额高达4814亿美元，远高于中资企业在美256亿美元的销售额，美国占有4558亿美元的优势，美国企业跨国经营优势更为突出。2018年6月德意志银行发布的研究报告《估算美国和主要贸易伙伴之间的经济利益》认为，从商业利益角度分析，考虑到跨国公司的全球经营对双边经贸交往的影响，美国实际上在中美双边贸易交往过程中获得了比中国更多的商业净利益。根据其计算，扣除各自出口中其他国家企业子公司的贡献等，2017年美国享有203亿美元的净利益【12】。
中美货物贸易差额是美国经济结构性问题的必然结果，也是由两国比较优势和国际分工格局决定的。中美双边货物贸易差额长期存在并不断扩大，是多重客观因素共同作用的结果，并不是中国刻意追求的结果。
第一，这是美国国内储蓄不足的必然结果。从国民经济核算角度看，一国经常项目是盈余还是赤字，取决于该国储蓄与投资的关系。美国经济的典型特征是低储蓄、高消费，储蓄长期低于投资，2018年第一季度，美国净国民储蓄率仅为1.8%。为了平衡国内经济，美国不得不通过贸易赤字形式大量利用外国储蓄，这是美国贸易逆差形成并长期存在的根本原因。自1971年以来，美国总体上处于贸易逆差状态，2017年与102个国家存在贸易逆差。美国贸易逆差是一种内生性、结构性、持续性的经济现象。美国目前对中国的贸易逆差，只是美国对全球贸易逆差的阶段性、国别性反映。
第二，这是中美产业比较优势互补的客观反映。从双边贸易结构看，中国顺差主要来源于劳动密集型产品和制成品，而在飞机、集成电路、汽车等资本与技术密集型产品和农产品领域都是逆差。2017年，中国对美农产品贸易逆差为164亿美元，占中国农产品贸易逆差总额的33%；飞机贸易逆差为127.5亿美元，占中国飞机贸易逆差总额的60%；汽车贸易逆差为117亿美元。因此，中美货物贸易不平衡是双方发挥各自产业竞争优势的情况下市场自主选择的结果。
第三，这是国际分工和跨国公司生产布局变化的结果。随着全球价值链和国际分工深入发展，跨国公司利用中国生产成本低、配套生产能力强、基础设施条件好等优势，来华投资设厂组装制造产品，销往包括美国在内的全球市场。从贸易主体看，据中国海关统计，2017年中国对美货物贸易顺差的59%来自外商投资企业。随着中国承接国际产业转移和融入亚太生产网络，中国在很大程度上承接了过去日本、韩国等其他东亚经济体对美的贸易顺差。据美國商务部经济分析局统计，日本、韩国等东亚经济体占美国总逆差的比值，由1990年的53.3%下降为2017年的11%，同期中国对美贸易顺差的占比则由9.4%上升为46.3%（图5）。
第四，这是美国对华高技术产品出口管制的结果。美国在高新技术产品贸易方面拥有巨大竞争优势，但美国政府基于冷战思维，长期对华实施严格的出口管制，人为抑制了美国优势产品对华出口潜力，造成美企业丧失大量对华出口机会，加大了中美货物贸易逆差。据美国卡内基国际和平基金会2017年4月的报告分析【13】，美国若将对华出口管制放松至对巴西的水平，美国对华贸易逆差可缩减24%；如果放松至对法国的水平，美国对华贸易逆差可缩减35%。由此可见，美国高技术产品对华出口的潜力远未充分发挥，美国不是不可以减少对华贸易逆差，只是自己关闭了增加对华出口的大门。
第五，这是美元作为主要国际货币的结果。“二战”结束后确立了以美元为中心的布雷顿森林体系，一方面，美国利用美元“嚣张的特权”【14】向世界各国征收“铸币税”，美国印制一张百元美钞的成本不过区区几美分，但其他国家为获得这张美钞必须提供价值相当于100美元的实实在在的商品和服务。另一方面，美元作为主要国际货币客观上需要承担为国际贸易提供清偿能力的职能，美国通过逆差不断输出美元。美国贸易逆差背后有其深刻的利益基础和国际货币制度根源。
此外，美国统计方法相对高估了中美货物贸易逆差额。中美双方的统计差异长期存在，且差异较大。2017年，中国统计对美货物贸易顺差为2758亿美元，美国统计对华逆差接近3958亿美元，相差1000亿美元左右。由中美两国商务部相关专家组成的统计工作组，每年就中美贸易统计差异进行一次比较研究。根据该工作组测算，美国官方统计的对华贸易逆差每年都被高估20%左右。根据中国海关和美国商务部普查局的统计，双方统计结果在最近十年来的走势和变动幅度大致相同（图6）。引起差异的原因包括进口价格和出口价格之间的差异、转口贸易增值、直接贸易加价、地理辖区、运输时滞等。
若以贸易增加值方法核算，美国对华逆差将大幅下降。中国对外贸易具有大进大出特点，中美贸易亦是如此。据中国商务部统计，从贸易方式看，中美贸易不平衡的61%来自加工贸易。中国在很多加工制成品出口中获得的增加值，仅占商品总价值的一小部分，而当前贸易统计方法是以总值（中国对美出口的商品全额）计算中国出口。世贸组织和经合组织等从2011年起倡导以“全球制造”新视角看待国际化生产，提出以“贸易增加值核算”方法分析各国参与国际分工的实际地位和收益，并建立了世界投入产出数据库。以2016年为例，据中国海关按照传统贸易总值的统计，中国对美顺差额为2507亿美元；但若根据世界投入产出数据库，从贸易增加值角度核算，中国对美贸易顺差为1394亿美元，较总值方法减少44.4%。 （四）使用大量非关税壁垒
世界贸易组织并不完全禁止对国内产业实行保护，但原则是削减非关税壁垒、提升政策措施透明度，使其对贸易的扭曲减少到最低限度。美国采用大量更具隐蔽性、歧视性和针对性的非关税壁垒，对国内特定市场施以严格保护，明显扭曲了贸易秩序和市场环境。
根据世界贸易组织统计，美国当前已通报的卫生和植物检疫以及技术性贸易壁垒措施分别有3004项和1574项，占全球的比重分别高达18%和6.6%（图9）。联合国贸发组织2018年6月29日的报告《对贸易监管数据的分析揭露新的重大发现》【50】中提到，要把一棵树进口到美国，需满足54项卫生和植物检疫措施相关要求。这些措施严重影响了货物通关效率，增加了贸易成本。
（五）滥用贸易救济措施
根据世界贸易组织规定，成员方在进口产品存在倾销、补贴或进口过快增长对国内产业造成损害的情况下，可以使用贸易救济措施，但有严格限定条件。美国大量使用贸易救济措施对本国产业实施保护，其中相当大一部分针对中国。
美国贸易保护主义措施增多，在全球占比不断提高。全球贸易预警（Global Trade Alert）统计数据显示，2017年，全球共有837项新的保护主义干预措施，其中美国出台143项措施，占全球总数的17.1%。2018年1—7月底，美国出台的保护主义措施占全球比重达到33%（图10）。
美国国际贸易委员会的统计数据显示，截至2018年7月17日，美国仍在生效的反倾销和反补贴措施共有44项（图11），其中58%是2008年金融危机以来新采取的“双反”措施，主要针对中国、欧盟和日本。
在反倾销调查中，美国拒不履行《中国加入世贸组织议定书》第15条约定的义务，继续依据其国内法，对中国适用“替代国”做法。根据美国国会问责局的测算，被认定为市场经济的国家所适用的反倾销税率明显低于非市场经济国家。一般来说，美国对中国的反倾销税平均税率是98%，而对市场经济国家的平均税率为37%【51】。2018年以来，美国作出18项涉及中国产品的裁决，其中14项税率都在100%以上。此外，美国在替代国的选择上也具有较大随意性【52】。中国出口商在美国的倾销调查中受到严重不公正和歧视性对待。
四、美国政府的贸易霸凌主义行为
美国作为“二战”结束后国际经济秩序和多边贸易体制的主要建立者和参与者，本应带头遵守多边贸易规则，在世界贸易组织框架下通过争端解决机制妥善处理与其他成员国之间的贸易摩擦，这也是美国政府曾经向国际社会作出的明确承诺。但是，美国新政府上任以来，片面强调“美国优先”，奉行单边主义和经济霸权主义，背弃国际承诺，四面出击挑起国际贸易摩擦，不仅损害了中国和其他国家利益，更损害了美国自身国际形象，动摇了全球多边贸易体制根基，最终必将损害美国长远利益。
（一）根据美国国内法单方面挑起贸易摩擦
美国现任政府以产业损害和保护知识产权为由，绕开世界贸易组织争端解决机制，单纯根据美国国内法挑起国际贸易摩擦，以“232条款”、“201条款”和“301条款”名义发起一系列调查。在调查中选择性使用证据材料，得出武断结论，而且未经世界贸易组织授权，非法使用惩罚性高关税对待世界贸易組织成员，严重违反世界贸易组织最基本、最核心的最惠国待遇、关税约束等规则和纪律。这种单边主义行为，不仅损害了中国和其他成员利益，更损害了世界贸易组织及其争端解决机制的权威性，使多边贸易体制和国际贸易秩序面临空前险境。
对多国产品开展“232调查”。美国政府滥用“国家安全”概念推行贸易保护措施。2017年4月，美国政府依据本国《1962年贸易扩展法》第232条款，以所谓“国家安全”为由对包括中国在内的全球主要经济体的钢铁和铝产品发起“232调查”【53】，并依据单方面调查结果，于2018年3月宣布对进口钢铁和铝分别加征25%和10%的关税，招致各方普遍反对和报复。2018年4月5日，中国率先将美国钢铝232措施诉诸世界贸易组织。美国宣布自6月1日恢复对欧盟钢铝产品加征关税后，欧盟也予以反击并向世界贸易组织申诉，指责美国的措施违反世界贸易组织规则。欧盟贸易专员马姆斯特罗姆称，美国正在进行“危险游戏”，欧盟如不作回应将等同于接受这些非法关税。截至2018年8月，已有9个世界贸易组织成员向世界贸易组织起诉美国钢铝232措施。2018年7月，美国政府又以所谓“国家安全”为由，对进口汽车及零配件发起新的“232调查”。
