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【摘 要】事业单位经营性资产因其在事业单位总体资产中所占的比重很小，一直被社会各界所忽视。由于管理制度的缺失和监管的缺位，导致这部分国有资产经营效率低下，大量的国有资产正在不断流失。本文通过深入分析其经营性资产的管理现状，针对事业单位的特点，提出落实责任追究制度、加强对外投资全过程的规范与管理等具体的管理措施，促使事业单位有效管理经营性资产，实现国有资产保值增值。
【关键词】事业单位；经营性资产；管理控制
一、背景和意义
自20世纪80年代后期，随着市场经济加速的发展以及政府开办第三产业等政策的放宽，出现了大量的行政事业单位将非经营性国有资产转为经营性国有资产的现象，行政事业单位单位从而发展出大量的经济实体，资产规模和范围随之迅速扩大。这部分经营性国有资产的存在是改革开放以来，从传统计划经济向市场经济体制转轨过程中产生的特殊现象；是为了弥补事业经费不足和提高事业单位国有资产的使用效率，更好的促进事业单位的发展。但现实中，由于内控制度的缺失和监管者的缺位，普遍存在“非转经”资产被低估、被长期无偿使用的现象，管理水平普遍不高，经营效率低下。这部分资产的存在还为事业单位逃避“三公经费”治理提供了条件，成为滋生“小金库”的温床。
当然，这部分资产的存在也有其积极的意义。通过兴办经济实体、出租、出借等形式把这些资产转为经营性资产，可以使其得到比较合理的利用，提高其使用效率，可以减少国有资产由于长期闲置而导致的无形流失。此外，事业单位兴办企业，从客观上，还分流和安置了一些事业单位体制内的富余人员，不仅减轻了财政负担，也有利于机构改革。
事业单位是不以盈利为目的的，而经营性的国有资产却是以追求利润最大化为主要目标，并以此对资产的占有和使用进行管理的。所以，从这一点来说，事业单位内部经营性资产的存在是矛盾的，但这样的现状将会在今后很长一段时期内存在。目前我国事业单位改革正处于加快推进阶段，对于将要转企改制的那部分事业单位，其现有的非经营性资产全部要转为经营性资产进行管理。加强对经营性资产的研究对于事业单位建立完善的管理制度、防范国有资产流失、促进国有资产保值增值有着非常积极的现实意义。
二、事业单位经营性资产的概念
在实务工作中，普遍为大家接受的观点是：行政事业单位经营性资产主要是指行政事业单位在不影响完成行政事业任务的前提下，按照国家有关政策规定，利用占有、使用的非经营性资产，通过出租、出借、合资、合作、投资或自办经营性实体等形式改变其用途，为获取收入和利润而用作经营的资产。
三、事业单位经营性资产管理控制的现状
长期以来，我国事业单位经营性资产的管理一直沿袭“国家统一所有、各级政府分级监管、单位分散占有和使用”的传统模式，经营管理水平普遍不高。主要表现在以下几个方面：
1.内控意识薄弱，管理制度缺失
由于事业单位的管理级别意识很强，内部控制缺乏生存的土壤。组织内部缺乏对内部控制的基本认知，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够。
直至2012年底，财政部才颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，但全篇只有第四十五条涉及对外投资的管理，并未出台具体的相关指引。而且，目前事业单位的内控建设仍十分滞后，一些事业单位在制定内控制度时，要么照搬照抄，不切实际；要么根据工作实际，随高就低，安于现状，内控制度根本发挥不了实际作用。
2.财务管理混乱，会计基础工作薄弱
在竞争意识淡薄的事业单位，财务人员的综合素质普遍不高，财务管理水平较低。由于编制原因，一人多岗的现象也比较普遍，岗位之间不能相互牵制、相互监督。对外投资资产未经评估作价，有时只凭领导的一句话，便将资产随意划拨给所办企业使用，账面也不做记录，为经营性资产日后的管理埋下了隐患。对外投资业务的处理不规范，“非转经”资产未经审批，会计核算资料不全，致使经营性资产产权不清，账实不符。
3.监管缺位，缺乏必要的考核机制
事业单位对下属企业缺乏有效监管，导致下属企业财务管理混乱，“三高一低”，即工资高、费用高、成本高、效益低，致使国有资产流失。内部管理混乱还为事业单位逃避“三公经费”治理提供了条件，成为滋生“小金库”的温床。事业单位对所办企业缺乏必要、科学的考核机制，会计信息失真，发生内部人控制现象。
