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[摘要]以土地征收征用为背景，借鉴国内外并结合自身国情试图对公共利益的界定提出一些可操作化的建议。公共利益一经界定，将起到多方面重要的作用和产生深远的影响。
[关键词]公共利益 界定 土地征收征用
中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1671－7597(2008)0810187－01
一、我国现行的土地征收征用制度
《中华人民共和国宪法修正案》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要。可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
“为了公共利益的需要”，是政府对土地进行征收征用的前提条件，但是目前对公共利益的界定却存在着很大的模糊和不足。公共利益界定的缺位，是我国现行土地征收征用制度的重要缺陷之一。
二、土地征收征用中如何实现公共利益的界定
（一）公共利益的界定方式。不同国家和地区关于以公共利益为目的的土地征收或征用立法中，均以不同方式对公共利益做出规定，相对明确的概念界定以及司法过程中严格的程序保障。为防止政府在土地征收中滥用公共利益，限制执法者任意扩张对公共利益的解释。保护相对人的利益，起了重要作用。我国可借鉴上述国家和地区的做法在结合自身国情的基础上，对公共利益进行尽可能详细的界定。当然，借鉴并非生搬硬套，我国是最大的发展中国家，目前经济处于高速发展期，且面临着重大的经济、社会等方方面面的转型，公共利益具体到我国国情必须做具体的分析。此外，可将肯定式与否定式相结合，相对稳定公共利益的内涵和外延。
（二）公共利益界定的标准和原则。明确了公共利益的界定方式后，接下来的任务就是为公共利益划定相应的标准，制定相关原则，以使公共利益的界定可操作化。笔者认为，在土地征收征用中，公共利益的界定应至少符合以下标准和原则：
1．以保护耕地为前提条件。去年，第十七个全国“土地日”宣传主题是：“节约集约用地，坚守耕地红线。”保护耕地应在土地征收征用中予以重视。山东烟台“西洋五千年旅游城”占地18000亩，无锡的“唐城”和“三国城”分别占地15000亩和3000亩，这些项目对耕地的破坏极大，违背了保护耕地的原则。
2．兼顾公平与效率的原则。土地资源最终利用目的应该是为全社会的利益服务，人人才应该分享到社会发展的成果。尤其在对被征地人的补偿上，必须公平合理，否则该公共利益应被视为不当的或至少是有瑕疵的。
3．以促进土地资源的合理利用和土地的可持续发展为标准。以公共利益为目的的土地征收征用，其最重要的社会价值在于促进土地资源的合理利用和土地的可持续发展。
（三）公共利益界定的实现。在土地征收征用中，必须通过立法、行政、司法、舆论、宣传等多种途径实现公共利益的界定。
1．完善的立法是界定公共利益的前提。宪法作为国家的根本大法，不可能也没必要对公共利益进行详细的规定，但它必须体现公共利益的核心内涵。目前我国没有在立法上对公共利益进行清晰的界定，实践中公共利益的界定权实际掌握在各级政府手中，这是公共利益名义被滥用的主要原因所在。笔者认为，有必要通过立法手段制定专门的法律界定土地征收征用中的公共利益，使之具体化，并在法律条款中规定处罚规则和制裁措施。
2．规范的行政程序是界定公共利益的关键。在进行土地征收征用前，应采取民意调查、公告、听证会等程序，听取行政人员、土地权利人、有关专家的意见，来决定该项计划是否符合公共利益的需要。土地征收征用关系土地权利人的重大利益，因此在征地的决策过程中就建立健全公众参与机制，必须让土地权利人参与到决策的制定过程中，广泛地征求意见，通过正当途径使征地的目的、过程和结果为公众所知，给予当事人表达自己意见的权利和机会，依法保障行政管理相对人、土地权利人的知情权、参与权和救济权，使决策真正做到公平、公开、公正、统一。
3．有力的司法制度是界定公共利益的保障。当土地权利人认为行政机关的决策侵害了自己的利益时，司法救济就是他们实现自身利益诉求的最强有力的保障。完善司法救济程序，允许土地权利人寻求司法救济，法院就征收征用的合理性和合法性做出裁决，能够制约行政机关的行为，防止行政滥用职权随意解释公共利益，使公平正义在每一个案件中都得以实现。
