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摘要《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》(以下简称《规定》)于去年9月1日正式施行之后,迄今已有一段时间,本文对其实际运行效果和引发的相关问题进行了分析,并提出了一些加以配套和完善的建议。
关键词犯罪嫌疑人 自侦案件 检察权配置
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-171-02
《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》(以下简称《规定》)于去年9月1日正式施行之后,省级以下(不含省级)检察院立案侦查的案件,需要逮捕犯罪嫌疑人的,均须报请上一级检察院审查决定,至今已有10个月。本文就这一阶段以来的施行情况作一简要分析。
一、检察机关自侦案件决定逮捕权上提一级改革的效果
(一)优化检察权的配置,加强对检察权运行的监督制约
有人认为,法律监督权与批捕权互不相容,也有学者认为,在现有中国法律体系下,批捕权是法律监督权的组成部分。因此一直以来,学界对检察机关行使批捕权的异议不断。此次,检察机关从大局出发,出台了该项《规定》,主动深化改革自己内部的办案机制,完善检察机关自侦案件审查逮捕程序,符合了当前社会各界要求对自侦逮捕加强监督、提高办案质量的期待,最大限度地强化检察机关内部的监督制约。
(二)规范职务犯罪侦查工作,加强侦查程序中的人权保障机制
为保障犯罪嫌疑人的合法权利,及时发现侦查活动中的问题,《规定》要求下级检察院报请逮捕时必须要报送侦查部门讯问犯罪嫌疑人的录音录像资料。同时,要求上一级检察院应当对犯罪嫌疑人委托的律师提出的不应当逮捕等意见或证据材料进行审查。这些做法都有利于准确作出捕与不捕的决定,有利于维护犯罪嫌疑人的合法权利,有利于确保办案质量。
(三)有利于执法的规范化建设
自侦案件决定逮捕权上提一级之前,因同一检察院自行侦查自行逮捕,对犯罪嫌疑人作出不予逮捕决定的,并没有给侦查部门设置复议程序。由于自侦案件审查逮捕决定权上提一级后,立案侦查的检察院与具有逮捕决定权的检察院不再是同一个办案主体,为保证下级检察院对不予逮捕决定有异议时有表达不同意见的渠道,《规定》对下级检察院不服不予逮捕决定的,增设了报请重新审查程序,为更加规范的执法增设了渠道。
(四)有利于在更大地区范围内统一执法尺度
由于决定逮捕权掌握在了更高一级检察机关的侦查监督部门,使得行使这一权力时得以站在更高的层次和更广泛的区域来考虑,避免了同一情节的案件因为所处地域不同而受到不同执法标准的对待。
(五)面对批捕标准严格化,使自侦部门注重强化对提请逮捕前的证据梳理与把关
通过自行把关,并进一步考量罪与非罪及逮捕之必要性,从而避免了盲目报捕,降低了自侦案件的不捕率。对于构罪但无逮捕必要的,经此环节的审查后,就不再提请逮捕,既保护了犯罪嫌疑人的人权,预防了错案的发生,又提高了工作效率。比如笔者所在院的自侦部门,自《规定》实施以来就没有一件案件提请逮捕,而是均转为了取保候审、监视居住的强制措施
二、检察机关自侦案件决定逮捕权上提一级改革的问题
新《规定》的实施,对于规范检察机关内部执法行为、加强检察机关内部监督、提高自侦案件办案质量必然会起到极大的促进作用,但也不可避免地会带来一些新问题。
(一)下级自侦部门和上级侦查监督部门办案时间压力增大
