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【摘 要】愈演愈烈的希腊主权债务危机将希腊推向了欧元区主权债务问题的风口浪尖,同时,越滚越大的债务包袱也直接影响了希腊百姓的衣食住行,显然,希腊债务问题已经到了岌岌可危的地步。这一危机引起各国政府的密切关注和学者的激烈讨论,也迫切要求我们对我国地方债务问题分析思考。那么,当前我国发行地方公债面临哪些问题?又应该如何解决这些问题?针对这些方面的探究,对于处在复苏期的中国经济来说,应该更具有现实意义。
【关键词】债务危机;地方债券;存在问题;解决建议
中图分类号:F830 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)06-0031-01
1 希腊债务危机引发对我国地方债券的关注
国际金融危机以来,希腊国家的债务问题不时地跳入人们的眼帘,其严重程度几乎超出了所有人的想象。?资料表明,2008年希腊财政赤字还仅是GDP的7.7%,但2009年这一数字已飚升至12.7%, 远远超过国际社会认可的3%的“警戒线”,显然希腊债务问题已经到了岌岌可危的地步。环顾全球,不难发现,希腊不是政府债务危机的孤立样本。
回过头来看我们中国,为抵御金融危机的冲击,为弥补基础设施建设的资金缺口,地方政府开展了近年来最大一轮的融资,截至目前,地方债务余额在5万亿元以上,这一总量占到GDP的3%了,就已经接近国际警戒线了,应引起中国的足够重视和警惕。
2 当前我国发行地方公债面临的问题
2.1 发行规模过大
地方政府债务水平极高是“公开的秘密”。据财政部财政科学研究所的一份报告估算,由于地方政府收入来源有限且不稳定,在医疗和教育方面又要加大开支,财政赤字压力持续扩大。而今年以来,地方融资平台大规模举债,国家发改委财金司司长徐林在日前召开的“中国城投债创新与发展研讨会”上,明确指出城投债发行规模的空前上涨和地方政府负债超5万亿。地方政府隐性债务“大跃进”,或在未来造成巨大的金融和经济风险。
2.2 监管力度不足
近日,在银行间市场交易商协会一季度金融市场运行分析会上,财政部财政科学研究所所长贾康指出,从全国来看,各个地方政府发债规模千差万别,在发达地区,地方政府融资市场化规范程度较高,而不少乡镇村级政府,由于资金不足和地方监管力度不足,出现胡乱借债情况,甚至借高利贷。这种不规范的举债在资金链无法衔接的情况下,可能出现局部债务危机的事件。
2.3 产生途径不明
目前我国的相关法律法规既不允许地方政府发债,也不允许地方政府直接向银行贷款或为项目、公司的银行贷款提供任何形式的担保。发债和贷款是地方政府的两个最主要外源性资金融资渠道,在这两个最重要的渠道被堵住之后,地方政府为了解决制约基础设施建设的资金缺口问题,不得不利用各种非规范手段融资,隐性负债已成为地方政府弥补财政缺口的显性常态,几乎没有一个地方政府没有通过非正规融资渠道为政府财力短缺进行融资。由此看出,中国地方债务真正的问题在于其产生途径和结构的不够透明,存在一系列的“潜规则”。
2.4 偿还能力较弱
地方债券虽说有政府信誉为保障,但其偿还能力也不能说有完全保障,具体原因如下:
(1)地方政府负债率节节上升,还债能力令人质疑。据财政部财政科学研究所的一份报告估算,截至2009年年底,中国地方政府债务余额约为4万亿元左右,占当年地方政府财政收入(不含土地出让金收入)的143.7%。而地方政府的负债已达5万亿,地方政府债已面临严峻的偿付能力。
(2)地方政府债面临信用危机,最大问题是评级普遍不高。
(3)由于地方公债投资回收期较长,效益较低,投资的收益短期内难以偿还债务本息,最易形成“借新债还旧债”的局面。
3 解决地方债券问题的建议
3.1 格控制发债规模
我国应同国际接轨,建立相应的法律,一旦地方财政赤字接近国际警戒线比例3%,就不允许其继续发债,以控制其发债规模.同时,规定地方债发行规模的制定权属于地方政府,但审批权属于中央政府,未经中央政府审批同意,地方政府不得发行债券。地方政府要求发行债券时,要制定具体发债计划,提出所要发展的建设项目、资金来源和需要发债的额度,必须经地方人大审议批准后再上报中央政府进行审批。