4．透明的舆论宣传是界定公共利益的辅助工具。重庆“钉子户”事件引起了国内外媒体的关注，从而引发了人们对公共利益的讨论，这有利于加深人们对公共利益的认识。其它宣传手段如每年的“土地日”，也会引发人们对土地利用的关注和思考。这些对合理界定公共利益能够起到潜移默化的作用。
三、土地征收征用中利于合理界定公共利益的意义
（一）有利于保护被征地人的合法权益，促进社会公平和稳定。合理界定公共利益，能够使土地征收征用决策公平、合法，规范征收征用范围，保护土地权利人的各项权利的实现，从而减少因土地征收征用引起的纠纷。
（二）有助于防止土地征收征用权的滥用。我国目前尚未形成稳定的、规范的和制约法律人行为的完善的法律制度和职业道德规范，且在我国现阶段，法官、执法者和其他法律人尚未普遍受到共同的基础法律教育和法律训练，对公共利益进行合理界定，能够弥补上述不足，有效规范土地征收征用行为。
（三）有利于保护耕地，促进土地的集约节约利用。合理界定公共利益，严格贯彻“十分珍惜、合理利用每一寸土地和切实保护耕地”的基本国策，防止耕地因不合理的征收征用而退化、减少；合理界定公共利益，规范土地征收征用行为，以期实现土地资源的优化配置和利益的最大化，深入挖掘土地的内在价值。
（四）有利于实现土地的可持续发展以及整个社会的可持续发展。土地是人类赖以生存和发展的最重要的生产资料，合理界定公共利益，是对实现土地永续利用的思考，土地可持续利用的实现，不仅是对其价值的实现，更为整个社会经济的持续、健康、高效发展提供了不可或缺的物质基础。
四、结语
我国目前法律、行政、司法制度还在进一步完善中，公民意识的加强也需要一个过程，因此，要在土地征收征用中实现公共利益的合理界定，还有很长的一段路要走。但这不是我们停滞不前的理由，而应当成为我们前进的动力。合理界定公共利益，完善土地征收征用制度，最终受益的将是全体人民和整个社会。
参考文献：
[1]傅晓，“公共利益”的界定及征地制度改革建议.农村经济.2006.10.
[2]李蕊，论公共利益的界定.山西大学学报.Apr.2005.Vol.27.No.2.
[3]沈岳峰，张心全.土地征用中的公共利益的界定.资源·产业.2004.4.
作者简介：
赖靖萍，女，广西柳州人，中国人民大学公共管理学院土地资源管理专业05级本科生。
[关键词]公共利益 界定 土地征收征用
中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1671－7597(2008)0810187－01
一、我国现行的土地征收征用制度
《中华人民共和国宪法修正案》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要。可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
“为了公共利益的需要”，是政府对土地进行征收征用的前提条件，但是目前对公共利益的界定却存在着很大的模糊和不足。公共利益界定的缺位，是我国现行土地征收征用制度的重要缺陷之一。
二、土地征收征用中如何实现公共利益的界定
（一）公共利益的界定方式。不同国家和地区关于以公共利益为目的的土地征收或征用立法中，均以不同方式对公共利益做出规定，相对明确的概念界定以及司法过程中严格的程序保障。为防止政府在土地征收中滥用公共利益，限制执法者任意扩张对公共利益的解释。保护相对人的利益，起了重要作用。我国可借鉴上述国家和地区的做法在结合自身国情的基础上，对公共利益进行尽可能详细的界定。当然，借鉴并非生搬硬套，我国是最大的发展中国家，目前经济处于高速发展期，且面临着重大的经济、社会等方方面面的转型，公共利益具体到我国国情必须做具体的分析。此外，可将肯定式与否定式相结合，相对稳定公共利益的内涵和外延。
（二）公共利益界定的标准和原则。明确了公共利益的界定方式后，接下来的任务就是为公共利益划定相应的标准，制定相关原则，以使公共利益的界定可操作化。笔者认为，在土地征收征用中，公共利益的界定应至少符合以下标准和原则：
1．以保护耕地为前提条件。去年，第十七个全国“土地日”宣传主题是：“节约集约用地，坚守耕地红线。”保护耕地应在土地征收征用中予以重视。山东烟台“西洋五千年旅游城”占地18000亩，无锡的“唐城”和“三国城”分别占地15000亩和3000亩，这些项目对耕地的破坏极大，违背了保护耕地的原则。