职务犯罪案件决定逮捕权上提一级后,在文书移送、同步录音录像、两级办案人员沟通等环节将会出现更多的成本支出和时间耗费。而刑事诉讼法的规定目前并没有修改,检察机关侦查监督部门对自侦案件中被拘留的人,审查是否决定逮捕的时间仍然是最多7天。而自侦部门刑拘后最多只有七天用于侦查、完善证据、准备报捕,时间目前已经非常紧张,所有案件基本用足七日,一些案件甚至实际上借用了一部分批捕时间,现在自侦案件审查逮捕决定权上提一级之后,审查逮捕工作又大多在异地间进行,这样一来,报捕案件移送上级院侦查监督部门,除去案卷周转、公文来往的事务性程序时间,原本紧张的侦查办案時间显得更为紧张;而上级院侦查监督部门除了要办理现有的审查逮捕案件、提前介入引导侦查等之外,又附加了基层院报捕的职务犯罪案件的审查逮捕工作量,时间压力也大为增加。虽然《规定》希望通过加强专网报送、案卷扫描等方式来化解这种情况,但还不足以真正解决这一问题。
(二)配套制度的缺乏束缚了自侦部门的查案力度
目前职务犯罪案件在能否采用附条件逮捕、附条件逮捕的标准设定等方面均缺乏规定,司法实践中职务犯罪案件只有捕与不捕两种选择。对不够批捕条件、具有风险但有深挖可能的案件,不能采用附条件逮捕措施,这就导致了无法针对发展性极强的职务犯罪案件进行灵活应变,在一定程度上束缚了自侦部门的查案力度。特别是职务犯罪案件决定逮捕权上移以后,如果继续缺乏附条件逮捕机制,在考核机制、办案风险、低质量案件或者错案责任追究等综合因素的影响下,大量此类案件可能因为上级侦查监督部门证据标准掌控相对严格而直接决定不予逮捕,从而丧失继续侦查取证以及深挖案件的机会,于惩治腐败犯罪不利。
(三)检察机关侦捕联动机制受到限制
以往自侦部门与侦查监督部门对自侦案件报捕产生的分歧可以通过侦捕联动、检委会讨论等途径予以迅速解决,但是自侦案件决定逮捕权转移至上级院后,基于办案思路、法律认识、风险决策等因素,上级院侦监部门和下级院自侦部门之间往往在证据把握上有不同标准、在风险决策上有不同立场,因此对案件的争议在短期内可能难以统一并解决,如果意见分歧严重,将会导致侦捕关系不畅、侦捕联动条件缺失。特别是上级院侦查监督部门与下级院侦查部门之间如何就疑难自侦案件开展联动、协作,目前还亟需制定相关工作机制。
(四)批捕阶段犯罪嫌疑人权利保障程序亟待完善
从现阶段的司法实践情况来看,检察机关侦查监督部门的审查逮捕工作基本上处于封闭式状态,主办检察官审查逮捕阶段往往不接待律师。对于审查逮捕阶段如何处理律师提出的会见要求及提出法律意见等问题,目前司法实践中尚未有具体的规定。自侦案件侦查与审查逮捕上下交错后,势必对侦查阶段律师介入职务犯罪案件产生一定影响。修改后《律师法》赋予了律师侦查阶段会见当事人的权利。但是,自侦案件决定逮捕权上提一级后,在下级检察院自侦部门移送报捕材料后,等待上级检察院侦查监督部门审查逮捕形成结论之前,律师要求会见的,是由下级检察院侦查监督部门接待,还是由上级检察院侦查监督部门接待等等,在审查逮捕阶段,也就是律师介入时,在程序上所面临的新问题。
三、检察机关自侦案件决定逮捕权上提一级改革的完善
通过以上分析,在明晰自侦案件决定逮捕权上提一级所存在问题的基础上,我们有必要积极探索、明确途径,努力消除实践中出现的障碍,以充分发挥该项改革方案的优势。
(一)建议修改刑诉法,延长自侦案件拘留期限
新的自侦案件决定逮捕权模式,给侦查和决定逮捕工作带来了很大压力,事实上在《规定》出台前就已经压力很大了。公安机关刑事拘留期限最多可以延长到30天,而作为侦破难度也相当大的检察机关自侦案件,却只有7天,差距明显过大。因此建议延长自侦案件拘留期限到30天,以此缓解办案部门的时间压力,保障案件质量。
(二)在下级院设置专人负责审查逮捕工作
