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摘要：本文通过对我国土地、耕地、粮食等情况的分析，以及国家近些年来对粮食和耕地的保护性政策，阐释我国耕地保护的紧迫现状。
关键词：耕地;耕地保护;粮食;土地资源
耕地是人类赖以生存和发展的基础，是国家粮食安全和社会稳定发展的基础。我国一直实施着“最严格的耕地保护制度”，目的就是“守住18亿亩耕地红线”我国的土地情况是紧迫的，耕地资源是稀缺的，需要得到充分的认识和重视，同时实施涵盖面广、行而有效的耕地保护政策。
一、我国耕地情况简析
我国的土地资源可以分为：农用地、建设用地和难利用土地三大类。其中农用地又分为耕地、草地、林地、农田水利用地、养殖水面等，建设用地顾名思义就是城市建设等用地，难利用土地是指戈壁高寒荒漠、石山、沙漠等难以用于建设又无法作为农业的土地，占到国土面积的四分之一。
（一）我国的耕地情況。
耕地，作为农用地的一种，是指种植农作物的土地，包括零星或临时种植果、桑、茶、苗等且耕作层未破坏的耕地。从利用情况可以分为实际利用耕地和当年闲置、弃耕的耕地。也就是说这些耕地并不全部在种粮食，有一些是我们主动的闲置，因为土地也需要休养生息，有一些是被人为撂荒的。我国耕地面积占国土面积的12.5%，其中永久基本农田按规定要求占到耕地的80%，也就更少。
18亿亩是我国划定的耕地数量红线，也就是1.2亿公顷这条线。我国的人均耕地占有量是0.1公顷，是世界人均耕地面积的1/4，在世界上26个人ロ五千万以上的国家中排倒数第三。我们要用占世界耕地7%的田地养活占世界人ロ20%的人。在发达国家一公顷耕地养1.8个人，而在我国，一公顷耕地养8个人，压力是巨大的
我国有1300万公顷耕地后备资源，这些土地是荒地，而荒地开垦为耕地的垦殖率为60%，也就是说，最大程度还有780万公顷可能的耕地资源。
（二）我国的耕地变化。
我国耕地面积发生过三次大幅増减，一次是建国后到90年代初，为解决粮食问題而大量垦荒;1998年末到2009年出现了单调下降，因为飞速发展的工业城市建设、退耕还林还有一些政策性的影响等。2009年又一次出现大幅度的回升。在这些耕地中，粮食种植的面积变化也有一条明显的回升曲线。2004年起，中央一号文件重新开始关注三衣，政府实施了一系列的惠农政策，农业税全面取消，种粮补贴扩大到小麦、大豆、水稻、玉米，农机农资补贴等，2007年增加了农业保险保费补贴，补贴品种包括玉米、水稻、小麦、棉花等作物，我们可以看到粮食的种植面积迅速增加。2018年粮食种植面积有所减少，是因为推进农业供给侧结构性改革，调减了稻谷和玉米种植，扩大了豆类和薯类的种植面积。
二、我国资源分布的不均
与耕种息息相关的就是资源环境。资源和环境是有一定的承载能力的，不是无穷无尽的。资源环境承载力指的是在环境和资源这两个系统的综合承载能力保持稳定的条件下，所能承受的各项社会经济活动的能力。我们所有的社会活动、社会发展必须要保持在这个承载力的极限内。而环境污染、生态系统退化，同时还有耕地流失等原因造成了我国资环承载力是紧迫的。
我国土壤污染的现状是“触目惊心”的。据统计，我国耕地面积不足全世界一成，却使用了全世界近四成的化肥;我国单位面积农药使用量是世界平均水平的2.5倍;公开资料显示，铬、铜、汞、砷等重金属成为耕地土壤污染的主要构成元素。全国受污染耕地1.5亿亩，占18亿亩耕地的8.3%，大部分为重金属污染。
我国的水资源，也是不均衡的，我们是全世界13个最贫水国家之一，我国水资源空间分布的特点是东南多，西北少，夏秋多，冬春少，但是与耕地相匹配，就出现了南方地少水多，耕地仅占全国的35.2%，而水资源占到了80%，北方地多水少，耕地占比60%，而水资源只有不到15%。这对耕地的影响是很大的。
我国人口是逐年递増的，人多地少，资源紧张，就是我国现在面临的粮食问题的最紧迫的形势。面对这样的形势，国家一直在出台相关政策，在保护耕地方面做出了很大的努力。
三、我国耕地保护政策的出台
我国现行土地管理法是1986年布的，经历了1988、1998、2004、2012等几次的修订，最新的土地法是在2020年修订发布的。在2019年修订的土地法中规定了我国实行占用耕地补偿制度，也称为占一补一或占补平衡制度。从这个时间开始一直到2009年，由于占地补偿款等的实行，还有占用耕地用途规定的不明确，导致了我国的耕地处于一个急速递减的趋势，造成了约840万公顷耕地的流失。
