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摘要 通过实地调研与分析，从赣州市新一轮退耕还林实施过程中面临的用地难、农户退耕积极性不高、投入不足等实际问题出发，针对性地提出相应的对策与建议，从而为今后赣州市新一轮退耕还林工作的顺利开展提供参考依据。
关键词 退耕还林；问题；对策；赣州市
中图分类号 S-9；F326.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）07-0210-02
Problems and Countermeasures of a New Round of Returning Farmland to Forest——Taking Ganzhou City，Jiangxi Province as an Example
SUN Yong-fu1，CHENG Yu-na2，DENG Bi-ping3
（1.Forest Inventory and Planning Institute of Ganzhou City， Ganzhou，Jiangxi 341000；2. Baita Water Wood Checkpoint of Ganzhou，Ganzhou，Jiangxi 341000；3. Research Institute of Forestry and Science in Ganzhou，Ganzhou，Jiangxi 341000）
Abstract Through field investigation and analysis， this paper based on the practical problems such as the difficulty of land use，farmers’ enthusiasm was not enough，inadequate investment，corresponding countermeasures and suggestions were put forward，which provided reference for the smooth work of returning farmland to forest in Ganzhou City.
Key words Returning farmland to forest；Problems；Countermeasures；Ganzhou City
新一轮退耕还林是党中央、国务院为加快推进生态文明和美丽中国建设做出的一项重大战略部署，已被列入国家重点督查项目之一。新一轮退耕还林的实施是调整农业产业结构、促进经济较快增长、推进生态文明建设的重要举措，是增加森林资源、提高生态质量、构筑南方重要生态屏障、实现林业“双增”目标的有效途径[1]。各地要认真履行职责，积极谋划，采取有效措施，推动工程建设。为确保全市新一轮退耕还林任务按时保質完成，赣州市制定了每周一调度、每月一通报、每季一督办的政策，对任务县（区）落实情况进行摸底、调查、督导、通报，对存在的问题进行研究与分析，并提出相应的对策与建议。
1 赣州市退耕还林基本情况
赣州市位于江西省南部，东接福建、南临广东、西靠湖南、临近港澳，总面积39 379.64 km2，占江西省总面积的23.60%，森林覆盖率达76.23%。自2002年实施第一轮退耕还林以来，林地面积大幅增加，林地固土、涵养水源能力进一步增强[2]，有效地减少了水土流失面积，生态环境得到明显修复。同时，退耕农户收入大幅增长，如赣县区结合当地农民种植丛生竹的经验、依托附近长年收购丛生竹的赣州华劲纸业有限公司，将符合条件的退耕用地改种丛生竹，使得退耕农户每年纯收入达36 750 元/hm2。退耕还林既绿了山，又富了民，可实现经济建设与生态建设同步发展的双赢局面。因此，实施退耕还林对生态环境改善[3]及增加农民收入等具有重大意义。2015—2016年赣州市新一轮退耕还林任务为1 464.67 hm2，占江西省总任务（2 000 hm2）的73.23%，主要涉及南康、崇义、信丰、安远、寻乌、宁都、兴国7个县（区）的94个乡镇、 2 090个小班、6 855个农户、735户贫困户。由于新一轮退耕还林对用地要求较高，且赣州市境内符合条件的用地较少，因此赣州市新一轮退耕还林表现出点多、面广、难度大的特点。
2 新一轮退耕还林特点
2.1 对退耕农户、林种要求低