上级检察院侦查监督部门可以根据各基层院的自侦案件数量设置专人负责审查逮捕自侦案件,以此来有效地解决路途遥远、案件材料报送不便等问题,防止办案成本上升和办案时间压力过大等情况出现,特别是有利于侦捕联动,提高办案效率。
(三)加紧推行自侦案件附条件逮捕制度
当前司法实践中,自侦案件并未适用附条件逮捕制度,但考虑到自侦案件证据体系复杂,证据种类繁多,取证时间紧迫,证据获取艰难,虽然在侦查阶段前期,难以获取全部证据,但是其具有极强的发展性,突破可能性较大,完全可以通过后续侦查措施特别是逮捕措施加以充分挖掘,因此推行附条件逮捕制度,可以在自侦案件决定逮捕权上提一级后,由上级院侦查监督部门根据案件发展性来决定是否采取附条件逮捕措施,既防止下级院以捕代侦,又给自侦部门以突破案件的机會。
(四)完善检察机关侦捕联动机制
自侦案件决定逮捕权上提一级后,不捕案件逐渐增多,有必要通过完善侦捕联动机制,由上级院侦查监督部门积极介入侦查引导取证,适时介入下级院自侦部门的案件讨论与决策,把握侦查程序的规范化,指导案件证据的标准化,及时慎重地解决意见不一致、争议较大的问题。同时,上下级院侦捕联动还应包括定期对查办案件整体情况互相沟通,对自侦案件趋势、手法以及办案难点、热点问题进行交流和研判,以此来促进自侦案件报捕质量的提高。
(五)维护犯罪嫌疑人权益,规范律师介入审查逮捕阶段的程序
为了有效提高案件逮捕质量,维护犯罪嫌疑人的合法权益,就必须重视律师介入审查逮捕阶段行使自行调查取证权的作用,特别是逮捕决定权上提一级后,更要以规范化的程序保障其行使权力。因此建议下级院侦查监督部门向上级院移送逮捕案件前,向犯罪嫌疑人或其委托的律师发出《案件移送通知书》,告知犯罪嫌疑人案件移送审查的时间与地点,律师需要发表意见的,可以安排承办检察官听取律师的意见,记录其认为犯罪嫌疑人无罪或者无逮捕必要的法律理由,形成书面材料后,一并移送,上级院侦查监督部门应当做好证据审查复核工作。律师在案件移送上级院审查期间,应由上级院侦查监督部门负责律师的接待工作,这样就可以避免出现互相推诿的现象,使犯罪嫌疑人的权益得到有效保障。
(六)不断提升办理自侦案件的能力
自侦案件决定逮捕权上提一级后,更要强化下级院自侦部门的办案能力,使向上级院侦查监督部门提供报捕材料的质量能够达标,做到报捕前获取充分证据并能够固定证据。对于无法全面收集证据的案件,集中力量团体作战、全力突破。对报捕前证据一时难以到位的案件,合法合理地采取延迟立案时间、加大初查力度的方式,尽可能在初查中锁定证据;或者采用以事立案的模式,收集证据之后再正面接触犯罪嫌疑人。侦查工作一体化机制可以充分发挥上级院自侦部门组织指挥与协调的作用,集中优势兵力调查取证,形成上下级相互配合、统一组织、分工协调的办案方式,尽可能的达到报捕标准。
(七)规范人民监督员监督程序
《规定》对人民监督员的参与程序只作了原则性的规定,在实践中还应当逐渐细化和完善。比如可以考虑对人民检察院所办理的自侦案件出现不服逮捕案件实施监督的,由省级检察院人民监督员办公室负责办理监督活动的具体事务,从省级检察院确定的人民监督员名单中,随机抽取来确定监督员,对市级检察院决定逮捕的案件进行监督。市级检察院负责人民监督员工作的职能部门及其专职工作人员,应接受省级检察院对人民监督员具体监督事项的工作指导监督,认真做好配合协调工作。在省级检察院层面启动人民监督员程序,有助于解决市级检察院人民监督员监督本院逮捕案件不力的问题,从而真正实现对自侦案件决定逮捕权的有效监督。
参考文献:
[1]任海新,等.自侦案件逮捕方式改革的思考.国家检察官学院学报.2010(3).
[2]谢杰,等.职务犯罪决定逮捕权上移的现实应对.法学.2009(7).
