论文部分内容阅读
过去10年，印度基础设施领域支出实现非凡增长。2003年，基础设施投资额相当于国内生产总值（GDP）的4%。2013年，该项投资占比已增至7%左右，年投入资金约为900亿美元。该领域投资的一个显著特征是：在2007年至2012年印度的第11个五年计划期间，基础设施领域总计约4500亿美元的投资中，有37%来自私人部门。目前，印度的发电能力为25万兆瓦，其中近35%由私人部门的独立电力生产商（IPP）所拥有并经营。
欲速不达
印度长期存在财政方面的困难，这让政府难以为基础设施开发配置足够的预算资金。因此，推动私营部门参与印度的基础设施发展是一种势在必行的战略措施。然而，政府与私营企业的合作历史却是喜忧参半。基础设施服务是一种准公共物品，难以在社会公众利益和私人开发商的盈利动机之间实现平衡，因为公众希望获得廉价的电力和交通设施，而私人开发商则想要获利。这些公共服务的本质是：要求投资者的回报必须受到更广泛公众利益的制约。
公私合作模式（PPP）需要透明化的合同和招标程序、政府和私人部门之间谨慎而精确的风险和责任分配、成熟的监管、稳定且可预见的政策，以及快速的争端解决机制。回过头看，印度在这方面做得过多也过快了。过去3年里，不仅各方的信心遭受重大打击，私人基础设施开发的浪潮也受到了多方面阻碍，其中包括监管方面的不确定性、官僚式的拖延以及腐败问题。这造成了项目的延误，使开发商和融资方都蒙受了损失。
即便我们面临上述困难，但据估计，在未来5年内印度将需要额外1万亿美元的基础设施开发经费。如果不采取补救措施，将很难实现这个目标。在下一波基础设施投资浪潮启动之前，我们必须深刻汲取过去几年的经验教训。
近年来的教训
首先，项目开发的土地征用工作远比预期的要困难得多。由于上届政府在2013年颁布了出自好意、但过度设计且复杂的《土地征用法案》，使问题变得更加严峻。征用土地的困难对道路和高速公路开发项目造成的影响尤为严重。在当局急于展示进步的压力下，银行早在土地征用机构完成所有征用工作之前，就为项目提供了资金支持，但由于土地不能在承诺的时间内交付，项目出现延误，反过来造成了成本超支，使得半拉子项目无法继续施工。
第二，项目的监管审批速度缓慢且无法预知，环境许可方面的审批尤其如此，这同样导致了项目的延迟。由于中央政府各部门之间、中央和地方之间缺乏协调，导致审批流程障碍重重。
第三，鉴于这些执行上的风险，私人开发商开始在投标和合同中动心思。开发商普遍粉饰项目成本，从而通过项目现金流以外的其他方式收回投资，此举引发了政府私营特许经营公司之间的各种纠纷，使其中大部分卡在印度不堪重负的法律体系中，无法得到解决。
第四，在很多情况下，政府未能兑现承诺，其中最重要的例子是向独立电力生产商交付煤炭的问题。政府曾承诺，煤矿垄断企业印度煤炭公司（Coal India Limited）将为发电厂提供足量的煤炭，以保证发电厂的电厂负载因数（PLF）达到85%。基于这一承诺，约有4万兆瓦发电容量已经建成或在建，但由于印度煤炭公司未能提供足量的煤炭，很多发电厂要么已无法建成，要么因产能利用率水平过低而无法偿还长期债务。
第五，竞争性招标能够发现客观的市场定价，因此是分配合同的最佳途径，但印度经验却证明这一理论是错误的。招标程序的设计很不完善，在许多情况下都受到了操控。此外，投标人也在不负责任地竞标。这些问题导致大量的失败投标出现，在电力行业尤其明显（在该行业，发电合同的投标是基于最低的电费报价），致使项目无法执行，并陷入邦一级监管机构和私人开发商之间的诉讼之中。前者认为应坚持执行原合同条款，而后者认为情况超出其控制范围，要求援引不可抗力条款来更改合同。
第六，司法介入乱局的后果相当严重。取消电信牌照和收回分配给私营企业的煤矿可能在法律上是合理的，但将在基础设施领域造成极大混乱，重挫投资者的信心。
第七，在某些情况下，技能缺口、缺乏纪律以及政府的道德劝说导致了银行不负责任的融资，这增加了银行的不良资产负担，给银行系统的资产负债表造成重负。
最后， 银行系统承担的基建融资负担过重，而从风险管理的角度来看，印度银行系统在结构上并未做好准备，无法提供基础设施项目所需的长期融资。其结果是，基础设施债务的久期中值还不到10年，这进而影响了开发商的投资回报，导致项目的现金流更容易受到偿债困难的影响。部分出于这一原因，过去几年里印度银行业体系进行了大量的贷款重组。
印度版“PPP”
虽然要启动该部门的资产创造并不容易，但印度全国民主联盟（NDA）政府正在快速制定一项专门的议程应对这些挑战。印度已做出巨大努力，力求减少项目审批流程中的程序性障碍，一个大幅提高国内煤炭供应的计划也在酝酿之中，《土地收购法案》修订案即将提交议会表决。印度政府下一步需重点加强公共部门银行的资产负债表、增强监管能力、简化争议解决机制，重新审视竞标的做法。
政府应牵头启动下一轮基础设施资产创造。我们建议，政府牵头组建一个大规模的股权基金，经筛选产生的一批公共部门基础设施专业机构，可利用这笔资金建设发电厂和高速公路，然后将其出售给国际投资者运营。如果不需要承担项目建设风险，许多财力雄厚的外国投资者都会愿意进入印度市场，持有、运营并管理具有一定规模的基础设施资产。当经营性资产转移给这些投资者后，政府用于建设的最初投资将得以收回。这样的循环机制可以代替更具挑战性的“公私合作模式”，积极吸引私人部门参与印度的基础设施建设。