3.2 建立一整套系统化的监督管理体系
尽快建立地方财政风险预警和控制体系,有效识别、预警和防范地方财政风险。以反映地方财政清偿能力、地方财政流动性、地方政府信用的指标为基础,并设置相应的阀值对现实和潜在的财政风险度进行量化。当某一地区的债务风险度接近某一阀值时,立即启动预警、停止新债发行审批等控制机制。
提高地方财政及债务信息的透明度,发挥社会公众和市场机制的监督引导作用。定期在公开媒体披露地方债的财务信息、阶段性和定期的审计报告、信用评级报告等,确保公众的知情和监督权。[1]
3.3 改造“潜规则”为“明规则”,变堵为疏,将举债规范化
目前,中國地方债务的问题之一在于其产生途径和结构的不够透明,存在一系列的“潜规则”,将这些“潜规则”改造为“明规则”,不仅可以消除隐性负债的各种隐患,也能够有效抑制地方政府的举债冲动。一个可行的办法是,从法律上允许地方政府举债,适时修改和完善相关法律,使地方政府融资合法化,一些财政制度的建设也势在必行,将地方债务透明化。这包括要求地方政府制定和遵循一些财政规则,如平衡预算规则和债务限制规则等。鉴于有效财政规则实施需要较长时间,在地方债券市场的初始阶段,财政规则应由中央政府、市场(通过价格手段来完成)和省级人大会共同执行。[2]
3.4 建立合理的偿还机制
为防止债务风险和缓解地方政府偿债压力,一方面,地方财政应通过年度预算安排、财政结余调剂、债务投资项目收益的一定比例等建立财政偿债基金,明确地方债的偿还资金来源和渠道,禁止将新发债务收入用于偿还旧债,以便出现偿债危机时以偿债基金保障地方政府债务按时足额偿还。偿债基金由发债收入、项目收益、财政预算安排等资金来源组成。另一方面,要努力开拓各种新型的融资手段与融资方式,形成融资工具的创新与重组,为地方政府开拓稳定的、充足的资金来源渠道。[3]
4 总结
希腊国家债务危机已为世界各国敲响警钟,作为最大的发展中国家,我们更应该吸取教训.在复苏经济时期,我们要建立完善的地方融资机制,特别是地方发行债券机制,及时解决各种问题, ,使得我国的经济保持平稳增长。
参考文献:
[1] 李俊 《海外地方政府债的启示》 《资本市场》2009.04
[2] 刘和刚 《如何使地方债务见阳光》 《财经网》2010.03
[3] 李冬洁 《谁为地方债买单》 《英才》20010.04
【关键词】债务危机;地方债券;存在问题;解决建议
中图分类号:F830 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)06-0031-01
1 希腊债务危机引发对我国地方债券的关注
国际金融危机以来,希腊国家的债务问题不时地跳入人们的眼帘,其严重程度几乎超出了所有人的想象。?资料表明,2008年希腊财政赤字还仅是GDP的7.7%,但2009年这一数字已飚升至12.7%, 远远超过国际社会认可的3%的“警戒线”,显然希腊债务问题已经到了岌岌可危的地步。环顾全球,不难发现,希腊不是政府债务危机的孤立样本。
回过头来看我们中国,为抵御金融危机的冲击,为弥补基础设施建设的资金缺口,地方政府开展了近年来最大一轮的融资,截至目前,地方债务余额在5万亿元以上,这一总量占到GDP的3%了,就已经接近国际警戒线了,应引起中国的足够重视和警惕。
2 当前我国发行地方公债面临的问题
2.1 发行规模过大
地方政府债务水平极高是“公开的秘密”。据财政部财政科学研究所的一份报告估算,由于地方政府收入来源有限且不稳定,在医疗和教育方面又要加大开支,财政赤字压力持续扩大。而今年以来,地方融资平台大规模举债,国家发改委财金司司长徐林在日前召开的“中国城投债创新与发展研讨会”上,明确指出城投债发行规模的空前上涨和地方政府负债超5万亿。地方政府隐性债务“大跃进”,或在未来造成巨大的金融和经济风险。
2.2 监管力度不足
近日,在银行间市场交易商协会一季度金融市场运行分析会上,财政部财政科学研究所所长贾康指出,从全国来看,各个地方政府发债规模千差万别,在发达地区,地方政府融资市场化规范程度较高,而不少乡镇村级政府,由于资金不足和地方监管力度不足,出现胡乱借债情况,甚至借高利贷。这种不规范的举债在资金链无法衔接的情况下,可能出现局部债务危机的事件。