众所周知，钢、铁等属于一般性生产资料，汽车属大众消费品，与“国家安全”建立联系非常牵强。美国彼得森国际经济研究所高级研究员查德·鲍恩认为，美国汽车产能利用率超过了80%，美国约98%的乘用车进口来自欧盟、日本、加拿大、韩国和墨西哥，以汽车危及美国国家安全为由开展调查是站不住脚的【54】。美国政府随意扩大国家安全概念范围，毫无理论和历史依据，其实质是利用相关法条赋予总统行政权力，绕过常规法律限制实施贸易保护（专栏6）。
对多国产品开展“201调查”。2017年5月，美国依据本国《1974年贸易法》，对进口洗衣机和光伏产品发起“201调查”【55】，并在2018年1月决定对前者征收为期3年、税率最高达50%的关税，对后者征收为期4年、税率最高达30%的关税。这是2001年以来美国首次发起“201调查”。作为美国进口洗衣机的主要来源，韩国已于5月向世界贸易组织提起磋商请求，并宣布将中止对美国部分产品的关税减让措施，以回应美国对韩国产品征税的做法。2018年8月14日，中国将美国光伏产品201措施诉诸世界贸易组织争端解决机制。
对中国开展“301调查”。2017年8月，美国依据本国《1974年贸易法》，对中国发起“301调查”【56】，并在2018年7月和8月分两批对从中国进口的500亿美元商品加征25%关税，此后还不断升级关税措施，2018年9月24日起，又对2000亿中国输美产品征收10%的关税。“301调查”是基于美国国内法相关条款开展的贸易调查，衡量并要求其他国家接受美国的知识产权标准和市场准入要求，否则就采取报复性的贸易制裁手段，早在上世纪90年代就被称为“激进的单边主义”。从历史数据看，“301调查”使用频率较低且多通过磋商协议解决。根据彼得森国际经济研究所2018年3月发布的研究报告【57】，1974年至今，美国共进行122起“301调查”，但自2001年起，只有一起“301调查”被正式启动。美国政府曾于1994年做出一项“行政行动声明”，表示要按照符合世界贸易组织规则的方式来执行“301条款”，即美国只有在获得世界贸易组织争端解决机制授权后才能实施“301条款”所规定的制裁措施。1998年，当时的欧共体向世界贸易组织提出关于“301条款”的争端解决案。世界贸易组织争端解决机构认为，单从其法律规定上看，可以初步认定“301条款”不符合世界贸易组织规定。在本次中美经贸摩擦中，美国政府动用“301条款”对中国开展调查，在未经世界贸易组织授权的情况下对中国产品大规模加征关税，明显违反美国政府的上述承诺，其行为是完全非法的。 （二）片面指责他国实施产业政策
产业政策是一种弥补市场失灵、改善社会福利的有效工具，只要符合世界贸易组织确定的规则，不应受到无端指责。
美国是世界上较早运用产业政策的国家之一。尽管美国很少承认实行产业政策，但事实上美国政府实施了比官方说法多得多的产业政策【58】。这些产业政策的范畴从推进技术创新到政府采购、对特定部门和企业的补贴，以及关税保护、贸易协定等，为增强美国产业竞争力发挥了重要作用。
美国为强化制造业在全球的领导者地位，近年来研究制定了一大批产业政策。进入新世纪后，特别是国际金融危机爆发后的近十年来，美国出台了一系列产业政策，其中包括《重振美国制造业框架》【59】（2009）、《美国制造业促进法案》【60】（2010）、《先进制造业伙伴计划》【61】（2011）、《美国制造业复兴——促进增长的4大目标》【62】（2011）、《先进制造业国家战略计划》【63】（2012）、《美国创新战略》【64】（2011）、《美国制造业创新网络：初步设计》【65】（2013）等等，针对重点领域研究制定了《电网现代化计划》（2011）、《美国清洁能源制造计划》【66】（2013）、《从互联网到机器人——美国机器人路线图》【67】（2013）、《金属增材制造（3D打印）技术标准路线图》【68】（2013）、《美国人工智能研究与发展战略计划》【69】（2016）、《美国机器智能国家战略》【70】（2018）等。这些政策提出要调整优化政府投资，加大对制造业投资的力度；加强政府对商品的采购；为出口企业提供信贷支持，拓展国际市场；资助制造业重点领域创新等具体措施。
美国在制定推行产业政策的同时，却对他国正常的产业政策横加责难。联合国贸易和发展会议发布的《世界投资报告2018》指出，为应对新工业革命的机遇与挑战，在过去十年中，发达国家和发展中国家至少有101个经济体（占全球GDP的90%以上）出台了正式的产业发展战略。《中国制造2025》也是在这样的背景下，借鉴了美国的《先进制造业国家战略计划》、《美国创新战略》等政策文件，结合中国实际制定出台的。《中国制造2025》是一个引导性、愿景性的文件，也是一个坚持市场主导、开放包容的发展规划。中国政府一直强调《中国制造2025》是一个开放的体系，对内资外资具有普遍适用性。中国领导人在多个场合表示，欢迎外国企业参与《中国制造2025》。2017年发布的《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》明确提出，外商投资企业和内资企业同等适用于《中国制造2025》政策。文件制定过程中，中国严格遵循世界贸易组织规定，确保相关政策合规透明、公平无歧视。《中国制造2025》实施以来，包括美国企业在内的许多外国企业均已参与到相关的建设项目中来。
（三）以国内法“长臂管辖”制裁他国
“长臂管辖”是指依托国内法规的触角延伸到境外，管辖境外实体的做法。近年来，美国不断扩充“长臂管辖”的范围，涵盖了民事侵权、金融投资、反垄断、出口管制、网络安全等众多领域，并在国际事务中动辄要求其他国家的实体或个人必须服从美国国内法，否则随时可能遭到美国的民事、刑事、贸易等制裁。
以出口管制为例，美国为巩固技术领先优势，很早就构建起一揽子出口管制制度。主要依据《出口管理法》、《出口管制条例》、《国际紧急经济权力法》，要求美国出口商或用户出口时必须申请许可证。对于国外购买方而言，则要求不得违反商品最终用途、最终用户等限制性规定，否则将受到处罚，包括被列入“实体清单”，严格限制或禁止从美国进口。统计显示，截至2018年8月1日，全球范围内被列入美国商务部“实体清单”的主体数量达到1013家。这种行为不仅损害了包括美国公司在内的相关企业利益，还损害了广大发展中国家发展权利。
美国还在抓紧审查修訂现行出口管制法规，强化“长臂管辖”行为。2018年8月13日，美国总统签署了《2019财年国防授权法案》，作为其重要组成部分的《出口管制改革法案》提高了对外国控股公司的限制条件，增加了对“新兴和基础技术”的出口控制，建立了跨部门协商机制以提高执法能力。近期，美国商务部产业和安全局以“违反美国国家安全或外交政策利益”为由，将44个中国机构新列入出口管制名单。这种行为给中国企业参与相关贸易制造了障碍，实质是对“长臂管辖”强化和升级。
（四）将国内问题国际化、经贸问题政治化
现任美国政府基于国内政治需要，将国内问题国际化、经贸问题政治化，通过指责他国转嫁国内矛盾。
美国将国内政策失误和制度缺陷导致的失业问题错误归因于国际贸易。美国政府认为他国通过不公平贸易的方式抢夺了本国就业岗位，作为美国贸易逆差最大来源国，中国首当其冲成为主要的被指责对象。事实是，根据联合国数据，2001—2017年，中美贸易额增长了4.4倍，但美国失业率则从5.7%下降到4.1%。尤其是2009年以来，美国从中国进口快速增长，同期美国失业率反而呈现出持续下降的态势，美国政府指责的货物进口和失业率之间的替代关系并不存在（图12）。2017年美国国会研究中心报告显示，2010—2015年，尽管美国制造业从中国进口整体增加32.4%，美国制造业的工作机会反而增加了6.8%【71】。
事实上，美国部分社会群体失业问题，主要是技术进步和经济结构调整背景下，国内经济政策失误和再分配、再就业机制缺失引起的。根据美国印第安纳州波尔州立大学的研究，2000—2010年期间，美国制造业工作机会减少560万个，88%是由于生产率提高导致的【72】。在市场经济条件下，一切要素都在流动变化之中，没有永远不变的工作岗位。随着美国比较优势变化，不同行业就业情况出现差异，传统制造业等行业出现就业岗位减少，这本是经济发展和结构调整的正常现象。美国政府本应顺应经济结构调整大趋势，采取积极有效的再分配和再就业支持措施，帮助失业人员转移到新兴行业就业。但是，受制于传统的分配机制和利益格局，美国政府没有及时建立合理的再分配和再就业支持机制，导致部分社会群体的失业问题长期积累、积重难返，为政治上的民粹主义和孤立主义提供了土壤。 现任美国政府把失业问题归咎于国际贸易和出口国不符合事实，是在国内政治矛盾难以解决的情况下试图向外转嫁矛盾。美国如不真正解决自身的深层次结构性问题，而是通过贸易保护措施引导制造业回流，这种本末倒置、以邻为壑、逆经济规律而动的行为，只会降低全球经济效率，引发世界各国反对，损人而不利己。