新一轮退耕还林坚持“统一标准、农民自愿、政府助推、自我发展”的原则，突出“农民自愿”“退不退耕，栽植什么树种”由农民自主决定，强调退耕还林以“农民为主、政府为辅”的思想。同时新一轮退耕还林不再划定经济林和生态林的比例，充分尊重农民的主体意愿，采取农民自愿申报的方式。
2.2 用地条件要求高
新一轮退耕还林严格限定在25°以上非基本农田坡耕地，以及重要水源地15°～25°非基本农田，不得将基本农田、土地开发整理复垦耕地、坡改梯耕地、上一轮退耕还林地纳入此次退耕范围。对已划入基本农田的25°以上坡耕地，在确保基本农田保护面积不减少的前提下，依法定程序调整为非基本农田后方可纳入。且新一轮退耕还林要求必须将退耕地块落实到当地国土部门土地利用现状图上，并将落实小班进行矢量化建立矢量数据库。由于实施过程中需要与国土等相关部门沟通协调，因此落实符合条件的用地相对缓慢。
2.3 补助标准较低
第一轮退耕还林补助标准为生态林补助共计28 350元/hm2、经济林补助共计19 200元/hm2。此外，還有巩固退耕还林成果后续产业每年补助3 450元/hm2，生态林补助8年，经济林补助5年。而新一轮退耕还林补助标准为22 500元/hm2，资金分3次下达，第1年补助12 000元/hm2（含种苗造林费4 500元/hm2），第3年补助4 500元/hm2，第5年补助6 000元/hm2。与上一轮退耕还林补助资金相比，新一轮退耕还林补助资金偏低。 3 存在的问题
3.1 落实难
3.1.1
符合标准的用地少且分散。赣州市第一轮退耕还林已实施完成25°以上坡耕地26 100 hm2，目前可用于退耕还林的用地较少，且符合条件的坡耕地大多为基本农田，导致可退耕地块零星分散、面积较小，集中连片地块较少，实施难度大。
3.1.2
按“图”退耕，小班标注与实地不一致。在实施新一轮退耕还林过程中，由于国土和林业部门对地类调查方法和统计标准不一致，导致国土和林业部门使用的图纸不能够完全吻合，在部分资源数据上有一定差异，最终致使小班图纸与实地存在一定误差，增加了实施工作的难度与不便，如土地利用现状图标注的坡度、用地类型等关键因子与实地情况不一致，有些地块在图纸上显示为非基本农田，而实际地块已为退耕多年的林地；有些地块实际为符合条件的用地，而国土部门图纸显示为基本农田。土地二调数据不准确、土地利用现状图存在位移等问题的出现，极大地压缩了退耕还林的用地空间[4]。
3.1.3 黄龙病果园难列入退耕还林。赣州市各县（市、区）在申报退耕还林任务时，原认为灾害的黄龙病果园地可以纳入新一轮退耕还林范围，而在依据新一轮退耕用地政策标准执行时，绝大多数不符合退耕条件，不能实施退耕还林，导致部分县（市、区）任务虽然不大，但退耕难度大，任务难以落实。
3.2 农户退耕积极性不高
目前，由于务工与耕种效益的悬殊，加之耕地零星、分散、偏远、不便管理等原因，大量年轻力壮的劳动力常年外出打工，導致土地大量撂荒和农村“劳力荒”，致使农户退耕能力不强、退耕意志不坚定。同时，因粮农补贴不断增加，保留耕地种植或不种植农户每年均可得1 635元/hm2的粮食直补，而退耕后收入将会减少。另外，征地拆迁时，农田补偿比林地的补偿要高很多，致使农户不愿意退耕。
3.3 投入不足
新一輪退耕还林工程涉及面广、业务量大、政策性强、技术要求较高，需要投入大量的人力、物力和财力。据赣州市多年来的造林经验，一般苗木费需1 650元/hm2，再加上地块清理、整地、运苗、栽植及后期管护，需大量经费，而目前投入远远不足，不但增加了农户造林时的经济压力，后期补植、抚育、管护也很难得到保障。这些问题的存在直接或间接地影响了退耕还林工作进展。赣州市第一轮退耕还林已实施了26 100 hm2，大多数符合条件的坡耕地已退耕还林，少数符合退耕条件的坡耕地地处偏远山区，零星分散，工作量大，管理成本高，而市、县两级财政比较困难，育林费从2016年2月起又被停征，工作经费短缺。
4 对策与建议
4.1 加大宣传，提高农户退耕意愿
新一轮退耕还林是党中央、国务院为加快推进生态文明和美丽中国建设做出的一项重大战略部署，是一项政治任务，一项民心工程、德政工程，各地必须保质保量地完成任务。应广泛运用多种媒体，宣传新一轮退耕还林新思路、新举措和新成效，营造良好社会氛围；重点采用召开群众会、培训会和发放宣传单等方式，深入宣传第一轮退耕还林成效及先进典型，全面宣传新一轮退耕还林的政策和种植林木的良好经济效益，让基层群众真正掌握政策，认识到退耕还林的重要性，增强退耕意识。