[3]杜发权,王淑珍.职务犯罪案件检察机关决定逮捕权应上提一级.人民检察.2008(22).
关键词犯罪嫌疑人 自侦案件 检察权配置
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-171-02
《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》(以下简称《规定》)于去年9月1日正式施行之后,省级以下(不含省级)检察院立案侦查的案件,需要逮捕犯罪嫌疑人的,均须报请上一级检察院审查决定,至今已有10个月。本文就这一阶段以来的施行情况作一简要分析。
一、检察机关自侦案件决定逮捕权上提一级改革的效果
(一)优化检察权的配置,加强对检察权运行的监督制约
有人认为,法律监督权与批捕权互不相容,也有学者认为,在现有中国法律体系下,批捕权是法律监督权的组成部分。因此一直以来,学界对检察机关行使批捕权的异议不断。此次,检察机关从大局出发,出台了该项《规定》,主动深化改革自己内部的办案机制,完善检察机关自侦案件审查逮捕程序,符合了当前社会各界要求对自侦逮捕加强监督、提高办案质量的期待,最大限度地强化检察机关内部的监督制约。
(二)规范职务犯罪侦查工作,加强侦查程序中的人权保障机制
为保障犯罪嫌疑人的合法权利,及时发现侦查活动中的问题,《规定》要求下级检察院报请逮捕时必须要报送侦查部门讯问犯罪嫌疑人的录音录像资料。同时,要求上一级检察院应当对犯罪嫌疑人委托的律师提出的不应当逮捕等意见或证据材料进行审查。这些做法都有利于准确作出捕与不捕的决定,有利于维护犯罪嫌疑人的合法权利,有利于确保办案质量。
(三)有利于执法的规范化建设
自侦案件决定逮捕权上提一级之前,因同一检察院自行侦查自行逮捕,对犯罪嫌疑人作出不予逮捕决定的,并没有给侦查部门设置复议程序。由于自侦案件审查逮捕决定权上提一级后,立案侦查的检察院与具有逮捕决定权的检察院不再是同一个办案主体,为保证下级检察院对不予逮捕决定有异议时有表达不同意见的渠道,《规定》对下级检察院不服不予逮捕决定的,增设了报请重新审查程序,为更加规范的执法增设了渠道。
(四)有利于在更大地区范围内统一执法尺度
由于决定逮捕权掌握在了更高一级检察机关的侦查监督部门,使得行使这一权力时得以站在更高的层次和更广泛的区域来考虑,避免了同一情节的案件因为所处地域不同而受到不同执法标准的对待。
(五)面对批捕标准严格化,使自侦部门注重强化对提请逮捕前的证据梳理与把关
通过自行把关,并进一步考量罪与非罪及逮捕之必要性,从而避免了盲目报捕,降低了自侦案件的不捕率。对于构罪但无逮捕必要的,经此环节的审查后,就不再提请逮捕,既保护了犯罪嫌疑人的人权,预防了错案的发生,又提高了工作效率。比如笔者所在院的自侦部门,自《规定》实施以来就没有一件案件提请逮捕,而是均转为了取保候审、监视居住的强制措施
二、检察机关自侦案件决定逮捕权上提一级改革的问题
新《规定》的实施,对于规范检察机关内部执法行为、加强检察机关内部监督、提高自侦案件办案质量必然会起到极大的促进作用,但也不可避免地会带来一些新问题。
(一)下级自侦部门和上级侦查监督部门办案时间压力增大