4.内部审计缺乏独立性
内部审计部门形同虚设，缺乏发现问题、解决问题的能力，缺乏必要的跟踪考核。有些事业单位的内审工作甚至是在纪检监察或财务部门领导之下，独立性和权威性不够，无法充分发挥内部监督应有的作用。
四、加强事业单位经营性资产管理的措施
1.完善内部管理制度，落实责任追究制度
加强事业单位经营性资产管理的当务之急是落实责任追究制度。事业单位非经营资产转作经营性资产时，首先必须明确投资者与资产经营者之间的权、责、利关系。落实监管责任人，明确“谁出资、谁负责”，由出资者代为行使股东权利，切实担负起监管的职责，减少因所有者缺位导致这块资产的经营效率低下和资产流失的风险。完善经营性资产的管理制度，梳理内部管理流程，明确责任，通过责任追究制度将内部控制落到实处。
局办企业的共性问题是资产经营效率低下，长期不分红，缺乏获利能力。要改变这样的局面必须将责任落实到对外投资管理的每一个环节、每一个具体的经办人。局方各职能部门必须梳理内部管理流程，明确自己在对下属企业日常监督中的管理职责，明确局方对经营性资产享有的收益权，落实收取投资收益，落实责任追究制度，以确保各自的职责切实得到履行。彻底改变重投轻管，监管不力的现象。
2.加强对外投资全过程的管理
加强事业单位对外投资决策事前、事中、事后全过程的规范与管理，实行严格的内部控制，科学、系统、严密地把握住投资业务流程中的每一个环节，是保证投资决策质量，提高对外投资经济效益，预防舞弊，防范投资风险的关键所在。 （1）投资决策风险控制
事业单位的主业不是经营，所以对其“非转经”资产的处理必须慎之又慎。对外投资决策的全过程是指对投资项目进行调查、分析、规划、论证并做出是否投资的决定的过程。对投资的决策过程进行分析，内部控制的关键点至少应包括以下几个环节：投资建议的提出、可行性研究、投资立项以及决策。投资建议由发现投资机会的部门提出，编制投资建议书，这时只是初步的、对机会的可行性研究。按照不相容职务相分离的原则，另行成立专门的小组对投资建议进行目标设定、风险识别、风险分析和评估。对投资项目进行可行性研究的小组由单位相关职能部门、专业技术人员、外聘财税、法律专家等具备专业能力且代表不同立场的各类人员共同组成。综合考虑投资项目的市场前景、机会成本、存在的风险、投资回报率、编制事前项目预算等各种因素，经各方全面论证、评估后，将结果提交最高管理层。最后，投资项目应当遵循科学、民主、程序化的原则由最高决策层集体决策，并实行投资决策集体审议联签责任制度，严格控制投资风险。
投资决策控制的关键在于必须建立事后评价和责任的追究制度，这是对外投资业务流程中至关重要的一个环节。调查分析、可行性论证、投资立项、决策各个环节应分别由经授权的不同部门、人员执行，各环节的负责人签署意见，将责任落实到每一个经办人。
（2）建立全面的财务监督机制
事业单位应该建立以股权管理为核心的财务管理体制，健全对局办企业财务管理的相关工作流程和制度，实现对企业财务工作的指导、监督、控制与考核。
①实施全面预算管理。推行全面预算管理，实施出资人财务预算核准制度。财务预算管理是为了确保组织战略目标实现而采取的一种必要的控制手段，实施财务预算管理是控制局办企业成本费用开支、实施国有资本经营预算的重要基础工作。通过预算控制，可以对资金、业务、信息的整合，对一定时期的现金流进行统筹安排，从而达到控制企业各种经济行为的目的。严格对预算外项目审批，实行总经理负责制，严肃预算管理，控制预算外费用的发生。
同时建立预算考核机制，将预算的执行情况与企业管理者个人的晋升、奖罚结合起来，保证预算控制的约束效力，使各成员企业能够深入挖潜，达成预算目标，防止出现预算管理流于形式的现象。逐步建立财务预算审核、分析、批复和监控工作的规范，跟踪监测财务风险并控制企业经营成果、成本费用及重大资本性支出和规划目标的完成情况，从而进一步提高管理水平。
②加强重大事项控制。建立重大事项报告制度，对重大事项实施监管和控制。如局办企业对外投资、融资、担保抵押不当，会造成不可挽回的经济损失，而且风险会传导至事业单位。所以，局办企业的重大事项必须向局方报批，以保障国有资产的安全、完整。重大事项是指企业以资产进行担保、投融资、产（股）权变动、资产重组、企业主要领导人变动、资本经营预算、决算、收益分配以及其他对出资人或控制人权益有重大影响的事项。所有重大事项均由事业单位最高管理层核准，根据企业的实际情况和重要性原则，对于局办企业对外担保和对外融投资的项目审批要格外关注。