4.2 加大资金筹措，缓解资金压力
省、市、县要切实将新一轮退耕还林工作经费纳入财政年度预算，根据工作任务量明确配套一定比例专项资金并及时划拨到位，作为新一轮退耕还林项目配套和工作经费，确保人员和经费落实到位，减轻林业站经费负担，保证工作有序开展。同时，多渠道筹措资金，提高补助标准，切实解决农户在种植、后期管护等过程中面临的资金问题。
4.3 加强协作，保证任务落实
各部门之间需加强沟通、相互协作，使建设任务得以落实，有效解决用地难问题。林业部门需主动与国土部门密切沟通，加强协作，对一些符合退耕条件，又已划入基本农田的25°以上坡耕地，可通过一年一度耕地数据库变更调整过来，以满足退耕还林用地需要。同时，要从国家利益和农民利益出发，科学确定保护耕地、退耕还林耕地，尽量把陡坡耕地都纳入新一轮退耕还林范围，将退耕地落实到土地利用现状图上和山头地块。
4.4 科学规划，强化造林管理
结合农民意愿搞好作业设计，根据作业设计提供良种壮苗，并抓好整地、栽植、后期管护等各个环节的工作。坚持因地制宜，宜林则林，宜乔则乔，宜灌则灌，保证退耕还林能成活成林、发挥应有的生态效益和经济效益。科学规划，尽量兼顾经济和生态效益的树种，因地制宜地选择乡土树种[5]。按照退耕还林技术要求，坚持没有作业设计不施工、不是适生良种不使用、苗木不合格不出圃、整地不合格不栽植、造林不合格不验收的“五不”制度。退耕还林分散在千家万户，农户之间的投入能力、管理水平有很大差别。当地政府、林业等相关部门应高度重视退耕后的林地管理工作，建立责、权、利相结合的服务管理监督体系，并通过政策引导，使退耕还林成为农民的自觉行动[6]，树立营造林质量观和综合效益观。
参考文献
[1] 姬爱玲.华亭县实施新一轮退耕还林思路与对策[J].甘肃科技， 2015，31（8）：3-4.
[2] 李世昌.红河县实施新一轮退耕还林工程的对策与建议[J].绿色科技， 2014（6）：101-102.
[3] 桂林.退耕还林与生态环境改善的关系研究与分析[D].西安：西安建筑科技大学，2015.
[4] 杨友良.师宗县新一轮退耕还林工程实施及发展对策探讨[J].内蒙古林业调查设计， 2015， 38（4）：10-12.
[5] 姜琦.三峡库区退耕还林现状及新一轮退耕还林对策：以秭归县为例[J].湖北林业科技，2015，44（2）：64-66，83.
[6] 梁全，钟先成，苏克锋，等.宁南县退耕还林问题与对策探讨[J].四川林勘设计， 2011（1）：72-74.
关键词 退耕还林；问题；对策；赣州市
中图分类号 S-9；F326.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）07-0210-02
Problems and Countermeasures of a New Round of Returning Farmland to Forest——Taking Ganzhou City，Jiangxi Province as an Example
SUN Yong-fu1，CHENG Yu-na2，DENG Bi-ping3
（1.Forest Inventory and Planning Institute of Ganzhou City， Ganzhou，Jiangxi 341000；2. Baita Water Wood Checkpoint of Ganzhou，Ganzhou，Jiangxi 341000；3. Research Institute of Forestry and Science in Ganzhou，Ganzhou，Jiangxi 341000）
Abstract Through field investigation and analysis， this paper based on the practical problems such as the difficulty of land use，farmers’ enthusiasm was not enough，inadequate investment，corresponding countermeasures and suggestions were put forward，which provided reference for the smooth work of returning farmland to forest in Ganzhou City.