欲速不达
印度长期存在财政方面的困难，这让政府难以为基础设施开发配置足够的预算资金。因此，推动私营部门参与印度的基础设施发展是一种势在必行的战略措施。然而，政府与私营企业的合作历史却是喜忧参半。基础设施服务是一种准公共物品，难以在社会公众利益和私人开发商的盈利动机之间实现平衡，因为公众希望获得廉价的电力和交通设施，而私人开发商则想要获利。这些公共服务的本质是：要求投资者的回报必须受到更广泛公众利益的制约。
公私合作模式（PPP）需要透明化的合同和招标程序、政府和私人部门之间谨慎而精确的风险和责任分配、成熟的监管、稳定且可预见的政策，以及快速的争端解决机制。回过头看，印度在这方面做得过多也过快了。过去3年里，不仅各方的信心遭受重大打击，私人基础设施开发的浪潮也受到了多方面阻碍，其中包括监管方面的不确定性、官僚式的拖延以及腐败问题。这造成了项目的延误，使开发商和融资方都蒙受了损失。
即便我们面临上述困难，但据估计，在未来5年内印度将需要额外1万亿美元的基础设施开发经费。如果不采取补救措施，将很难实现这个目标。在下一波基础设施投资浪潮启动之前，我们必须深刻汲取过去几年的经验教训。
近年来的教训
首先，项目开发的土地征用工作远比预期的要困难得多。由于上届政府在2013年颁布了出自好意、但过度设计且复杂的《土地征用法案》，使问题变得更加严峻。征用土地的困难对道路和高速公路开发项目造成的影响尤为严重。在当局急于展示进步的压力下，银行早在土地征用机构完成所有征用工作之前，就为项目提供了资金支持，但由于土地不能在承诺的时间内交付，项目出现延误，反过来造成了成本超支，使得半拉子项目无法继续施工。
第二，项目的监管审批速度缓慢且无法预知，环境许可方面的审批尤其如此，这同样导致了项目的延迟。由于中央政府各部门之间、中央和地方之间缺乏协调，导致审批流程障碍重重。
第三，鉴于这些执行上的风险，私人开发商开始在投标和合同中动心思。开发商普遍粉饰项目成本，从而通过项目现金流以外的其他方式收回投资，此举引发了政府私营特许经营公司之间的各种纠纷，使其中大部分卡在印度不堪重负的法律体系中，无法得到解决。
第四，在很多情况下，政府未能兑现承诺，其中最重要的例子是向独立电力生产商交付煤炭的问题。政府曾承诺，煤矿垄断企业印度煤炭公司（Coal India Limited）将为发电厂提供足量的煤炭，以保证发电厂的电厂负载因数（PLF）达到85%。基于这一承诺，约有4万兆瓦发电容量已经建成或在建，但由于印度煤炭公司未能提供足量的煤炭，很多发电厂要么已无法建成，要么因产能利用率水平过低而无法偿还长期债务。
第五，竞争性招标能够发现客观的市场定价，因此是分配合同的最佳途径，但印度经验却证明这一理论是错误的。招标程序的设计很不完善，在许多情况下都受到了操控。此外，投标人也在不负责任地竞标。这些问题导致大量的失败投标出现，在电力行业尤其明显（在该行业，发电合同的投标是基于最低的电费报价），致使项目无法执行，并陷入邦一级监管机构和私人开发商之间的诉讼之中。前者认为应坚持执行原合同条款，而后者认为情况超出其控制范围，要求援引不可抗力条款来更改合同。
第六，司法介入乱局的后果相当严重。取消电信牌照和收回分配给私营企业的煤矿可能在法律上是合理的，但将在基础设施领域造成极大混乱，重挫投资者的信心。
第七，在某些情况下，技能缺口、缺乏纪律以及政府的道德劝说导致了银行不负责任的融资，这增加了银行的不良资产负担，给银行系统的资产负债表造成重负。
最后， 银行系统承担的基建融资负担过重，而从风险管理的角度来看，印度银行系统在结构上并未做好准备，无法提供基础设施项目所需的长期融资。其结果是，基础设施债务的久期中值还不到10年，这进而影响了开发商的投资回报，导致项目的现金流更容易受到偿债困难的影响。部分出于这一原因，过去几年里印度银行业体系进行了大量的贷款重组。
印度版“PPP”
虽然要启动该部门的资产创造并不容易，但印度全国民主联盟（NDA）政府正在快速制定一项专门的议程应对这些挑战。印度已做出巨大努力，力求减少项目审批流程中的程序性障碍，一个大幅提高国内煤炭供应的计划也在酝酿之中，《土地收购法案》修订案即将提交议会表决。印度政府下一步需重点加强公共部门银行的资产负债表、增强监管能力、简化争议解决机制，重新审视竞标的做法。
政府应牵头启动下一轮基础设施资产创造。我们建议，政府牵头组建一个大规模的股权基金，经筛选产生的一批公共部门基础设施专业机构，可利用这笔资金建设发电厂和高速公路，然后将其出售给国际投资者运营。如果不需要承担项目建设风险，许多财力雄厚的外国投资者都会愿意进入印度市场，持有、运营并管理具有一定规模的基础设施资产。当经营性资产转移给这些投资者后，政府用于建设的最初投资将得以收回。这样的循环机制可以代替更具挑战性的“公私合作模式”，积极吸引私人部门参与印度的基础设施建设。