（五）现任美国政府背信弃义
规则意识和契约精神是市场经济和现代国际秩序的基础。遵守规则、尊重契约使得不同个人、群体和国家可以形成广泛合作，是人类进入文明社会的主要特征。现任美国政府不顾各国公认、普遍遵循的国际交往准则，采取了一系列背信弃义的做法，对国际关系采取机会主义态度，引发国际社会广泛质疑和批评。美国这些急功近利的短视做法，损害了美国的国际信誉，将动摇美国国际地位和战略利益。
美国政府藐视国际协定的权威性，扰乱全球治理秩序。以国家名义做出的承诺和签署的协定不受政府换届干扰，保持一贯性，是一国保持国际信誉的基础。现任美国政府夸大多边体制问题和国家之间的分歧，不愿承担维护国际秩序成本，对国际规则约束进行选择性遵守，接连退出联合国教科文组织、人权理事会等多个国际组织，退出了上届美国政府力推达成的跨太平洋伙伴关系协定和巴黎气候协定，强制要求重谈北美自由贸易协定和美韩自贸协定。
以联合国、世界银行、国际货币基金组织和关贸总协定为起点，经过不断完善，形成了今天的全球政治经济治理体系。世界贸易组织是当前重要的多边经贸机制，在国际经贸合作中发挥着关键作用，在世界上受到普遍尊重和认同，目前成员已超过160个。但是，美国经常违反世界贸易组织规则，1995—2015年期间，因美国未执行世界貿易组织争端解决机制裁定而被胜诉方提出暂停申请、中止对美国关税减让义务的案件数量占到世界贸易组织同类案件总数量的2/3【73】。
这一系列行为，是对国际契约的违背，是对经贸伙伴的不尊重，更是对美国国家信誉的损害。世界经济论坛发布的《2018年全球风险报告》指出，美国对多边主义秩序造成的侵害，以及美国阻挠世界贸易组织上诉机构新法官任命，将加剧2018年的全球风险。
美国政府破坏市场机制，直接干预商业行为。现任美国政府屡屡突破政府边界，对市场主体实施直接干预。例如，不顾商业规律，要求苹果公司等美国企业海外工厂回迁。此外，美国政府还对美国企业对外投资进行恐吓阻挠。例如，2017年1月3日，警告通用汽车，如果它继续在墨西哥制造雪佛兰科鲁兹型号汽车的话，将需要支付大额关税【74】；2018年7月3日，威胁哈雷公司不得将生产业务转移出美国【75】；通过社交媒体点名批评威胁企业高管，以各种借口加强对正常并购交易的审查等。
美国政府在双边经贸谈判中出尔反尔，不守承诺。中国历来高度重视维护中美关系稳定，特别是2017年以来，积极回应美国经贸关切，以极大的诚意和耐心与美国政府开展了多轮磋商，力图弥合分歧、解决问题。2018年2月下旬到3月上旬，应美国方面强烈要求，中国派团赴美举行经贸谈判。4月3日，美国公布对500亿美元中国输美产品加征25%关税的产品清单。面对美国反复无常、不断抬高要价的行为，中国本着最大限度通过对话解决问题的诚意，于5月初与来华谈判的美国代表进行了认真磋商。5月15日至19日，中国应美国要求再次派代表团赴美谈判，并在谈判中对美国诉求做了积极回应。双方在付出艰辛努力后，达成“双方不打贸易战”的共识，并于5月19日对外发表了联合声明。但是，仅仅10天之后，美国政府就公然撕毁双方刚刚达成的联合声明，背弃不打贸易战的承诺，越过世界贸易组织争端解决机制，宣布将对来自中国的产品实施大规模征税措施，单方面挑起贸易战（专栏7）。
五、美国政府不当做法对世界经济发展的危害
美国政府采取的一系列极端贸易保护措施，破坏了国际经济秩序，伤害了包括中美经贸交往在内的全球经贸关系，冲击了全球价值链和国际分工体系，干扰了市场预期，引发国际金融和大宗商品市场剧烈震荡，成为全球经济复苏的最大不确定因素和风险源。
（一）破坏多边贸易规则和国际经济秩序
在走向文明的历史进程中，人类社会已普遍接受一套基于规则和信用的国际治理体系。各国无论大小强弱，均应相互尊重、平等对话，以契约精神共同维护国际规则，这对于促进全球贸易投资、促进全球经济增长具有基础性作用。然而，美国政府近期采取了一系列违背甚至破坏现行多边贸易规则的不当做法，严重损害了现行国际经济秩序。美国政府多次在公开场合抨击世界贸易组织规则及其运行机制，拒绝支持多边贸易体制，消极参与全球经济治理，造成2017年和2018年亚太经合组织贸易部长会议均未在支持多边贸易体制问题上达成一致立场。特别是美国政府不同意将“反对贸易保护主义”写入部长声明，遭到亚太经合组织其他成员一致反对。美国猛烈抨击世界贸易组织上诉机构，还数次阻挠上诉机构启动甄选程序，导致世界贸易组织上诉机构人员不足，争端解决机制濒临瘫痪。
（二）阻碍国际贸易和全球经济复苏
随着全球化进程发展，各国经济基于经贸关系的相互关联度越来越高，贸易已成为全球经济增长的重要动力。根据世界银行统计，全球经济对贸易增长的依存度已从1960年的17.5%上升到2017年的51.9%（图13）。
当前，全球经济刚刚走出国际金融危机的阴影，回升态势并不稳固。美国政府大范围挑起贸易摩擦，阻碍国际贸易，势必会对世界经济复苏造成负面影响。为了遏制美国的贸易保护主义行为，其他国家不得不采取反制措施，这将导致全球经贸秩序紊乱，阻碍全球经济复苏，殃及世界各国企业和居民，使全球经济落入“衰退陷阱”（表6）。
世界银行2018年6月5日发布的《全球经济展望》报告指出，全球关税广泛上升将会给全球贸易带来重大负面影响，至2020年全球贸易额下降可达9%，对新兴市场和发展中经济体的影响尤为明显，特别是那些与美国贸易或金融市场关联度较高的经济体（图14）。世界贸易组织总干事罗伯特·阿泽维多表示，若关税回到关税总协定/世界贸易组织之前的水平，全球经济将立即收缩2.5%，全球贸易量削减60%以上，影响将超过2008年国际金融危机。贸易战对所有人都有害，特别是穷人将损失63%的购买力【76】。历史教训一再表明，贸易战没有赢家，甚至会给世界和平和发展带来严重影响（专栏8）。 （三）冲击全球价值链
当前，全球经济已经深度一体化，各国充分发挥各自在技术、劳动力、资本等方面的比较优势，在全球经济中分工合作，形成运转高效的全球价值链，共同分享价值链创造的经济全球化红利。尤其是以跨国公司为代表的各国企业通过在全球范围内配置资源，最大限度降低了生产成本，提高了产品和服务质量，实现了企业之间、企业与消费者之间的共赢。
美国政府通过加征关税、高筑贸易壁垒等手段在世界范围内挑起贸易摩擦，以贴“卖国标签”、威胁加税等方式要求美资跨国公司回流美国，将严重破坏甚至割裂全球价值链，冲击全球范围内正常的产品贸易和资源配置，并通过各国经贸的相互关联，产生广泛的负面溢出效应，降低全球经济的运行效率。比如，汽车、电子、飞机等行业都依靠复杂而庞大的产业链支撑，日本、欧盟、韩国等供应链上的经济体都将受到贸易收缩的负面影响，并产生一连串的链式反应，即使美国国内的供应商也会在劫难逃。根据中国商务部测算，美国对华第一批340亿美元征税产品清单中，约有200多亿美元产品（占比约59%）是美、欧、日、韩等在华企业生产的。包括美国企业在内，全球产业链上的各国企业都将为美国政府的关税措施付出代价。
国际货币基金组织2018年4月17日发布的《世界经济展望》报告指出，关税和非关税贸易壁垒的增加将破坏全球价值链，减缓新技术的扩散，导致全球生产率和投资下降。彼得森国际经济研究所认为，若美国对中国施加贸易制裁并导致中国反制，许多向中国出口中间产品和原材料的国家与地区也将遭受严重冲击【77】。
（四）贸易保护主义最终损害美国自身利益
在经济全球化的时代，各国经济你中有我、我中有你，特别是大型经济体存在紧密的相互联系。美国政府单方面挑起贸易战，不仅会对世界各国经济产生冲击，也会损害美国自身利益。
提高美国制造业成本，影响美国就业。彼得森国际经济研究所发布报告指出，95%被加征关税的中国商品是零配件与电子组件，它们被组装在“美国制造”的最终产品中，提高相关产品关税将损害美国企业自身【78】。《纽约时报》称，中国生产的发动机及其他零部件对美造船企业至关重要，暂时无法找到替代品，造船企业利润空间基本不可能消化25%的关税成本，提高自身产品价格将失去市场份额【79】。通用电气公司预测，美国对自中国进口商品加征关税将导致其成本上升3亿—4亿美元。通用汽车、福特及菲亚特—克莱斯勒等汽车制造商纷纷下调了全年利润预测【80】。美国最大的铁钉制造商中洲公司表示，对进口钢铁加征关税致使其成本提升，产品价格被迫上涨，销售额预计将下降50%，公司经营面临较大冲击。今年6月，该公司已解雇了500名工人中的60名，并计划再解雇200名工人。中洲公司的困境还扩散到其下游的包装环节——与其合作的SEMO包装公司，由于业务缩减，已经开始裁员【81】。彼得森国际经济研究所的評估指出，美国对进口汽车加征关税将导致美国减少19.5万个就业岗位，若受到其他国家报复性措施，就业岗位可能减少62.4万个【82】。
导致美国国内物价上升，消费者福利受损。美国自中国进口产品中，消费品一直占很高比重。根据美国商务部经济分析局统计，2017年消费品（不包括食品和汽车）占中国对美出口的比重为46.6%。长期进口中国物美价廉的消费品是美国通胀率保持低位的重要因素之一。美国设备制造商协会在敦促美国政府不要实施损害经济的关税措施时指出，关税是对美国消费者的税收。美国国家纳税人联盟在2018年5月3日写给国会与总统的公开信中警告称，保护性关税将导致美国消费品价格上涨，伤害多数美国公民利益【83】。美国汽车制造商联盟在6月提交给政府的一份文件称，其对2017年汽车销售数据的分析显示，对进口汽车征收25%的关税将导致平均价格上涨5800美元，这将使美国消费者每年的消费成本增加近450亿美元【84】。