在2001至2015年，补充的耕地有6000多万亩，但是往往是好的耕地被占用，而补充的耕地相对偏远、配套设施不完善、水土条件较差。从空间上来讲，东部优质耕地减少，因为东部和南部经济发达地区耕地占用和撂荒严重，东北黑土地因为水热资源和耕地资源匹配好，被誉为“国家粮食安全的压舱石”，但是，这也在一定程度上造成了当地耕地的过度利用，黑龙江超过70%的耕地处于土壤养分轻度贫瘠，黑土耕地质量整体退化。跨省占补和后备资源势必引导北方和西部大量土地被开垦为耕地，这其中还包括一些牧区土地，这些林地、草原、水位控制线内土地、陡坡等不稳定的耕地占比不小，全国耕地重心持续向耕地质量较差的西北方向移。西北土地又有荒漠化的现象，而且补充的耕地存在着“占多补少、占优补劣、占整补零、占水田补早地”等现象，大片大片的高质量衣田被占用，造成了无法逆转的土地污染、土地硬化等，很难再重建为耕地。
直到2005年颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，オ缓解了耕地流失的局面。这个办法中确定了“三个不得”，一是农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，第二是流转期限不得超过承包期的剩余期限，三是不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。办法同时规定了土地流转的受让方应当依照有关法律法规保护土地，禁止改变流转土地的农业用途。在流转模式中农户对农户的流转相对可以保持耕地的种粮属性，而农户与企业、农户与专业合作社、农户与专业大户、农户对协会等流转模式，造成了耕地被用于非农用途。 2006年全面取消農业税，土地承包不再需要交纳任何费用。农民承包土地的积极性变高了，耕地的面积慢慢趋于平稳。
2008年，17届三中全会提出永久基本农田的概念，就是在无论什么情况下都不能改变土地的农业用途，不得以任何方式挪作他用的基本田。永久基本农田强调的是对基本农田的永久保护，而在今年新修订的土地法中，永久基本农田替代了基本衣田，也是突出了国家要对基本农田实行永久保护的决心。随着国家对耕地保护的再一次强化，从2009年我国耕地面积有了大幅提高，基本保持在1.3亿公顷以上。
2017年中共中央、国务院出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出要像保护大熊猫一样保护耕地，加强数量、质量、生态“三位一体”保护。意见强调了三条底线：即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。同年，农业部成立了耕地质量监测保护中心，承担起耕地质量调查、监测、评价、建设、保护监督等任务。
2018年发布了《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》提出要严格管控非农建设占用永久基本衣田，同年还发布了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，将考核重点定在耕地保有量、永久基本农田饱和面积、耕地占补平衡、高标准农田建设等，省长作为第一责任人对耕地保护负责。这一年，在全国开展了“大棚房”专项整治行动，大棚房有70%都是占用耕地甚至永久基本田，在城市周边，以农业大棚的形式建私家庄园、别墅，绝大部分是卖给城市居民，还有建餐饮住宿或者休闲旅游等违建。虽然开展了专项整治，但是我们也应该看到，这些耕地被污染被硬化后，将不再具备基本农田的性质，也不能再被重建为基本农田。
2019年再次对占用耕地出台政策《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，对占用破坏永久基本农田的要划补同等数量和质量的基本农田。但是实际上，补偿的耕地多数都是零散的、分散的、质量不高的。因为耕地就那么多，前面我们也了解了，好的耕地被占用就没有了，即便重建，也需要一个漫长的过程。
2020年，出台了《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，可以看出国家对耕地保护、对粮食安全的重视。
土地非粮化的形成究其原因首先是经济效益的影响，追求较高的经济效益是衣民自身理性选择，举个例子，在江苏1亩地泥鳅的产出效益比种植30亩水稻还要高，非粮化效益如此高，种粮食收入又低付出的时间和精力又多，农民当然会弃耕。第二是种粮食的价格远低于种其他的经济作物和养殖，更低于休闲农业和生态农业。所以，未来，我们在出台保护意见的同时，应该更注重对种粮的政策支持。
参考文献
[1]薛选登，张一方.产粮大县耕地“非粮化”现象及防控[J]中州学刊，2017（8）：40-45.
[2]尹成林，胡卫.耕地流转“非粮化”趋势应引起重视[J].中国粮食经济，2015（2）.
[3]杨瑞珍，等.耕地流转中过度“非粮化”倾向产生的原因与对策[J].中国农业资源与区划，2012（3）.