为了保证国有资产的安全、规避风险，原则上不允许局办企业对外担保，特殊情况需要对外担保的，要由局方决定，按照国家《担保法》及有关法规的要求，建立健全对外担保制度是否合法、合规、完善、合理。明确担保决策、执行、监督的部门及其职责，确定担保的数额、权限和业务范围，明确规定担保申请、审核、决策、执行的工作程序以及担保的信息披露和检查规则，对违反制度和造成损失的进行责任追究与经济追偿。
（3）严把资产处置的关口
事业单位经营性资产的处置是指收回、转让或中止及核销投资形成的资产，将经营性资产转回非经营性资产的过程。例如：根据组织的战略规划对投资项目进行转让，更有效地配置资源。对于经营管理不善造成长期亏损且无市场前景的经营性企业，经过评估后，应予以关闭注销，以防止国有资产的进一步流失。对实际发生的损失，经决策机构审批后核销。
投资处置是对外投资的最后一个环节，与投资决策的过程非常相似。投资决策的很多控制方法与手段可以用于投资处置决策的控制。投资处置的控制措施包括制定投资处置的审批流程和审批权限，保证投资项目在处置前都经过相关机构的论证；制定投资处置原则及标准；建立投资处置的集体决策制度，重大投资处置项目决策实行集体审议联签、制定经济责任与追究制度等。
严把资产处置关口，在事业单位改革的背景下，显得尤为重要。加强对投资处置实施的控制，尤其是加强对处置资产的价值进行控制，避免国有资产通过这一环节流失，如低价出售、私下无偿转让或占有等。为保证资产作价合法合理，可采用不相容岗位分离、财产保全控制、审计控制等方法。
五、结论
要加强事业单位经营性资产的管理，必须从实际出发，探索适合这部分资产的管理模式和制度。建立起贯穿对外投资全过程的风险控制机制，加强财务监控力度，配合实行全面预算、财务分析、绩效考核等控制活动将风险控制贯穿决策、执行和监督的全过程。从根源上规范事业单位经营性资产的管理，防范经营风险，堵住管理漏洞，预防国有资产流失。
参考文献：
[1]胡晓杭.后勤企业经营性资产划转到高校资产公司的监管研究.当代经济，2010年，第4期，第126-128页
[2]吴耀传.论事业单位内部控制.当代经济，2010年，第8期，第66-67页
[3]吴强华.事业单位对外投资的核算与管理.行政事业资产与财务，2013年，第2期，第171-172页
【关键词】事业单位；经营性资产；管理控制
一、背景和意义
自20世纪80年代后期，随着市场经济加速的发展以及政府开办第三产业等政策的放宽，出现了大量的行政事业单位将非经营性国有资产转为经营性国有资产的现象，行政事业单位单位从而发展出大量的经济实体，资产规模和范围随之迅速扩大。这部分经营性国有资产的存在是改革开放以来，从传统计划经济向市场经济体制转轨过程中产生的特殊现象；是为了弥补事业经费不足和提高事业单位国有资产的使用效率，更好的促进事业单位的发展。但现实中，由于内控制度的缺失和监管者的缺位，普遍存在“非转经”资产被低估、被长期无偿使用的现象，管理水平普遍不高，经营效率低下。这部分资产的存在还为事业单位逃避“三公经费”治理提供了条件，成为滋生“小金库”的温床。
当然，这部分资产的存在也有其积极的意义。通过兴办经济实体、出租、出借等形式把这些资产转为经营性资产，可以使其得到比较合理的利用，提高其使用效率，可以减少国有资产由于长期闲置而导致的无形流失。此外，事业单位兴办企业，从客观上，还分流和安置了一些事业单位体制内的富余人员，不仅减轻了财政负担，也有利于机构改革。
事业单位是不以盈利为目的的，而经营性的国有资产却是以追求利润最大化为主要目标，并以此对资产的占有和使用进行管理的。所以，从这一点来说，事业单位内部经营性资产的存在是矛盾的，但这样的现状将会在今后很长一段时期内存在。目前我国事业单位改革正处于加快推进阶段，对于将要转企改制的那部分事业单位，其现有的非经营性资产全部要转为经营性资产进行管理。加强对经营性资产的研究对于事业单位建立完善的管理制度、防范国有资产流失、促进国有资产保值增值有着非常积极的现实意义。
二、事业单位经营性资产的概念
在实务工作中，普遍为大家接受的观点是：行政事业单位经营性资产主要是指行政事业单位在不影响完成行政事业任务的前提下，按照国家有关政策规定，利用占有、使用的非经营性资产，通过出租、出借、合资、合作、投资或自办经营性实体等形式改变其用途，为获取收入和利润而用作经营的资产。