引发贸易伙伴反制措施，反过来损害美国经济。美国政府向包括中国在内的很多重要贸易伙伴发动贸易战，已引发各贸易伙伴的反制措施，势必使美国一些地区、产业、企业承担大量损失。截至2018年7月底，包括中国、加拿大、墨西哥、俄罗斯、欧盟、土耳其在内的美国主要贸易伙伴均已宣布对其贸易保护主义措施实施反制，并相继通过世界贸易组织提起诉讼。例如，加拿大政府6月29日宣布，将从7月1日起，对价值约126亿美元从美国进口的商品加征关税。7月6日，俄罗斯经济部宣布将对部分美国商品加征25%—40%的关税。欧盟针对美国钢铝关税采取反制措施，将美国进口摩托车关税从6%提高至31%。
美国商会指出，贸易战将导致美国相关州利益受损，得克萨斯州39亿美元的出口产品、南卡罗来纳州30亿美元的出口产品以及田纳西州14亿美元的出口产品或受到报复性关税打击【85】。美国消费者选择研究中心称，美国政府实际上在用关税“惩罚”其选民，依赖出口的北卡罗来纳州超过15万个工作岗位、南卡罗来纳州6500名工人将受到报复性关税的直接影响【86】。美国知名摩托车制造企业哈雷公司评估，欧盟的报复性关税措施将导致每辆销往欧洲的摩托车成本增加2200美元，会在2018年内给公司造成3000万至4500万美元的损失。为应对这一不利局面，哈雷公司已表示计划将部分摩托车制造产能转移出美国【87】。
影响投资者对美国经济环境的信心，导致外国直接投资净流入降低。不断升级的经贸摩擦使企业信心不稳，在投资上持观望态度。彼得森国际经济研究所所长亚当·波森指出，美国政府的“经济民族主义”政策不仅使美国在贸易领域付出了代价，在投资领域引发的消极后果也开始显现。近期，美国及外国跨国公司在美投资数量几乎为零，企业投资方向转变将影响美国的长期收入增长和高收入就业岗位，并使全球企业加速远离美国。根据美国商务部经济分析局数据，2016年和2017年第一季度，美国外国直接投资流入额分别为1465亿美元和897亿美元，而2018年同期已降至513亿美元。这一变化是美国对长期投资吸引力下降的结果【88】。
前 言
一、中美经贸合作互利共赢
二、中美经贸关系的事实
三、美国政府的贸易保护主义行为
四、美国政府的贸易霸凌主义行为
五、美国政府不当做法对世界经济发展的危害
六、中国的立场
前言
中国是世界上最大的发展中国家，美国是世界上最大的发达国家。中美经贸关系既对两国意义重大，也对全球经济稳定和发展有着举足轻重的影响。
中美两国建交以来，双边经贸关系持续发展，利益交汇点不断增多，形成了紧密合作关系，不仅使两国共同获益，而且惠及全球。特别是进入新世纪以来，在经济全球化快速发展过程中，中美两国遵循双边协定和世界贸易组织等多边规则，拓展深化经贸合作，基于比较优势和市场选择形成了结构高度互补、利益深度交融的互利共赢关系。双方通过优势互补、互通有无，有力促进了各自经济发展和产业结构优化升级，同时提升了全球价值链效率与效益，降低了生产成本，丰富了商品种类，极大促进了两国企业和消费者利益。
中美两国经济发展阶段、经济制度不同，存在经贸摩擦是正常的，关键是如何增进互信、促进合作、管控分歧。长期以来，两国政府本着平等、理性、相向而行的原则，先后建立了中美商贸联委会、战略经济对话、战略与经济对话、全面经济对话等沟通协调机制，双方为此付出了不懈努力，保障了中美经贸关系在近40年时间里克服各种障碍，不断向前发展，成为中美关系的压舱石和推进器。
2017年新一届美国政府上任以来，在“美国优先”的口号下，抛弃相互尊重、平等协商等国际交往基本准则，实行单边主义、保护主义和经济霸权主义，对许多国家和地区特别是中国作出一系列不实指责，利用不断加征关税等手段进行经济恫吓，试图采取极限施压方法将自身利益诉求强加于中国。面对这种局面，中国从维护两国共同利益和世界贸易秩序大局出发，坚持通过对话协商解决争议的基本原则，以最大的耐心和诚意回应美国关切，以求同存異的态度妥善处理分歧，克服各种困难，同美国开展多轮对话磋商，提出务实解决方案，为稳定双边经贸关系作出了艰苦努力。然而，美国出尔反尔、不断发难，导致中美经贸摩擦在短时间内持续升级，使两国政府和人民多年努力培养起来的中美经贸关系受到极大损害，也使多边贸易体制和自由贸易原则遭遇严重威胁。
为澄清中美经贸关系事实，阐明中国对中美经贸摩擦的政策立场，推动问题合理解决，中国政府特发布此白皮书。
一、中美经贸合作互利共赢
中美建交以来，双边经贸关系不断发展，贸易和投资等合作取得丰硕成果，实现了优势互补、互利共赢。中国从中受益匪浅，美国也从中获得了广泛、巨大的经济利益，分享了中国发展带来的机遇和成果。事实证明，良好的中美经贸关系对两国发展都具有重要意义，合则两利，斗则两伤。
（一）中美双方互为重要的货物贸易伙伴
双边货物贸易快速增长。根据中国有关部门统计数据，2017年中美双边货物贸易额达5837亿美元，是1979年建交时的233倍，是2001年中国加入世界贸易组织时的7倍多。目前，美国是中国第一大货物出口市场和第六大进口来源地，2017年中国对美国出口、从美国进口分别占中国出口和进口的19%和8%；中国是美国增长最快的出口市场和第一大进口来源地，2017年美国对华出口占美国出口的8%。
美国对华出口增速明显快于其对全球出口。中国加入世界贸易组织以来，美国对华出口快速增长，中国成为美国重要的出口市场。根据联合国统计，2017年美国对华货物出口1298.9亿美元，较2001年的191.8亿美元增长577%，远远高于同期美国对全球112%的出口增幅（图1）【1】。
中国是美国飞机、农产品、汽车、集成电路的重要出口市场。中国是美国飞机和大豆的第一大出口市场，汽车、集成电路、棉花的第二大出口市场。2017年美国出口中57%的大豆、25%的波音飞机、20%的汽车、14%的集成电路、17%的棉花都销往中国。
中美双边贸易互补性强。美国居于全球价值链的中高端，对华出口多为资本品和中间品，中国居于中低端，对美出口多为消费品和最终产品，两国发挥各自比较优势，双边贸易呈互补关系。2017年中国向美国出口前三大类商品为电机电气设备及其零附件、机械器具及零件、家具寝具灯具等，合计占比为53.5%。中国从美国进口前三大类商品为电机电气设备及其零附件、机械器具及零件、车辆及其零附件，合计占比为31.8%。机电产品在中美双边贸易中占重要比重，产业内贸易特征较为明显（表1）。中国对美出口的“高技术产品”，大多只是在华完成劳动密集型加工环节，包含大量关键零部件和中间产品的进口与国际转移价值。
（二）中美双边服务贸易快速增长
美国服务业高度发达，产业门类齐全，国际竞争力强。随着中国经济发展和人民生活水平提升，服务需求明显扩大，双方服务贸易快速增长。据美国方面统计，2007—2017年，中美服务贸易额由249.4亿美元扩大到750.5亿美元，增长了2倍。2017年，据中国商务部统计，美国是中国第二大服务贸易伙伴；据美国商务部统计，中国是美国第三大服务出口市场。
美国是中国服务贸易最大逆差来源地，且逆差快速扩大。据美国方面统计，2007—2017年，美国对华服务出口额由131.4亿美元扩大到576.3亿美元，增长了3.4倍，而同期美国对世界其他国家和地区的服务出口额增长1.8倍，美国对华服务贸易年度顺差扩大30倍至402亿美元（图2）。目前，美国是中国服务贸易逆差最大来源国，占中国服务贸易逆差总额的20%左右。中国对美服务贸易逆差主要集中在旅行、运输和知识产权使用费三个领域。
中国对美旅行服务贸易逆差不断扩大。据美国商务部统计，截至2016年，中国内地到访美国的游客数量已连续13年增长，其中12年的增速都达到两位数。中国商务部统计显示，2017年中国游客赴美旅游、留学、就医等旅行支出合计达510亿美元，其中赴美游客约300万人次，在美旅游支出高达330亿美元。在教育方面，美国是中国学生出境留学第一大目的地，2017年中国在美留学生约42万人，为美国贡献约180亿美元收入。根据美国方面统计，中国对美国旅行服务贸易逆差从2006年的4.3亿美元扩大至2016年的262亿美元，年均增长50.8%。 中国对美国支付知识产权使用费持续增加。据中国有关方面统计，美国是中国第一大版权引进来源国，2012—2016年，中国自美国引进版权近2.8万项。中国对美国支付的知识产权使用费从2011年的34.6亿美元增加至2017年的72亿美元，6年时间翻了一番（图3）。其中2017年中国对美支付占中国对外支付知识产权使用费总额的四分之一。
（三）中美互为重要的投资伙伴
美国是中国重要外资来源地。根据中国商务部统计，截至2017年，美国累计在华设立外商投资企业约6.8万家，实际投资超过830亿美元。中国企业对美国直接投资快速增长，美国成为中国重要的投资目的地。随着中国对外投资的发展，中国企业对美国直接投资从2003年的0.65亿美元增长至2016年的169.8亿美元。根据中国商务部统计，截至2017年，中国对美直接投资存量约670亿美元。与此同时，中国还对美国进行了大量金融投资。根据美国财政部统计，截至2018年5月底，中国持有美国国债1.18万亿美元。