2．兼顾公平与效率的原则。土地资源最终利用目的应该是为全社会的利益服务，人人才应该分享到社会发展的成果。尤其在对被征地人的补偿上，必须公平合理，否则该公共利益应被视为不当的或至少是有瑕疵的。
3．以促进土地资源的合理利用和土地的可持续发展为标准。以公共利益为目的的土地征收征用，其最重要的社会价值在于促进土地资源的合理利用和土地的可持续发展。
（三）公共利益界定的实现。在土地征收征用中，必须通过立法、行政、司法、舆论、宣传等多种途径实现公共利益的界定。
1．完善的立法是界定公共利益的前提。宪法作为国家的根本大法，不可能也没必要对公共利益进行详细的规定，但它必须体现公共利益的核心内涵。目前我国没有在立法上对公共利益进行清晰的界定，实践中公共利益的界定权实际掌握在各级政府手中，这是公共利益名义被滥用的主要原因所在。笔者认为，有必要通过立法手段制定专门的法律界定土地征收征用中的公共利益，使之具体化，并在法律条款中规定处罚规则和制裁措施。
2．规范的行政程序是界定公共利益的关键。在进行土地征收征用前，应采取民意调查、公告、听证会等程序，听取行政人员、土地权利人、有关专家的意见，来决定该项计划是否符合公共利益的需要。土地征收征用关系土地权利人的重大利益，因此在征地的决策过程中就建立健全公众参与机制，必须让土地权利人参与到决策的制定过程中，广泛地征求意见，通过正当途径使征地的目的、过程和结果为公众所知，给予当事人表达自己意见的权利和机会，依法保障行政管理相对人、土地权利人的知情权、参与权和救济权，使决策真正做到公平、公开、公正、统一。
3．有力的司法制度是界定公共利益的保障。当土地权利人认为行政机关的决策侵害了自己的利益时，司法救济就是他们实现自身利益诉求的最强有力的保障。完善司法救济程序，允许土地权利人寻求司法救济，法院就征收征用的合理性和合法性做出裁决，能够制约行政机关的行为，防止行政滥用职权随意解释公共利益，使公平正义在每一个案件中都得以实现。
4．透明的舆论宣传是界定公共利益的辅助工具。重庆“钉子户”事件引起了国内外媒体的关注，从而引发了人们对公共利益的讨论，这有利于加深人们对公共利益的认识。其它宣传手段如每年的“土地日”，也会引发人们对土地利用的关注和思考。这些对合理界定公共利益能够起到潜移默化的作用。
三、土地征收征用中利于合理界定公共利益的意义
（一）有利于保护被征地人的合法权益，促进社会公平和稳定。合理界定公共利益，能够使土地征收征用决策公平、合法，规范征收征用范围，保护土地权利人的各项权利的实现，从而减少因土地征收征用引起的纠纷。
（二）有助于防止土地征收征用权的滥用。我国目前尚未形成稳定的、规范的和制约法律人行为的完善的法律制度和职业道德规范，且在我国现阶段，法官、执法者和其他法律人尚未普遍受到共同的基础法律教育和法律训练，对公共利益进行合理界定，能够弥补上述不足，有效规范土地征收征用行为。
（三）有利于保护耕地，促进土地的集约节约利用。合理界定公共利益，严格贯彻“十分珍惜、合理利用每一寸土地和切实保护耕地”的基本国策，防止耕地因不合理的征收征用而退化、减少；合理界定公共利益，规范土地征收征用行为，以期实现土地资源的优化配置和利益的最大化，深入挖掘土地的内在价值。
（四）有利于实现土地的可持续发展以及整个社会的可持续发展。土地是人类赖以生存和发展的最重要的生产资料，合理界定公共利益，是对实现土地永续利用的思考，土地可持续利用的实现，不仅是对其价值的实现，更为整个社会经济的持续、健康、高效发展提供了不可或缺的物质基础。
四、结语
我国目前法律、行政、司法制度还在进一步完善中，公民意识的加强也需要一个过程，因此，要在土地征收征用中实现公共利益的合理界定，还有很长的一段路要走。但这不是我们停滞不前的理由，而应当成为我们前进的动力。合理界定公共利益，完善土地征收征用制度，最终受益的将是全体人民和整个社会。
参考文献：
[1]傅晓，“公共利益”的界定及征地制度改革建议.农村经济.2006.10.
[2]李蕊，论公共利益的界定.山西大学学报.Apr.2005.Vol.27.No.2.
[3]沈岳峰，张心全.土地征用中的公共利益的界定.资源·产业.2004.4.
作者简介：
赖靖萍，女，广西柳州人，中国人民大学公共管理学院土地资源管理专业05级本科生。