2.3 产生途径不明
目前我国的相关法律法规既不允许地方政府发债,也不允许地方政府直接向银行贷款或为项目、公司的银行贷款提供任何形式的担保。发债和贷款是地方政府的两个最主要外源性资金融资渠道,在这两个最重要的渠道被堵住之后,地方政府为了解决制约基础设施建设的资金缺口问题,不得不利用各种非规范手段融资,隐性负债已成为地方政府弥补财政缺口的显性常态,几乎没有一个地方政府没有通过非正规融资渠道为政府财力短缺进行融资。由此看出,中国地方债务真正的问题在于其产生途径和结构的不够透明,存在一系列的“潜规则”。
2.4 偿还能力较弱
地方债券虽说有政府信誉为保障,但其偿还能力也不能说有完全保障,具体原因如下:
(1)地方政府负债率节节上升,还债能力令人质疑。据财政部财政科学研究所的一份报告估算,截至2009年年底,中国地方政府债务余额约为4万亿元左右,占当年地方政府财政收入(不含土地出让金收入)的143.7%。而地方政府的负债已达5万亿,地方政府债已面临严峻的偿付能力。
(2)地方政府债面临信用危机,最大问题是评级普遍不高。
(3)由于地方公债投资回收期较长,效益较低,投资的收益短期内难以偿还债务本息,最易形成“借新债还旧债”的局面。
3 解决地方债券问题的建议
3.1 格控制发债规模
我国应同国际接轨,建立相应的法律,一旦地方财政赤字接近国际警戒线比例3%,就不允许其继续发债,以控制其发债规模.同时,规定地方债发行规模的制定权属于地方政府,但审批权属于中央政府,未经中央政府审批同意,地方政府不得发行债券。地方政府要求发行债券时,要制定具体发债计划,提出所要发展的建设项目、资金来源和需要发债的额度,必须经地方人大审议批准后再上报中央政府进行审批。
3.2 建立一整套系统化的监督管理体系
尽快建立地方财政风险预警和控制体系,有效识别、预警和防范地方财政风险。以反映地方财政清偿能力、地方财政流动性、地方政府信用的指标为基础,并设置相应的阀值对现实和潜在的财政风险度进行量化。当某一地区的债务风险度接近某一阀值时,立即启动预警、停止新债发行审批等控制机制。
提高地方财政及债务信息的透明度,发挥社会公众和市场机制的监督引导作用。定期在公开媒体披露地方债的财务信息、阶段性和定期的审计报告、信用评级报告等,确保公众的知情和监督权。[1]
3.3 改造“潜规则”为“明规则”,变堵为疏,将举债规范化
目前,中國地方债务的问题之一在于其产生途径和结构的不够透明,存在一系列的“潜规则”,将这些“潜规则”改造为“明规则”,不仅可以消除隐性负债的各种隐患,也能够有效抑制地方政府的举债冲动。一个可行的办法是,从法律上允许地方政府举债,适时修改和完善相关法律,使地方政府融资合法化,一些财政制度的建设也势在必行,将地方债务透明化。这包括要求地方政府制定和遵循一些财政规则,如平衡预算规则和债务限制规则等。鉴于有效财政规则实施需要较长时间,在地方债券市场的初始阶段,财政规则应由中央政府、市场(通过价格手段来完成)和省级人大会共同执行。[2]
3.4 建立合理的偿还机制
为防止债务风险和缓解地方政府偿债压力,一方面,地方财政应通过年度预算安排、财政结余调剂、债务投资项目收益的一定比例等建立财政偿债基金,明确地方债的偿还资金来源和渠道,禁止将新发债务收入用于偿还旧债,以便出现偿债危机时以偿债基金保障地方政府债务按时足额偿还。偿债基金由发债收入、项目收益、财政预算安排等资金来源组成。另一方面,要努力开拓各种新型的融资手段与融资方式,形成融资工具的创新与重组,为地方政府开拓稳定的、充足的资金来源渠道。[3]
4 总结
希腊国家债务危机已为世界各国敲响警钟,作为最大的发展中国家,我们更应该吸取教训.在复苏经济时期,我们要建立完善的地方融资机制,特别是地方发行债券机制,及时解决各种问题, ,使得我国的经济保持平稳增长。
参考文献:
[1] 李俊 《海外地方政府债的启示》 《资本市场》2009.04
[2] 刘和刚 《如何使地方债务见阳光》 《财经网》2010.03
[3] 李冬洁 《谁为地方债买单》 《英才》20010.04