（四）中美双方均从经贸合作中明显获益
中美双方从经贸合作中获得巨大的经济利益，实现了互利共赢。
中美经贸合作促进了中国经济发展和民生改善。在经济全球化背景下，中国与美国等国加强贸易和投资合作，相互开放市场，有利于中国企业融入全球产业链价值链，为中国经济增长带来了可观的外部市场。经过改革开放以来40年的发展，2017年中国货物贸易进出口总额4.1万亿美元，居世界首位；服务贸易进出口总额6956.8亿美元，居世界第二位；吸引外商投资1363亿美元，居世界第二位。美国在华企业在技术创新、市场管理、制度创新等方面对中国企业起到了示范作用，促进了市场竞争，提升了行业效率，带动了中国企业提高技术和管理水平。中国从美国进口大量机电产品和农产品，弥补了自身供给能力的不足，满足了各领域需求特别是高端需求，丰富了消费者选择。
与此同时，美国获得了跨境投资、进入中国市场等大量商业机会，对美国经济增长、消费者福利、经济结构升级都发挥了重要作用。
经贸合作促进了美国经济增长，降低了美国通胀水平。据美中贸易全国委员会和牛津研究院联合研究估算【2】，2015年美国自华进口提振了美国国内生产总值0.8个百分点；美国对华出口和中美双向投资为美国国内生产总值贡献了2160亿美元，提升美国经济增长率1.2个百分点；来自中国物美价廉的商品降低了美国消费者物价水平，如2015年降低其消费物价水平1—1.5个百分点。低通货膨胀环境为美国实施扩张性宏观经济政策提供了较大空间。
为美国创造了大量就业机会。据美中贸易全国委员会估算，2015年美国对华出口和中美双向投资支持了美国国内260万个就业岗位【3】。其中，中国对美投资遍布美国46个州，为美国国内创造就业岗位超过14万个，而且大部分为制造业岗位。
给美国消费者带来了实实在在的好处。双边贸易丰富了消费者选择，降低了生活成本，提高了美国民众特别是中低收入群体实际购买力。美中贸易全国委员会研究显示，2015年，中美貿易平均每年为每个美国家庭节省850美元成本，相当于美国家庭收入的1.5%【4】。
为美国企业创造了大量商机和利润。中国是一个巨大而快速增长的市场，中美经贸合作为美国企业提供了大量商业机会。从贸易来看，根据美中贸易全国委员会发布的《2017年度美各州对华出口报告》，2017年中国是美国46个州的前五大货物出口市场之一，2016年中国是美国所有50个州的前五大服务出口市场之一；2017年每个美国农民平均向中国出口农产品1万美元以上。从投资来看，根据中国商务部统计，2015年美国企业实现在华销售收入约5170亿美元，利润超过360亿美元；2016年销售收入约6068亿美元，利润超过390亿美元。美国三大汽车制造商2015年在华合资企业利润合计达74.4亿美元。2017年美系乘用车在华销量达到304万辆，占中国乘用车销售总量的12.3%【5】，仅通用汽车公司在华就有10家合资企业，在华产量占到其全球产量的40%【6】。美国高通公司在华芯片销售和专利许可费收入占其总营收的57%，英特尔公司在中国（包括香港地区）营收占其总营收的23.6%【7】。2017年财年，苹果公司大中华地区营收占其总营收的19.5%【8】。截至2017年1月，13家美国银行在华设有分支机构，10家美资保险机构在华设有保险公司。高盛、运通、美国银行、美国大都会人寿等美国金融机构作为中国金融机构的战略投资者，均取得了不菲的投资收益。根据中国证监会统计，中国境内公司到境外首发上市和再融资，总筹资额的70%由美资投资银行担任主承销商或联席主承销商【9】。美国律师事务所共设立驻华代表处约120家。
促进了美国产业升级。在与中国经贸合作中，美国跨国公司通过整合两国要素优势提升了其国际竞争力。苹果公司在美国设计研发手机，在中国组装生产，在全球市场销售。根据高盛公司2018年的研究报告，如苹果公司将生产与组装全部移到美国，其生产成本将提高37%【10】。从技术合作领域看，美国企业在中国销售和投资，使这些企业能够享受中国在云计算和人工智能等方面的应用成果，使其产品更好适应不断变化的全球市场【11】。中国承接了美国企业的生产环节，使得美国能够将更多资金等要素资源投入创新和管理环节，集中力量发展高端制造业和现代服务业，带动产业向更高附加值、高技术含量领域升级，降低了美国国内能源资源消耗和环境保护的压力，提升了国家整体竞争力。
总体来看，中美经贸合作是一种双赢关系，绝非零和博弈，美国企业和国民从中得到了实实在在的好处，美国一部分人宣称的“美国吃亏论”是站不住脚的。
二、中美经贸关系的事实
中美经贸交往规模庞大、内涵丰富、覆盖面广、涉及主体多元，产生一些矛盾分歧在所难免。两国应以全局综合的视角看待，从维护两国战略利益和国际秩序大局出发，以求同存异的态度妥善处理分歧，务实化解矛盾。但是，现任美国政府通过发布《对华301调查报告》等方式，对中国作出“经济侵略”、“不公平贸易”、“盗窃知识产权”、“国家资本主义”等一系列污名化指责，严重歪曲了中美经贸关系的事实，无视中国改革开放的巨大成绩和中国人民为此付出的心血汗水，这既是对中国政府和中国人民的不尊重，也是对美国人民真实利益的不尊重，只会导致分歧加大、摩擦升级，最终损害双方根本利益。 （一）不应仅看货物贸易差额片面评判中美经贸关系得失
客观认识和评价中美双边贸易是否平衡，需要全面深入考察，不能只看货物贸易差额。中国并不刻意追求贸易顺差，事实上，中国经常账户顺差与国内生产总值之比已由2007年的11.3%降至2017年的1.3%。中美货物贸易不平衡现象更多是美国经济结构和现有比较优势格局下市场自主选择的自然结果，解决这一问题需要双方共同努力进行结构性调整。美国无视影响中美经贸关系的多方面因素，片面强调两国货物贸易不平衡现象，将责任归咎于中国，是不公平、不合理的。
中美经贸往来获益大致平衡。中美双边货物贸易不平衡现象有一个历史演变过程。在上世纪80年代至90年代初期美国一直处于顺差地位，1992年之后中国转为顺差并持续增加。
在经济全球化深入发展、国际化生产普遍存在的今天，双边经贸关系内涵早已超出货物贸易，服务贸易和本国企业在对方国家分支机构的本地销售额（即双向投资中的本地销售）也应考虑进来。综合考虑货物贸易、服务贸易和本国企业在对方国家分支机构的本地销售额三项因素，中美双方经贸往来获益大致平衡，而且美方净收益占优（图4）。根据中国商务部统计，2017年美国对华服务贸易顺差为541亿美元，美国在服务贸易方面占有显著优势。根据美国商务部经济分析局数据，2015年美资企业在华销售额高达4814亿美元，远高于中资企业在美256亿美元的销售额，美国占有4558亿美元的优势，美国企业跨国经营优势更为突出。2018年6月德意志银行发布的研究报告《估算美国和主要贸易伙伴之间的经济利益》认为，从商业利益角度分析，考虑到跨国公司的全球经营对双边经贸交往的影响，美国实际上在中美双边贸易交往过程中获得了比中国更多的商业净利益。根据其计算，扣除各自出口中其他国家企业子公司的贡献等，2017年美国享有203亿美元的净利益【12】。
中美货物贸易差额是美国经济结构性问题的必然结果，也是由两国比较优势和国际分工格局决定的。中美双边货物贸易差额长期存在并不断扩大，是多重客观因素共同作用的结果，并不是中国刻意追求的结果。
第一，这是美国国内储蓄不足的必然结果。从国民经济核算角度看，一国经常项目是盈余还是赤字，取决于该国储蓄与投资的关系。美国经济的典型特征是低储蓄、高消费，储蓄长期低于投资，2018年第一季度，美国净国民储蓄率仅为1.8%。为了平衡国内经济，美国不得不通过贸易赤字形式大量利用外国储蓄，这是美国贸易逆差形成并长期存在的根本原因。自1971年以来，美国总体上处于贸易逆差状态，2017年与102个国家存在贸易逆差。美国贸易逆差是一种内生性、结构性、持续性的经济现象。美国目前对中国的贸易逆差，只是美国对全球贸易逆差的阶段性、国别性反映。
第二，这是中美产业比较优势互补的客观反映。从双边贸易结构看，中国顺差主要来源于劳动密集型产品和制成品，而在飞机、集成电路、汽车等资本与技术密集型产品和农产品领域都是逆差。2017年，中国对美农产品贸易逆差为164亿美元，占中国农产品贸易逆差总额的33%；飞机贸易逆差为127.5亿美元，占中国飞机贸易逆差总额的60%；汽车贸易逆差为117亿美元。因此，中美货物贸易不平衡是双方发挥各自产业竞争优势的情况下市场自主选择的结果。
第三，这是国际分工和跨国公司生产布局变化的结果。随着全球价值链和国际分工深入发展，跨国公司利用中国生产成本低、配套生产能力强、基础设施条件好等优势，来华投资设厂组装制造产品，销往包括美国在内的全球市场。从贸易主体看，据中国海关统计，2017年中国对美货物贸易顺差的59%来自外商投资企业。随着中国承接国际产业转移和融入亚太生产网络，中国在很大程度上承接了过去日本、韩国等其他东亚经济体对美的贸易顺差。据美國商务部经济分析局统计，日本、韩国等东亚经济体占美国总逆差的比值，由1990年的53.3%下降为2017年的11%，同期中国对美贸易顺差的占比则由9.4%上升为46.3%（图5）。