Key words Returning farmland to forest；Problems；Countermeasures；Ganzhou City
新一轮退耕还林是党中央、国务院为加快推进生态文明和美丽中国建设做出的一项重大战略部署，已被列入国家重点督查项目之一。新一轮退耕还林的实施是调整农业产业结构、促进经济较快增长、推进生态文明建设的重要举措，是增加森林资源、提高生态质量、构筑南方重要生态屏障、实现林业“双增”目标的有效途径[1]。各地要认真履行职责，积极谋划，采取有效措施，推动工程建设。为确保全市新一轮退耕还林任务按时保質完成，赣州市制定了每周一调度、每月一通报、每季一督办的政策，对任务县（区）落实情况进行摸底、调查、督导、通报，对存在的问题进行研究与分析，并提出相应的对策与建议。
1 赣州市退耕还林基本情况
赣州市位于江西省南部，东接福建、南临广东、西靠湖南、临近港澳，总面积39 379.64 km2，占江西省总面积的23.60%，森林覆盖率达76.23%。自2002年实施第一轮退耕还林以来，林地面积大幅增加，林地固土、涵养水源能力进一步增强[2]，有效地减少了水土流失面积，生态环境得到明显修复。同时，退耕农户收入大幅增长，如赣县区结合当地农民种植丛生竹的经验、依托附近长年收购丛生竹的赣州华劲纸业有限公司，将符合条件的退耕用地改种丛生竹，使得退耕农户每年纯收入达36 750 元/hm2。退耕还林既绿了山，又富了民，可实现经济建设与生态建设同步发展的双赢局面。因此，实施退耕还林对生态环境改善[3]及增加农民收入等具有重大意义。2015—2016年赣州市新一轮退耕还林任务为1 464.67 hm2，占江西省总任务（2 000 hm2）的73.23%，主要涉及南康、崇义、信丰、安远、寻乌、宁都、兴国7个县（区）的94个乡镇、 2 090个小班、6 855个农户、735户贫困户。由于新一轮退耕还林对用地要求较高，且赣州市境内符合条件的用地较少，因此赣州市新一轮退耕还林表现出点多、面广、难度大的特点。
2 新一轮退耕还林特点
2.1 对退耕农户、林种要求低
新一轮退耕还林坚持“统一标准、农民自愿、政府助推、自我发展”的原则，突出“农民自愿”“退不退耕，栽植什么树种”由农民自主决定，强调退耕还林以“农民为主、政府为辅”的思想。同时新一轮退耕还林不再划定经济林和生态林的比例，充分尊重农民的主体意愿，采取农民自愿申报的方式。
2.2 用地条件要求高
新一轮退耕还林严格限定在25°以上非基本农田坡耕地，以及重要水源地15°～25°非基本农田，不得将基本农田、土地开发整理复垦耕地、坡改梯耕地、上一轮退耕还林地纳入此次退耕范围。对已划入基本农田的25°以上坡耕地，在确保基本农田保护面积不减少的前提下，依法定程序调整为非基本农田后方可纳入。且新一轮退耕还林要求必须将退耕地块落实到当地国土部门土地利用现状图上，并将落实小班进行矢量化建立矢量数据库。由于实施过程中需要与国土等相关部门沟通协调，因此落实符合条件的用地相对缓慢。
2.3 补助标准较低
第一轮退耕还林补助标准为生态林补助共计28 350元/hm2、经济林补助共计19 200元/hm2。此外，還有巩固退耕还林成果后续产业每年补助3 450元/hm2，生态林补助8年，经济林补助5年。而新一轮退耕还林补助标准为22 500元/hm2，资金分3次下达，第1年补助12 000元/hm2（含种苗造林费4 500元/hm2），第3年补助4 500元/hm2，第5年补助6 000元/hm2。与上一轮退耕还林补助资金相比，新一轮退耕还林补助资金偏低。 3 存在的问题
3.1 落实难
3.1.1
符合标准的用地少且分散。赣州市第一轮退耕还林已实施完成25°以上坡耕地26 100 hm2，目前可用于退耕还林的用地较少，且符合条件的坡耕地大多为基本农田，导致可退耕地块零星分散、面积较小，集中连片地块较少，实施难度大。
3.1.2
按“图”退耕，小班标注与实地不一致。在实施新一轮退耕还林过程中，由于国土和林业部门对地类调查方法和统计标准不一致，导致国土和林业部门使用的图纸不能够完全吻合，在部分资源数据上有一定差异，最终致使小班图纸与实地存在一定误差，增加了实施工作的难度与不便，如土地利用现状图标注的坡度、用地类型等关键因子与实地情况不一致，有些地块在图纸上显示为非基本农田，而实际地块已为退耕多年的林地；有些地块实际为符合条件的用地，而国土部门图纸显示为基本农田。土地二调数据不准确、土地利用现状图存在位移等问题的出现，极大地压缩了退耕还林的用地空间[4]。