职务犯罪案件决定逮捕权上提一级后,在文书移送、同步录音录像、两级办案人员沟通等环节将会出现更多的成本支出和时间耗费。而刑事诉讼法的规定目前并没有修改,检察机关侦查监督部门对自侦案件中被拘留的人,审查是否决定逮捕的时间仍然是最多7天。而自侦部门刑拘后最多只有七天用于侦查、完善证据、准备报捕,时间目前已经非常紧张,所有案件基本用足七日,一些案件甚至实际上借用了一部分批捕时间,现在自侦案件审查逮捕决定权上提一级之后,审查逮捕工作又大多在异地间进行,这样一来,报捕案件移送上级院侦查监督部门,除去案卷周转、公文来往的事务性程序时间,原本紧张的侦查办案時间显得更为紧张;而上级院侦查监督部门除了要办理现有的审查逮捕案件、提前介入引导侦查等之外,又附加了基层院报捕的职务犯罪案件的审查逮捕工作量,时间压力也大为增加。虽然《规定》希望通过加强专网报送、案卷扫描等方式来化解这种情况,但还不足以真正解决这一问题。
(二)配套制度的缺乏束缚了自侦部门的查案力度
目前职务犯罪案件在能否采用附条件逮捕、附条件逮捕的标准设定等方面均缺乏规定,司法实践中职务犯罪案件只有捕与不捕两种选择。对不够批捕条件、具有风险但有深挖可能的案件,不能采用附条件逮捕措施,这就导致了无法针对发展性极强的职务犯罪案件进行灵活应变,在一定程度上束缚了自侦部门的查案力度。特别是职务犯罪案件决定逮捕权上移以后,如果继续缺乏附条件逮捕机制,在考核机制、办案风险、低质量案件或者错案责任追究等综合因素的影响下,大量此类案件可能因为上级侦查监督部门证据标准掌控相对严格而直接决定不予逮捕,从而丧失继续侦查取证以及深挖案件的机会,于惩治腐败犯罪不利。
(三)检察机关侦捕联动机制受到限制
以往自侦部门与侦查监督部门对自侦案件报捕产生的分歧可以通过侦捕联动、检委会讨论等途径予以迅速解决,但是自侦案件决定逮捕权转移至上级院后,基于办案思路、法律认识、风险决策等因素,上级院侦监部门和下级院自侦部门之间往往在证据把握上有不同标准、在风险决策上有不同立场,因此对案件的争议在短期内可能难以统一并解决,如果意见分歧严重,将会导致侦捕关系不畅、侦捕联动条件缺失。特别是上级院侦查监督部门与下级院侦查部门之间如何就疑难自侦案件开展联动、协作,目前还亟需制定相关工作机制。
(四)批捕阶段犯罪嫌疑人权利保障程序亟待完善
从现阶段的司法实践情况来看,检察机关侦查监督部门的审查逮捕工作基本上处于封闭式状态,主办检察官审查逮捕阶段往往不接待律师。对于审查逮捕阶段如何处理律师提出的会见要求及提出法律意见等问题,目前司法实践中尚未有具体的规定。自侦案件侦查与审查逮捕上下交错后,势必对侦查阶段律师介入职务犯罪案件产生一定影响。修改后《律师法》赋予了律师侦查阶段会见当事人的权利。但是,自侦案件决定逮捕权上提一级后,在下级检察院自侦部门移送报捕材料后,等待上级检察院侦查监督部门审查逮捕形成结论之前,律师要求会见的,是由下级检察院侦查监督部门接待,还是由上级检察院侦查监督部门接待等等,在审查逮捕阶段,也就是律师介入时,在程序上所面临的新问题。
三、检察机关自侦案件决定逮捕权上提一级改革的完善
通过以上分析,在明晰自侦案件决定逮捕权上提一级所存在问题的基础上,我们有必要积极探索、明确途径,努力消除实践中出现的障碍,以充分发挥该项改革方案的优势。
(一)建议修改刑诉法,延长自侦案件拘留期限
新的自侦案件决定逮捕权模式,给侦查和决定逮捕工作带来了很大压力,事实上在《规定》出台前就已经压力很大了。公安机关刑事拘留期限最多可以延长到30天,而作为侦破难度也相当大的检察机关自侦案件,却只有7天,差距明显过大。因此建议延长自侦案件拘留期限到30天,以此缓解办案部门的时间压力,保障案件质量。
(二)在下级院设置专人负责审查逮捕工作
上级检察院侦查监督部门可以根据各基层院的自侦案件数量设置专人负责审查逮捕自侦案件,以此来有效地解决路途遥远、案件材料报送不便等问题,防止办案成本上升和办案时间压力过大等情况出现,特别是有利于侦捕联动,提高办案效率。