第四，这是美国对华高技术产品出口管制的结果。美国在高新技术产品贸易方面拥有巨大竞争优势，但美国政府基于冷战思维，长期对华实施严格的出口管制，人为抑制了美国优势产品对华出口潜力，造成美企业丧失大量对华出口机会，加大了中美货物贸易逆差。据美国卡内基国际和平基金会2017年4月的报告分析【13】，美国若将对华出口管制放松至对巴西的水平，美国对华贸易逆差可缩减24%；如果放松至对法国的水平，美国对华贸易逆差可缩减35%。由此可见，美国高技术产品对华出口的潜力远未充分发挥，美国不是不可以减少对华贸易逆差，只是自己关闭了增加对华出口的大门。
第五，这是美元作为主要国际货币的结果。“二战”结束后确立了以美元为中心的布雷顿森林体系，一方面，美国利用美元“嚣张的特权”【14】向世界各国征收“铸币税”，美国印制一张百元美钞的成本不过区区几美分，但其他国家为获得这张美钞必须提供价值相当于100美元的实实在在的商品和服务。另一方面，美元作为主要国际货币客观上需要承担为国际贸易提供清偿能力的职能，美国通过逆差不断输出美元。美国贸易逆差背后有其深刻的利益基础和国际货币制度根源。
此外，美国统计方法相对高估了中美货物贸易逆差额。中美双方的统计差异长期存在，且差异较大。2017年，中国统计对美货物贸易顺差为2758亿美元，美国统计对华逆差接近3958亿美元，相差1000亿美元左右。由中美两国商务部相关专家组成的统计工作组，每年就中美贸易统计差异进行一次比较研究。根据该工作组测算，美国官方统计的对华贸易逆差每年都被高估20%左右。根据中国海关和美国商务部普查局的统计，双方统计结果在最近十年来的走势和变动幅度大致相同（图6）。引起差异的原因包括进口价格和出口价格之间的差异、转口贸易增值、直接贸易加价、地理辖区、运输时滞等。
若以贸易增加值方法核算，美国对华逆差将大幅下降。中国对外贸易具有大进大出特点，中美贸易亦是如此。据中国商务部统计，从贸易方式看，中美贸易不平衡的61%来自加工贸易。中国在很多加工制成品出口中获得的增加值，仅占商品总价值的一小部分，而当前贸易统计方法是以总值（中国对美出口的商品全额）计算中国出口。世贸组织和经合组织等从2011年起倡导以“全球制造”新视角看待国际化生产，提出以“贸易增加值核算”方法分析各国参与国际分工的实际地位和收益，并建立了世界投入产出数据库。以2016年为例，据中国海关按照传统贸易总值的统计，中国对美顺差额为2507亿美元；但若根据世界投入产出数据库，从贸易增加值角度核算，中国对美贸易顺差为1394亿美元，较总值方法减少44.4%。 （四）使用大量非关税壁垒
世界贸易组织并不完全禁止对国内产业实行保护，但原则是削减非关税壁垒、提升政策措施透明度，使其对贸易的扭曲减少到最低限度。美国采用大量更具隐蔽性、歧视性和针对性的非关税壁垒，对国内特定市场施以严格保护，明显扭曲了贸易秩序和市场环境。
根据世界贸易组织统计，美国当前已通报的卫生和植物检疫以及技术性贸易壁垒措施分别有3004项和1574项，占全球的比重分别高达18%和6.6%（图9）。联合国贸发组织2018年6月29日的报告《对贸易监管数据的分析揭露新的重大发现》【50】中提到，要把一棵树进口到美国，需满足54项卫生和植物检疫措施相关要求。这些措施严重影响了货物通关效率，增加了贸易成本。
（五）滥用贸易救济措施
根据世界贸易组织规定，成员方在进口产品存在倾销、补贴或进口过快增长对国内产业造成损害的情况下，可以使用贸易救济措施，但有严格限定条件。美国大量使用贸易救济措施对本国产业实施保护，其中相当大一部分针对中国。
美国贸易保护主义措施增多，在全球占比不断提高。全球贸易预警（Global Trade Alert）统计数据显示，2017年，全球共有837项新的保护主义干预措施，其中美国出台143项措施，占全球总数的17.1%。2018年1—7月底，美国出台的保护主义措施占全球比重达到33%（图10）。
美国国际贸易委员会的统计数据显示，截至2018年7月17日，美国仍在生效的反倾销和反补贴措施共有44项（图11），其中58%是2008年金融危机以来新采取的“双反”措施，主要针对中国、欧盟和日本。
在反倾销调查中，美国拒不履行《中国加入世贸组织议定书》第15条约定的义务，继续依据其国内法，对中国适用“替代国”做法。根据美国国会问责局的测算，被认定为市场经济的国家所适用的反倾销税率明显低于非市场经济国家。一般来说，美国对中国的反倾销税平均税率是98%，而对市场经济国家的平均税率为37%【51】。2018年以来，美国作出18项涉及中国产品的裁决，其中14项税率都在100%以上。此外，美国在替代国的选择上也具有较大随意性【52】。中国出口商在美国的倾销调查中受到严重不公正和歧视性对待。
四、美国政府的贸易霸凌主义行为
美国作为“二战”结束后国际经济秩序和多边贸易体制的主要建立者和参与者，本应带头遵守多边贸易规则，在世界贸易组织框架下通过争端解决机制妥善处理与其他成员国之间的贸易摩擦，这也是美国政府曾经向国际社会作出的明确承诺。但是，美国新政府上任以来，片面强调“美国优先”，奉行单边主义和经济霸权主义，背弃国际承诺，四面出击挑起国际贸易摩擦，不仅损害了中国和其他国家利益，更损害了美国自身国际形象，动摇了全球多边贸易体制根基，最终必将损害美国长远利益。
（一）根据美国国内法单方面挑起贸易摩擦
美国现任政府以产业损害和保护知识产权为由，绕开世界贸易组织争端解决机制，单纯根据美国国内法挑起国际贸易摩擦，以“232条款”、“201条款”和“301条款”名义发起一系列调查。在调查中选择性使用证据材料，得出武断结论，而且未经世界贸易组织授权，非法使用惩罚性高关税对待世界贸易組织成员，严重违反世界贸易组织最基本、最核心的最惠国待遇、关税约束等规则和纪律。这种单边主义行为，不仅损害了中国和其他成员利益，更损害了世界贸易组织及其争端解决机制的权威性，使多边贸易体制和国际贸易秩序面临空前险境。
对多国产品开展“232调查”。美国政府滥用“国家安全”概念推行贸易保护措施。2017年4月，美国政府依据本国《1962年贸易扩展法》第232条款，以所谓“国家安全”为由对包括中国在内的全球主要经济体的钢铁和铝产品发起“232调查”【53】，并依据单方面调查结果，于2018年3月宣布对进口钢铁和铝分别加征25%和10%的关税，招致各方普遍反对和报复。2018年4月5日，中国率先将美国钢铝232措施诉诸世界贸易组织。美国宣布自6月1日恢复对欧盟钢铝产品加征关税后，欧盟也予以反击并向世界贸易组织申诉，指责美国的措施违反世界贸易组织规则。欧盟贸易专员马姆斯特罗姆称，美国正在进行“危险游戏”，欧盟如不作回应将等同于接受这些非法关税。截至2018年8月，已有9个世界贸易组织成员向世界贸易组织起诉美国钢铝232措施。2018年7月，美国政府又以所谓“国家安全”为由，对进口汽车及零配件发起新的“232调查”。
众所周知，钢、铁等属于一般性生产资料，汽车属大众消费品，与“国家安全”建立联系非常牵强。美国彼得森国际经济研究所高级研究员查德·鲍恩认为，美国汽车产能利用率超过了80%，美国约98%的乘用车进口来自欧盟、日本、加拿大、韩国和墨西哥，以汽车危及美国国家安全为由开展调查是站不住脚的【54】。美国政府随意扩大国家安全概念范围，毫无理论和历史依据，其实质是利用相关法条赋予总统行政权力，绕过常规法律限制实施贸易保护（专栏6）。
对多国产品开展“201调查”。2017年5月，美国依据本国《1974年贸易法》，对进口洗衣机和光伏产品发起“201调查”【55】，并在2018年1月决定对前者征收为期3年、税率最高达50%的关税，对后者征收为期4年、税率最高达30%的关税。这是2001年以来美国首次发起“201调查”。作为美国进口洗衣机的主要来源，韩国已于5月向世界贸易组织提起磋商请求，并宣布将中止对美国部分产品的关税减让措施，以回应美国对韩国产品征税的做法。2018年8月14日，中国将美国光伏产品201措施诉诸世界贸易组织争端解决机制。
对中国开展“301调查”。2017年8月，美国依据本国《1974年贸易法》，对中国发起“301调查”【56】，并在2018年7月和8月分两批对从中国进口的500亿美元商品加征25%关税，此后还不断升级关税措施，2018年9月24日起，又对2000亿中国输美产品征收10%的关税。“301调查”是基于美国国内法相关条款开展的贸易调查，衡量并要求其他国家接受美国的知识产权标准和市场准入要求，否则就采取报复性的贸易制裁手段，早在上世纪90年代就被称为“激进的单边主义”。从历史数据看，“301调查”使用频率较低且多通过磋商协议解决。根据彼得森国际经济研究所2018年3月发布的研究报告【57】，1974年至今，美国共进行122起“301调查”，但自2001年起，只有一起“301调查”被正式启动。美国政府曾于1994年做出一项“行政行动声明”，表示要按照符合世界贸易组织规则的方式来执行“301条款”，即美国只有在获得世界贸易组织争端解决机制授权后才能实施“301条款”所规定的制裁措施。1998年，当时的欧共体向世界贸易组织提出关于“301条款”的争端解决案。世界贸易组织争端解决机构认为，单从其法律规定上看，可以初步认定“301条款”不符合世界贸易组织规定。在本次中美经贸摩擦中，美国政府动用“301条款”对中国开展调查，在未经世界贸易组织授权的情况下对中国产品大规模加征关税，明显违反美国政府的上述承诺，其行为是完全非法的。 （二）片面指责他国实施产业政策