三、事业单位经营性资产管理控制的现状
长期以来，我国事业单位经营性资产的管理一直沿袭“国家统一所有、各级政府分级监管、单位分散占有和使用”的传统模式，经营管理水平普遍不高。主要表现在以下几个方面：
1.内控意识薄弱，管理制度缺失
由于事业单位的管理级别意识很强，内部控制缺乏生存的土壤。组织内部缺乏对内部控制的基本认知，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够。
直至2012年底，财政部才颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，但全篇只有第四十五条涉及对外投资的管理，并未出台具体的相关指引。而且，目前事业单位的内控建设仍十分滞后，一些事业单位在制定内控制度时，要么照搬照抄，不切实际；要么根据工作实际，随高就低，安于现状，内控制度根本发挥不了实际作用。
2.财务管理混乱，会计基础工作薄弱
在竞争意识淡薄的事业单位，财务人员的综合素质普遍不高，财务管理水平较低。由于编制原因，一人多岗的现象也比较普遍，岗位之间不能相互牵制、相互监督。对外投资资产未经评估作价，有时只凭领导的一句话，便将资产随意划拨给所办企业使用，账面也不做记录，为经营性资产日后的管理埋下了隐患。对外投资业务的处理不规范，“非转经”资产未经审批，会计核算资料不全，致使经营性资产产权不清，账实不符。
3.监管缺位，缺乏必要的考核机制
事业单位对下属企业缺乏有效监管，导致下属企业财务管理混乱，“三高一低”，即工资高、费用高、成本高、效益低，致使国有资产流失。内部管理混乱还为事业单位逃避“三公经费”治理提供了条件，成为滋生“小金库”的温床。事业单位对所办企业缺乏必要、科学的考核机制，会计信息失真，发生内部人控制现象。
4.内部审计缺乏独立性
内部审计部门形同虚设，缺乏发现问题、解决问题的能力，缺乏必要的跟踪考核。有些事业单位的内审工作甚至是在纪检监察或财务部门领导之下，独立性和权威性不够，无法充分发挥内部监督应有的作用。
四、加强事业单位经营性资产管理的措施
1.完善内部管理制度，落实责任追究制度
加强事业单位经营性资产管理的当务之急是落实责任追究制度。事业单位非经营资产转作经营性资产时，首先必须明确投资者与资产经营者之间的权、责、利关系。落实监管责任人，明确“谁出资、谁负责”，由出资者代为行使股东权利，切实担负起监管的职责，减少因所有者缺位导致这块资产的经营效率低下和资产流失的风险。完善经营性资产的管理制度，梳理内部管理流程，明确责任，通过责任追究制度将内部控制落到实处。
局办企业的共性问题是资产经营效率低下，长期不分红，缺乏获利能力。要改变这样的局面必须将责任落实到对外投资管理的每一个环节、每一个具体的经办人。局方各职能部门必须梳理内部管理流程，明确自己在对下属企业日常监督中的管理职责，明确局方对经营性资产享有的收益权，落实收取投资收益，落实责任追究制度，以确保各自的职责切实得到履行。彻底改变重投轻管，监管不力的现象。
2.加强对外投资全过程的管理
加强事业单位对外投资决策事前、事中、事后全过程的规范与管理，实行严格的内部控制，科学、系统、严密地把握住投资业务流程中的每一个环节，是保证投资决策质量，提高对外投资经济效益，预防舞弊，防范投资风险的关键所在。 （1）投资决策风险控制
事业单位的主业不是经营，所以对其“非转经”资产的处理必须慎之又慎。对外投资决策的全过程是指对投资项目进行调查、分析、规划、论证并做出是否投资的决定的过程。对投资的决策过程进行分析，内部控制的关键点至少应包括以下几个环节：投资建议的提出、可行性研究、投资立项以及决策。投资建议由发现投资机会的部门提出，编制投资建议书，这时只是初步的、对机会的可行性研究。按照不相容职务相分离的原则，另行成立专门的小组对投资建议进行目标设定、风险识别、风险分析和评估。对投资项目进行可行性研究的小组由单位相关职能部门、专业技术人员、外聘财税、法律专家等具备专业能力且代表不同立场的各类人员共同组成。综合考虑投资项目的市场前景、机会成本、存在的风险、投资回报率、编制事前项目预算等各种因素，经各方全面论证、评估后，将结果提交最高管理层。最后，投资项目应当遵循科学、民主、程序化的原则由最高决策层集体决策，并实行投资决策集体审议联签责任制度，严格控制投资风险。