作者简介：张崴（1981年4月），女，汉，北京，主任科员，硕士，农业农村部。北京市 100125
关键词：耕地;耕地保护;粮食;土地资源
耕地是人类赖以生存和发展的基础，是国家粮食安全和社会稳定发展的基础。我国一直实施着“最严格的耕地保护制度”，目的就是“守住18亿亩耕地红线”我国的土地情况是紧迫的，耕地资源是稀缺的，需要得到充分的认识和重视，同时实施涵盖面广、行而有效的耕地保护政策。
一、我国耕地情况简析
我国的土地资源可以分为：农用地、建设用地和难利用土地三大类。其中农用地又分为耕地、草地、林地、农田水利用地、养殖水面等，建设用地顾名思义就是城市建设等用地，难利用土地是指戈壁高寒荒漠、石山、沙漠等难以用于建设又无法作为农业的土地，占到国土面积的四分之一。
（一）我国的耕地情況。
耕地，作为农用地的一种，是指种植农作物的土地，包括零星或临时种植果、桑、茶、苗等且耕作层未破坏的耕地。从利用情况可以分为实际利用耕地和当年闲置、弃耕的耕地。也就是说这些耕地并不全部在种粮食，有一些是我们主动的闲置，因为土地也需要休养生息，有一些是被人为撂荒的。我国耕地面积占国土面积的12.5%，其中永久基本农田按规定要求占到耕地的80%，也就更少。
18亿亩是我国划定的耕地数量红线，也就是1.2亿公顷这条线。我国的人均耕地占有量是0.1公顷，是世界人均耕地面积的1/4，在世界上26个人ロ五千万以上的国家中排倒数第三。我们要用占世界耕地7%的田地养活占世界人ロ20%的人。在发达国家一公顷耕地养1.8个人，而在我国，一公顷耕地养8个人，压力是巨大的
我国有1300万公顷耕地后备资源，这些土地是荒地，而荒地开垦为耕地的垦殖率为60%，也就是说，最大程度还有780万公顷可能的耕地资源。
（二）我国的耕地变化。
我国耕地面积发生过三次大幅増减，一次是建国后到90年代初，为解决粮食问題而大量垦荒;1998年末到2009年出现了单调下降，因为飞速发展的工业城市建设、退耕还林还有一些政策性的影响等。2009年又一次出现大幅度的回升。在这些耕地中，粮食种植的面积变化也有一条明显的回升曲线。2004年起，中央一号文件重新开始关注三衣，政府实施了一系列的惠农政策，农业税全面取消，种粮补贴扩大到小麦、大豆、水稻、玉米，农机农资补贴等，2007年增加了农业保险保费补贴，补贴品种包括玉米、水稻、小麦、棉花等作物，我们可以看到粮食的种植面积迅速增加。2018年粮食种植面积有所减少，是因为推进农业供给侧结构性改革，调减了稻谷和玉米种植，扩大了豆类和薯类的种植面积。
二、我国资源分布的不均
与耕种息息相关的就是资源环境。资源和环境是有一定的承载能力的，不是无穷无尽的。资源环境承载力指的是在环境和资源这两个系统的综合承载能力保持稳定的条件下，所能承受的各项社会经济活动的能力。我们所有的社会活动、社会发展必须要保持在这个承载力的极限内。而环境污染、生态系统退化，同时还有耕地流失等原因造成了我国资环承载力是紧迫的。
我国土壤污染的现状是“触目惊心”的。据统计，我国耕地面积不足全世界一成，却使用了全世界近四成的化肥;我国单位面积农药使用量是世界平均水平的2.5倍;公开资料显示，铬、铜、汞、砷等重金属成为耕地土壤污染的主要构成元素。全国受污染耕地1.5亿亩，占18亿亩耕地的8.3%，大部分为重金属污染。
我国的水资源，也是不均衡的，我们是全世界13个最贫水国家之一，我国水资源空间分布的特点是东南多，西北少，夏秋多，冬春少，但是与耕地相匹配，就出现了南方地少水多，耕地仅占全国的35.2%，而水资源占到了80%，北方地多水少，耕地占比60%，而水资源只有不到15%。这对耕地的影响是很大的。
我国人口是逐年递増的，人多地少，资源紧张，就是我国现在面临的粮食问题的最紧迫的形势。面对这样的形势，国家一直在出台相关政策，在保护耕地方面做出了很大的努力。
三、我国耕地保护政策的出台
我国现行土地管理法是1986年布的，经历了1988、1998、2004、2012等几次的修订，最新的土地法是在2020年修订发布的。在2019年修订的土地法中规定了我国实行占用耕地补偿制度，也称为占一补一或占补平衡制度。从这个时间开始一直到2009年，由于占地补偿款等的实行，还有占用耕地用途规定的不明确，导致了我国的耕地处于一个急速递减的趋势，造成了约840万公顷耕地的流失。