产业政策是一种弥补市场失灵、改善社会福利的有效工具，只要符合世界贸易组织确定的规则，不应受到无端指责。
美国是世界上较早运用产业政策的国家之一。尽管美国很少承认实行产业政策，但事实上美国政府实施了比官方说法多得多的产业政策【58】。这些产业政策的范畴从推进技术创新到政府采购、对特定部门和企业的补贴，以及关税保护、贸易协定等，为增强美国产业竞争力发挥了重要作用。
美国为强化制造业在全球的领导者地位，近年来研究制定了一大批产业政策。进入新世纪后，特别是国际金融危机爆发后的近十年来，美国出台了一系列产业政策，其中包括《重振美国制造业框架》【59】（2009）、《美国制造业促进法案》【60】（2010）、《先进制造业伙伴计划》【61】（2011）、《美国制造业复兴——促进增长的4大目标》【62】（2011）、《先进制造业国家战略计划》【63】（2012）、《美国创新战略》【64】（2011）、《美国制造业创新网络：初步设计》【65】（2013）等等，针对重点领域研究制定了《电网现代化计划》（2011）、《美国清洁能源制造计划》【66】（2013）、《从互联网到机器人——美国机器人路线图》【67】（2013）、《金属增材制造（3D打印）技术标准路线图》【68】（2013）、《美国人工智能研究与发展战略计划》【69】（2016）、《美国机器智能国家战略》【70】（2018）等。这些政策提出要调整优化政府投资，加大对制造业投资的力度；加强政府对商品的采购；为出口企业提供信贷支持，拓展国际市场；资助制造业重点领域创新等具体措施。
美国在制定推行产业政策的同时，却对他国正常的产业政策横加责难。联合国贸易和发展会议发布的《世界投资报告2018》指出，为应对新工业革命的机遇与挑战，在过去十年中，发达国家和发展中国家至少有101个经济体（占全球GDP的90%以上）出台了正式的产业发展战略。《中国制造2025》也是在这样的背景下，借鉴了美国的《先进制造业国家战略计划》、《美国创新战略》等政策文件，结合中国实际制定出台的。《中国制造2025》是一个引导性、愿景性的文件，也是一个坚持市场主导、开放包容的发展规划。中国政府一直强调《中国制造2025》是一个开放的体系，对内资外资具有普遍适用性。中国领导人在多个场合表示，欢迎外国企业参与《中国制造2025》。2017年发布的《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》明确提出，外商投资企业和内资企业同等适用于《中国制造2025》政策。文件制定过程中，中国严格遵循世界贸易组织规定，确保相关政策合规透明、公平无歧视。《中国制造2025》实施以来，包括美国企业在内的许多外国企业均已参与到相关的建设项目中来。
（三）以国内法“长臂管辖”制裁他国
“长臂管辖”是指依托国内法规的触角延伸到境外，管辖境外实体的做法。近年来，美国不断扩充“长臂管辖”的范围，涵盖了民事侵权、金融投资、反垄断、出口管制、网络安全等众多领域，并在国际事务中动辄要求其他国家的实体或个人必须服从美国国内法，否则随时可能遭到美国的民事、刑事、贸易等制裁。
以出口管制为例，美国为巩固技术领先优势，很早就构建起一揽子出口管制制度。主要依据《出口管理法》、《出口管制条例》、《国际紧急经济权力法》，要求美国出口商或用户出口时必须申请许可证。对于国外购买方而言，则要求不得违反商品最终用途、最终用户等限制性规定，否则将受到处罚，包括被列入“实体清单”，严格限制或禁止从美国进口。统计显示，截至2018年8月1日，全球范围内被列入美国商务部“实体清单”的主体数量达到1013家。这种行为不仅损害了包括美国公司在内的相关企业利益，还损害了广大发展中国家发展权利。
美国还在抓紧审查修訂现行出口管制法规，强化“长臂管辖”行为。2018年8月13日，美国总统签署了《2019财年国防授权法案》，作为其重要组成部分的《出口管制改革法案》提高了对外国控股公司的限制条件，增加了对“新兴和基础技术”的出口控制，建立了跨部门协商机制以提高执法能力。近期，美国商务部产业和安全局以“违反美国国家安全或外交政策利益”为由，将44个中国机构新列入出口管制名单。这种行为给中国企业参与相关贸易制造了障碍，实质是对“长臂管辖”强化和升级。
（四）将国内问题国际化、经贸问题政治化
现任美国政府基于国内政治需要，将国内问题国际化、经贸问题政治化，通过指责他国转嫁国内矛盾。
美国将国内政策失误和制度缺陷导致的失业问题错误归因于国际贸易。美国政府认为他国通过不公平贸易的方式抢夺了本国就业岗位，作为美国贸易逆差最大来源国，中国首当其冲成为主要的被指责对象。事实是，根据联合国数据，2001—2017年，中美贸易额增长了4.4倍，但美国失业率则从5.7%下降到4.1%。尤其是2009年以来，美国从中国进口快速增长，同期美国失业率反而呈现出持续下降的态势，美国政府指责的货物进口和失业率之间的替代关系并不存在（图12）。2017年美国国会研究中心报告显示，2010—2015年，尽管美国制造业从中国进口整体增加32.4%，美国制造业的工作机会反而增加了6.8%【71】。
事实上，美国部分社会群体失业问题，主要是技术进步和经济结构调整背景下，国内经济政策失误和再分配、再就业机制缺失引起的。根据美国印第安纳州波尔州立大学的研究，2000—2010年期间，美国制造业工作机会减少560万个，88%是由于生产率提高导致的【72】。在市场经济条件下，一切要素都在流动变化之中，没有永远不变的工作岗位。随着美国比较优势变化，不同行业就业情况出现差异，传统制造业等行业出现就业岗位减少，这本是经济发展和结构调整的正常现象。美国政府本应顺应经济结构调整大趋势，采取积极有效的再分配和再就业支持措施，帮助失业人员转移到新兴行业就业。但是，受制于传统的分配机制和利益格局，美国政府没有及时建立合理的再分配和再就业支持机制，导致部分社会群体的失业问题长期积累、积重难返，为政治上的民粹主义和孤立主义提供了土壤。 现任美国政府把失业问题归咎于国际贸易和出口国不符合事实，是在国内政治矛盾难以解决的情况下试图向外转嫁矛盾。美国如不真正解决自身的深层次结构性问题，而是通过贸易保护措施引导制造业回流，这种本末倒置、以邻为壑、逆经济规律而动的行为，只会降低全球经济效率，引发世界各国反对，损人而不利己。
（五）现任美国政府背信弃义
规则意识和契约精神是市场经济和现代国际秩序的基础。遵守规则、尊重契约使得不同个人、群体和国家可以形成广泛合作，是人类进入文明社会的主要特征。现任美国政府不顾各国公认、普遍遵循的国际交往准则，采取了一系列背信弃义的做法，对国际关系采取机会主义态度，引发国际社会广泛质疑和批评。美国这些急功近利的短视做法，损害了美国的国际信誉，将动摇美国国际地位和战略利益。
美国政府藐视国际协定的权威性，扰乱全球治理秩序。以国家名义做出的承诺和签署的协定不受政府换届干扰，保持一贯性，是一国保持国际信誉的基础。现任美国政府夸大多边体制问题和国家之间的分歧，不愿承担维护国际秩序成本，对国际规则约束进行选择性遵守，接连退出联合国教科文组织、人权理事会等多个国际组织，退出了上届美国政府力推达成的跨太平洋伙伴关系协定和巴黎气候协定，强制要求重谈北美自由贸易协定和美韩自贸协定。
以联合国、世界银行、国际货币基金组织和关贸总协定为起点，经过不断完善，形成了今天的全球政治经济治理体系。世界贸易组织是当前重要的多边经贸机制，在国际经贸合作中发挥着关键作用，在世界上受到普遍尊重和认同，目前成员已超过160个。但是，美国经常违反世界贸易组织规则，1995—2015年期间，因美国未执行世界貿易组织争端解决机制裁定而被胜诉方提出暂停申请、中止对美国关税减让义务的案件数量占到世界贸易组织同类案件总数量的2/3【73】。
这一系列行为，是对国际契约的违背，是对经贸伙伴的不尊重，更是对美国国家信誉的损害。世界经济论坛发布的《2018年全球风险报告》指出，美国对多边主义秩序造成的侵害，以及美国阻挠世界贸易组织上诉机构新法官任命，将加剧2018年的全球风险。
美国政府破坏市场机制，直接干预商业行为。现任美国政府屡屡突破政府边界，对市场主体实施直接干预。例如，不顾商业规律，要求苹果公司等美国企业海外工厂回迁。此外，美国政府还对美国企业对外投资进行恐吓阻挠。例如，2017年1月3日，警告通用汽车，如果它继续在墨西哥制造雪佛兰科鲁兹型号汽车的话，将需要支付大额关税【74】；2018年7月3日，威胁哈雷公司不得将生产业务转移出美国【75】；通过社交媒体点名批评威胁企业高管，以各种借口加强对正常并购交易的审查等。