3.1.3 黄龙病果园难列入退耕还林。赣州市各县（市、区）在申报退耕还林任务时，原认为灾害的黄龙病果园地可以纳入新一轮退耕还林范围，而在依据新一轮退耕用地政策标准执行时，绝大多数不符合退耕条件，不能实施退耕还林，导致部分县（市、区）任务虽然不大，但退耕难度大，任务难以落实。
3.2 农户退耕积极性不高
目前，由于务工与耕种效益的悬殊，加之耕地零星、分散、偏远、不便管理等原因，大量年轻力壮的劳动力常年外出打工，導致土地大量撂荒和农村“劳力荒”，致使农户退耕能力不强、退耕意志不坚定。同时，因粮农补贴不断增加，保留耕地种植或不种植农户每年均可得1 635元/hm2的粮食直补，而退耕后收入将会减少。另外，征地拆迁时，农田补偿比林地的补偿要高很多，致使农户不愿意退耕。
3.3 投入不足
新一輪退耕还林工程涉及面广、业务量大、政策性强、技术要求较高，需要投入大量的人力、物力和财力。据赣州市多年来的造林经验，一般苗木费需1 650元/hm2，再加上地块清理、整地、运苗、栽植及后期管护，需大量经费，而目前投入远远不足，不但增加了农户造林时的经济压力，后期补植、抚育、管护也很难得到保障。这些问题的存在直接或间接地影响了退耕还林工作进展。赣州市第一轮退耕还林已实施了26 100 hm2，大多数符合条件的坡耕地已退耕还林，少数符合退耕条件的坡耕地地处偏远山区，零星分散，工作量大，管理成本高，而市、县两级财政比较困难，育林费从2016年2月起又被停征，工作经费短缺。
4 对策与建议
4.1 加大宣传，提高农户退耕意愿
新一轮退耕还林是党中央、国务院为加快推进生态文明和美丽中国建设做出的一项重大战略部署，是一项政治任务，一项民心工程、德政工程，各地必须保质保量地完成任务。应广泛运用多种媒体，宣传新一轮退耕还林新思路、新举措和新成效，营造良好社会氛围；重点采用召开群众会、培训会和发放宣传单等方式，深入宣传第一轮退耕还林成效及先进典型，全面宣传新一轮退耕还林的政策和种植林木的良好经济效益，让基层群众真正掌握政策，认识到退耕还林的重要性，增强退耕意识。
4.2 加大资金筹措，缓解资金压力
省、市、县要切实将新一轮退耕还林工作经费纳入财政年度预算，根据工作任务量明确配套一定比例专项资金并及时划拨到位，作为新一轮退耕还林项目配套和工作经费，确保人员和经费落实到位，减轻林业站经费负担，保证工作有序开展。同时，多渠道筹措资金，提高补助标准，切实解决农户在种植、后期管护等过程中面临的资金问题。
4.3 加强协作，保证任务落实
各部门之间需加强沟通、相互协作，使建设任务得以落实，有效解决用地难问题。林业部门需主动与国土部门密切沟通，加强协作，对一些符合退耕条件，又已划入基本农田的25°以上坡耕地，可通过一年一度耕地数据库变更调整过来，以满足退耕还林用地需要。同时，要从国家利益和农民利益出发，科学确定保护耕地、退耕还林耕地，尽量把陡坡耕地都纳入新一轮退耕还林范围，将退耕地落实到土地利用现状图上和山头地块。
4.4 科学规划，强化造林管理
结合农民意愿搞好作业设计，根据作业设计提供良种壮苗，并抓好整地、栽植、后期管护等各个环节的工作。坚持因地制宜，宜林则林，宜乔则乔，宜灌则灌，保证退耕还林能成活成林、发挥应有的生态效益和经济效益。科学规划，尽量兼顾经济和生态效益的树种，因地制宜地选择乡土树种[5]。按照退耕还林技术要求，坚持没有作业设计不施工、不是适生良种不使用、苗木不合格不出圃、整地不合格不栽植、造林不合格不验收的“五不”制度。退耕还林分散在千家万户，农户之间的投入能力、管理水平有很大差别。当地政府、林业等相关部门应高度重视退耕后的林地管理工作，建立责、权、利相结合的服务管理监督体系，并通过政策引导，使退耕还林成为农民的自觉行动[6]，树立营造林质量观和综合效益观。
参考文献
[1] 姬爱玲.华亭县实施新一轮退耕还林思路与对策[J].甘肃科技， 2015，31（8）：3-4.
[2] 李世昌.红河县实施新一轮退耕还林工程的对策与建议[J].绿色科技， 2014（6）：101-102.
[3] 桂林.退耕还林与生态环境改善的关系研究与分析[D].西安：西安建筑科技大学，2015.
[4] 杨友良.师宗县新一轮退耕还林工程实施及发展对策探讨[J].内蒙古林业调查设计， 2015， 38（4）：10-12.
[5] 姜琦.三峡库区退耕还林现状及新一轮退耕还林对策：以秭归县为例[J].湖北林业科技，2015，44（2）：64-66，83.
[6] 梁全，钟先成，苏克锋，等.宁南县退耕还林问题与对策探讨[J].四川林勘设计， 2011（1）：72-74.