(三)加紧推行自侦案件附条件逮捕制度
当前司法实践中,自侦案件并未适用附条件逮捕制度,但考虑到自侦案件证据体系复杂,证据种类繁多,取证时间紧迫,证据获取艰难,虽然在侦查阶段前期,难以获取全部证据,但是其具有极强的发展性,突破可能性较大,完全可以通过后续侦查措施特别是逮捕措施加以充分挖掘,因此推行附条件逮捕制度,可以在自侦案件决定逮捕权上提一级后,由上级院侦查监督部门根据案件发展性来决定是否采取附条件逮捕措施,既防止下级院以捕代侦,又给自侦部门以突破案件的机會。
(四)完善检察机关侦捕联动机制
自侦案件决定逮捕权上提一级后,不捕案件逐渐增多,有必要通过完善侦捕联动机制,由上级院侦查监督部门积极介入侦查引导取证,适时介入下级院自侦部门的案件讨论与决策,把握侦查程序的规范化,指导案件证据的标准化,及时慎重地解决意见不一致、争议较大的问题。同时,上下级院侦捕联动还应包括定期对查办案件整体情况互相沟通,对自侦案件趋势、手法以及办案难点、热点问题进行交流和研判,以此来促进自侦案件报捕质量的提高。
(五)维护犯罪嫌疑人权益,规范律师介入审查逮捕阶段的程序
为了有效提高案件逮捕质量,维护犯罪嫌疑人的合法权益,就必须重视律师介入审查逮捕阶段行使自行调查取证权的作用,特别是逮捕决定权上提一级后,更要以规范化的程序保障其行使权力。因此建议下级院侦查监督部门向上级院移送逮捕案件前,向犯罪嫌疑人或其委托的律师发出《案件移送通知书》,告知犯罪嫌疑人案件移送审查的时间与地点,律师需要发表意见的,可以安排承办检察官听取律师的意见,记录其认为犯罪嫌疑人无罪或者无逮捕必要的法律理由,形成书面材料后,一并移送,上级院侦查监督部门应当做好证据审查复核工作。律师在案件移送上级院审查期间,应由上级院侦查监督部门负责律师的接待工作,这样就可以避免出现互相推诿的现象,使犯罪嫌疑人的权益得到有效保障。
(六)不断提升办理自侦案件的能力
自侦案件决定逮捕权上提一级后,更要强化下级院自侦部门的办案能力,使向上级院侦查监督部门提供报捕材料的质量能够达标,做到报捕前获取充分证据并能够固定证据。对于无法全面收集证据的案件,集中力量团体作战、全力突破。对报捕前证据一时难以到位的案件,合法合理地采取延迟立案时间、加大初查力度的方式,尽可能在初查中锁定证据;或者采用以事立案的模式,收集证据之后再正面接触犯罪嫌疑人。侦查工作一体化机制可以充分发挥上级院自侦部门组织指挥与协调的作用,集中优势兵力调查取证,形成上下级相互配合、统一组织、分工协调的办案方式,尽可能的达到报捕标准。
(七)规范人民监督员监督程序
《规定》对人民监督员的参与程序只作了原则性的规定,在实践中还应当逐渐细化和完善。比如可以考虑对人民检察院所办理的自侦案件出现不服逮捕案件实施监督的,由省级检察院人民监督员办公室负责办理监督活动的具体事务,从省级检察院确定的人民监督员名单中,随机抽取来确定监督员,对市级检察院决定逮捕的案件进行监督。市级检察院负责人民监督员工作的职能部门及其专职工作人员,应接受省级检察院对人民监督员具体监督事项的工作指导监督,认真做好配合协调工作。在省级检察院层面启动人民监督员程序,有助于解决市级检察院人民监督员监督本院逮捕案件不力的问题,从而真正实现对自侦案件决定逮捕权的有效监督。
参考文献:
[1]任海新,等.自侦案件逮捕方式改革的思考.国家检察官学院学报.2010(3).
[2]谢杰,等.职务犯罪决定逮捕权上移的现实应对.法学.2009(7).
[3]杜发权,王淑珍.职务犯罪案件检察机关决定逮捕权应上提一级.人民检察.2008(22).