美国政府在双边经贸谈判中出尔反尔，不守承诺。中国历来高度重视维护中美关系稳定，特别是2017年以来，积极回应美国经贸关切，以极大的诚意和耐心与美国政府开展了多轮磋商，力图弥合分歧、解决问题。2018年2月下旬到3月上旬，应美国方面强烈要求，中国派团赴美举行经贸谈判。4月3日，美国公布对500亿美元中国输美产品加征25%关税的产品清单。面对美国反复无常、不断抬高要价的行为，中国本着最大限度通过对话解决问题的诚意，于5月初与来华谈判的美国代表进行了认真磋商。5月15日至19日，中国应美国要求再次派代表团赴美谈判，并在谈判中对美国诉求做了积极回应。双方在付出艰辛努力后，达成“双方不打贸易战”的共识，并于5月19日对外发表了联合声明。但是，仅仅10天之后，美国政府就公然撕毁双方刚刚达成的联合声明，背弃不打贸易战的承诺，越过世界贸易组织争端解决机制，宣布将对来自中国的产品实施大规模征税措施，单方面挑起贸易战（专栏7）。
五、美国政府不当做法对世界经济发展的危害
美国政府采取的一系列极端贸易保护措施，破坏了国际经济秩序，伤害了包括中美经贸交往在内的全球经贸关系，冲击了全球价值链和国际分工体系，干扰了市场预期，引发国际金融和大宗商品市场剧烈震荡，成为全球经济复苏的最大不确定因素和风险源。
（一）破坏多边贸易规则和国际经济秩序
在走向文明的历史进程中，人类社会已普遍接受一套基于规则和信用的国际治理体系。各国无论大小强弱，均应相互尊重、平等对话，以契约精神共同维护国际规则，这对于促进全球贸易投资、促进全球经济增长具有基础性作用。然而，美国政府近期采取了一系列违背甚至破坏现行多边贸易规则的不当做法，严重损害了现行国际经济秩序。美国政府多次在公开场合抨击世界贸易组织规则及其运行机制，拒绝支持多边贸易体制，消极参与全球经济治理，造成2017年和2018年亚太经合组织贸易部长会议均未在支持多边贸易体制问题上达成一致立场。特别是美国政府不同意将“反对贸易保护主义”写入部长声明，遭到亚太经合组织其他成员一致反对。美国猛烈抨击世界贸易组织上诉机构，还数次阻挠上诉机构启动甄选程序，导致世界贸易组织上诉机构人员不足，争端解决机制濒临瘫痪。
（二）阻碍国际贸易和全球经济复苏
随着全球化进程发展，各国经济基于经贸关系的相互关联度越来越高，贸易已成为全球经济增长的重要动力。根据世界银行统计，全球经济对贸易增长的依存度已从1960年的17.5%上升到2017年的51.9%（图13）。
当前，全球经济刚刚走出国际金融危机的阴影，回升态势并不稳固。美国政府大范围挑起贸易摩擦，阻碍国际贸易，势必会对世界经济复苏造成负面影响。为了遏制美国的贸易保护主义行为，其他国家不得不采取反制措施，这将导致全球经贸秩序紊乱，阻碍全球经济复苏，殃及世界各国企业和居民，使全球经济落入“衰退陷阱”（表6）。
世界银行2018年6月5日发布的《全球经济展望》报告指出，全球关税广泛上升将会给全球贸易带来重大负面影响，至2020年全球贸易额下降可达9%，对新兴市场和发展中经济体的影响尤为明显，特别是那些与美国贸易或金融市场关联度较高的经济体（图14）。世界贸易组织总干事罗伯特·阿泽维多表示，若关税回到关税总协定/世界贸易组织之前的水平，全球经济将立即收缩2.5%，全球贸易量削减60%以上，影响将超过2008年国际金融危机。贸易战对所有人都有害，特别是穷人将损失63%的购买力【76】。历史教训一再表明，贸易战没有赢家，甚至会给世界和平和发展带来严重影响（专栏8）。 （三）冲击全球价值链
当前，全球经济已经深度一体化，各国充分发挥各自在技术、劳动力、资本等方面的比较优势，在全球经济中分工合作，形成运转高效的全球价值链，共同分享价值链创造的经济全球化红利。尤其是以跨国公司为代表的各国企业通过在全球范围内配置资源，最大限度降低了生产成本，提高了产品和服务质量，实现了企业之间、企业与消费者之间的共赢。
美国政府通过加征关税、高筑贸易壁垒等手段在世界范围内挑起贸易摩擦，以贴“卖国标签”、威胁加税等方式要求美资跨国公司回流美国，将严重破坏甚至割裂全球价值链，冲击全球范围内正常的产品贸易和资源配置，并通过各国经贸的相互关联，产生广泛的负面溢出效应，降低全球经济的运行效率。比如，汽车、电子、飞机等行业都依靠复杂而庞大的产业链支撑，日本、欧盟、韩国等供应链上的经济体都将受到贸易收缩的负面影响，并产生一连串的链式反应，即使美国国内的供应商也会在劫难逃。根据中国商务部测算，美国对华第一批340亿美元征税产品清单中，约有200多亿美元产品（占比约59%）是美、欧、日、韩等在华企业生产的。包括美国企业在内，全球产业链上的各国企业都将为美国政府的关税措施付出代价。
国际货币基金组织2018年4月17日发布的《世界经济展望》报告指出，关税和非关税贸易壁垒的增加将破坏全球价值链，减缓新技术的扩散，导致全球生产率和投资下降。彼得森国际经济研究所认为，若美国对中国施加贸易制裁并导致中国反制，许多向中国出口中间产品和原材料的国家与地区也将遭受严重冲击【77】。
（四）贸易保护主义最终损害美国自身利益
在经济全球化的时代，各国经济你中有我、我中有你，特别是大型经济体存在紧密的相互联系。美国政府单方面挑起贸易战，不仅会对世界各国经济产生冲击，也会损害美国自身利益。
提高美国制造业成本，影响美国就业。彼得森国际经济研究所发布报告指出，95%被加征关税的中国商品是零配件与电子组件，它们被组装在“美国制造”的最终产品中，提高相关产品关税将损害美国企业自身【78】。《纽约时报》称，中国生产的发动机及其他零部件对美造船企业至关重要，暂时无法找到替代品，造船企业利润空间基本不可能消化25%的关税成本，提高自身产品价格将失去市场份额【79】。通用电气公司预测，美国对自中国进口商品加征关税将导致其成本上升3亿—4亿美元。通用汽车、福特及菲亚特—克莱斯勒等汽车制造商纷纷下调了全年利润预测【80】。美国最大的铁钉制造商中洲公司表示，对进口钢铁加征关税致使其成本提升，产品价格被迫上涨，销售额预计将下降50%，公司经营面临较大冲击。今年6月，该公司已解雇了500名工人中的60名，并计划再解雇200名工人。中洲公司的困境还扩散到其下游的包装环节——与其合作的SEMO包装公司，由于业务缩减，已经开始裁员【81】。彼得森国际经济研究所的評估指出，美国对进口汽车加征关税将导致美国减少19.5万个就业岗位，若受到其他国家报复性措施，就业岗位可能减少62.4万个【82】。
导致美国国内物价上升，消费者福利受损。美国自中国进口产品中，消费品一直占很高比重。根据美国商务部经济分析局统计，2017年消费品（不包括食品和汽车）占中国对美出口的比重为46.6%。长期进口中国物美价廉的消费品是美国通胀率保持低位的重要因素之一。美国设备制造商协会在敦促美国政府不要实施损害经济的关税措施时指出，关税是对美国消费者的税收。美国国家纳税人联盟在2018年5月3日写给国会与总统的公开信中警告称，保护性关税将导致美国消费品价格上涨，伤害多数美国公民利益【83】。美国汽车制造商联盟在6月提交给政府的一份文件称，其对2017年汽车销售数据的分析显示，对进口汽车征收25%的关税将导致平均价格上涨5800美元，这将使美国消费者每年的消费成本增加近450亿美元【84】。
引发贸易伙伴反制措施，反过来损害美国经济。美国政府向包括中国在内的很多重要贸易伙伴发动贸易战，已引发各贸易伙伴的反制措施，势必使美国一些地区、产业、企业承担大量损失。截至2018年7月底，包括中国、加拿大、墨西哥、俄罗斯、欧盟、土耳其在内的美国主要贸易伙伴均已宣布对其贸易保护主义措施实施反制，并相继通过世界贸易组织提起诉讼。例如，加拿大政府6月29日宣布，将从7月1日起，对价值约126亿美元从美国进口的商品加征关税。7月6日，俄罗斯经济部宣布将对部分美国商品加征25%—40%的关税。欧盟针对美国钢铝关税采取反制措施，将美国进口摩托车关税从6%提高至31%。
美国商会指出，贸易战将导致美国相关州利益受损，得克萨斯州39亿美元的出口产品、南卡罗来纳州30亿美元的出口产品以及田纳西州14亿美元的出口产品或受到报复性关税打击【85】。美国消费者选择研究中心称，美国政府实际上在用关税“惩罚”其选民，依赖出口的北卡罗来纳州超过15万个工作岗位、南卡罗来纳州6500名工人将受到报复性关税的直接影响【86】。美国知名摩托车制造企业哈雷公司评估，欧盟的报复性关税措施将导致每辆销往欧洲的摩托车成本增加2200美元，会在2018年内给公司造成3000万至4500万美元的损失。为应对这一不利局面，哈雷公司已表示计划将部分摩托车制造产能转移出美国【87】。
影响投资者对美国经济环境的信心，导致外国直接投资净流入降低。不断升级的经贸摩擦使企业信心不稳，在投资上持观望态度。彼得森国际经济研究所所长亚当·波森指出，美国政府的“经济民族主义”政策不仅使美国在贸易领域付出了代价，在投资领域引发的消极后果也开始显现。近期，美国及外国跨国公司在美投资数量几乎为零，企业投资方向转变将影响美国的长期收入增长和高收入就业岗位，并使全球企业加速远离美国。根据美国商务部经济分析局数据，2016年和2017年第一季度，美国外国直接投资流入额分别为1465亿美元和897亿美元，而2018年同期已降至513亿美元。这一变化是美国对长期投资吸引力下降的结果【88】。