投资决策控制的关键在于必须建立事后评价和责任的追究制度，这是对外投资业务流程中至关重要的一个环节。调查分析、可行性论证、投资立项、决策各个环节应分别由经授权的不同部门、人员执行，各环节的负责人签署意见，将责任落实到每一个经办人。
（2）建立全面的财务监督机制
事业单位应该建立以股权管理为核心的财务管理体制，健全对局办企业财务管理的相关工作流程和制度，实现对企业财务工作的指导、监督、控制与考核。
①实施全面预算管理。推行全面预算管理，实施出资人财务预算核准制度。财务预算管理是为了确保组织战略目标实现而采取的一种必要的控制手段，实施财务预算管理是控制局办企业成本费用开支、实施国有资本经营预算的重要基础工作。通过预算控制，可以对资金、业务、信息的整合，对一定时期的现金流进行统筹安排，从而达到控制企业各种经济行为的目的。严格对预算外项目审批，实行总经理负责制，严肃预算管理，控制预算外费用的发生。
同时建立预算考核机制，将预算的执行情况与企业管理者个人的晋升、奖罚结合起来，保证预算控制的约束效力，使各成员企业能够深入挖潜，达成预算目标，防止出现预算管理流于形式的现象。逐步建立财务预算审核、分析、批复和监控工作的规范，跟踪监测财务风险并控制企业经营成果、成本费用及重大资本性支出和规划目标的完成情况，从而进一步提高管理水平。
②加强重大事项控制。建立重大事项报告制度，对重大事项实施监管和控制。如局办企业对外投资、融资、担保抵押不当，会造成不可挽回的经济损失，而且风险会传导至事业单位。所以，局办企业的重大事项必须向局方报批，以保障国有资产的安全、完整。重大事项是指企业以资产进行担保、投融资、产（股）权变动、资产重组、企业主要领导人变动、资本经营预算、决算、收益分配以及其他对出资人或控制人权益有重大影响的事项。所有重大事项均由事业单位最高管理层核准，根据企业的实际情况和重要性原则，对于局办企业对外担保和对外融投资的项目审批要格外关注。
为了保证国有资产的安全、规避风险，原则上不允许局办企业对外担保，特殊情况需要对外担保的，要由局方决定，按照国家《担保法》及有关法规的要求，建立健全对外担保制度是否合法、合规、完善、合理。明确担保决策、执行、监督的部门及其职责，确定担保的数额、权限和业务范围，明确规定担保申请、审核、决策、执行的工作程序以及担保的信息披露和检查规则，对违反制度和造成损失的进行责任追究与经济追偿。
（3）严把资产处置的关口
事业单位经营性资产的处置是指收回、转让或中止及核销投资形成的资产，将经营性资产转回非经营性资产的过程。例如：根据组织的战略规划对投资项目进行转让，更有效地配置资源。对于经营管理不善造成长期亏损且无市场前景的经营性企业，经过评估后，应予以关闭注销，以防止国有资产的进一步流失。对实际发生的损失，经决策机构审批后核销。
投资处置是对外投资的最后一个环节，与投资决策的过程非常相似。投资决策的很多控制方法与手段可以用于投资处置决策的控制。投资处置的控制措施包括制定投资处置的审批流程和审批权限，保证投资项目在处置前都经过相关机构的论证；制定投资处置原则及标准；建立投资处置的集体决策制度，重大投资处置项目决策实行集体审议联签、制定经济责任与追究制度等。
严把资产处置关口，在事业单位改革的背景下，显得尤为重要。加强对投资处置实施的控制，尤其是加强对处置资产的价值进行控制，避免国有资产通过这一环节流失，如低价出售、私下无偿转让或占有等。为保证资产作价合法合理，可采用不相容岗位分离、财产保全控制、审计控制等方法。
五、结论
要加强事业单位经营性资产的管理，必须从实际出发，探索适合这部分资产的管理模式和制度。建立起贯穿对外投资全过程的风险控制机制，加强财务监控力度，配合实行全面预算、财务分析、绩效考核等控制活动将风险控制贯穿决策、执行和监督的全过程。从根源上规范事业单位经营性资产的管理，防范经营风险，堵住管理漏洞，预防国有资产流失。
参考文献：
[1]胡晓杭.后勤企业经营性资产划转到高校资产公司的监管研究.当代经济，2010年，第4期，第126-128页
[2]吴耀传.论事业单位内部控制.当代经济，2010年，第8期，第66-67页
[3]吴强华.事业单位对外投资的核算与管理.行政事业资产与财务，2013年，第2期，第171-172页