在2001至2015年，补充的耕地有6000多万亩，但是往往是好的耕地被占用，而补充的耕地相对偏远、配套设施不完善、水土条件较差。从空间上来讲，东部优质耕地减少，因为东部和南部经济发达地区耕地占用和撂荒严重，东北黑土地因为水热资源和耕地资源匹配好，被誉为“国家粮食安全的压舱石”，但是，这也在一定程度上造成了当地耕地的过度利用，黑龙江超过70%的耕地处于土壤养分轻度贫瘠，黑土耕地质量整体退化。跨省占补和后备资源势必引导北方和西部大量土地被开垦为耕地，这其中还包括一些牧区土地，这些林地、草原、水位控制线内土地、陡坡等不稳定的耕地占比不小，全国耕地重心持续向耕地质量较差的西北方向移。西北土地又有荒漠化的现象，而且补充的耕地存在着“占多补少、占优补劣、占整补零、占水田补早地”等现象，大片大片的高质量衣田被占用，造成了无法逆转的土地污染、土地硬化等，很难再重建为耕地。
直到2005年颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，オ缓解了耕地流失的局面。这个办法中确定了“三个不得”，一是农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，第二是流转期限不得超过承包期的剩余期限，三是不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。办法同时规定了土地流转的受让方应当依照有关法律法规保护土地，禁止改变流转土地的农业用途。在流转模式中农户对农户的流转相对可以保持耕地的种粮属性，而农户与企业、农户与专业合作社、农户与专业大户、农户对协会等流转模式，造成了耕地被用于非农用途。 2006年全面取消農业税，土地承包不再需要交纳任何费用。农民承包土地的积极性变高了，耕地的面积慢慢趋于平稳。
2008年，17届三中全会提出永久基本农田的概念，就是在无论什么情况下都不能改变土地的农业用途，不得以任何方式挪作他用的基本田。永久基本农田强调的是对基本农田的永久保护，而在今年新修订的土地法中，永久基本农田替代了基本衣田，也是突出了国家要对基本农田实行永久保护的决心。随着国家对耕地保护的再一次强化，从2009年我国耕地面积有了大幅提高，基本保持在1.3亿公顷以上。
2017年中共中央、国务院出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出要像保护大熊猫一样保护耕地，加强数量、质量、生态“三位一体”保护。意见强调了三条底线：即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。同年，农业部成立了耕地质量监测保护中心，承担起耕地质量调查、监测、评价、建设、保护监督等任务。
2018年发布了《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》提出要严格管控非农建设占用永久基本衣田，同年还发布了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，将考核重点定在耕地保有量、永久基本农田饱和面积、耕地占补平衡、高标准农田建设等，省长作为第一责任人对耕地保护负责。这一年，在全国开展了“大棚房”专项整治行动，大棚房有70%都是占用耕地甚至永久基本田，在城市周边，以农业大棚的形式建私家庄园、别墅，绝大部分是卖给城市居民，还有建餐饮住宿或者休闲旅游等违建。虽然开展了专项整治，但是我们也应该看到，这些耕地被污染被硬化后，将不再具备基本农田的性质，也不能再被重建为基本农田。
2019年再次对占用耕地出台政策《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，对占用破坏永久基本农田的要划补同等数量和质量的基本农田。但是实际上，补偿的耕地多数都是零散的、分散的、质量不高的。因为耕地就那么多，前面我们也了解了，好的耕地被占用就没有了，即便重建，也需要一个漫长的过程。
2020年，出台了《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，可以看出国家对耕地保护、对粮食安全的重视。
土地非粮化的形成究其原因首先是经济效益的影响，追求较高的经济效益是衣民自身理性选择，举个例子，在江苏1亩地泥鳅的产出效益比种植30亩水稻还要高，非粮化效益如此高，种粮食收入又低付出的时间和精力又多，农民当然会弃耕。第二是种粮食的价格远低于种其他的经济作物和养殖，更低于休闲农业和生态农业。所以，未来，我们在出台保护意见的同时，应该更注重对种粮的政策支持。
参考文献
[1]薛选登，张一方.产粮大县耕地“非粮化”现象及防控[J]中州学刊，2017（8）：40-45.
[2]尹成林，胡卫.耕地流转“非粮化”趋势应引起重视[J].中国粮食经济，2015（2）.
[3]杨瑞珍，等.耕地流转中过度“非粮化”倾向产生的原因与对策[J].中国农业资源与区划，2012（3）.
作者简介：张崴（1981年4月），女，汉，北京，主任科员，硕士，农业农村部。北京市 100125