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摘 要：本文主要就养老保障制度如何进一步完善，还有许多问题亟待研究和探讨。从九个方面说明：一、完善部分积累制的基本养老保险制度；二、依法对非公有制经济养老保险实行全覆盖；三、提高基本养老保险统筹层次，逐步实行全国统筹；四、建立统一的机关企事业养老保险制度；五、调整和规范法定退休年龄；六、养老保险收支变化的对策；七、健全补充、储蓄养老保险制度；八、加大立法和监管力度；九、实现离退休人员管理服务社会化。
关键词：养老；保障；完善
养老保障制度如何进一步完善，还有许多问题亟待研究和探讨。
一、完善部分积累制的基本养老保险制度
个人帐户基金与社会统筹基金实行分别管理，并将个人帐户基金做实，是应对人中老龄化趋势、减轻政府未来基本养老保险基金压力的长远大计。它不仅有利于加强人人帐户基金的每一个数据，直观透明，而且直接维护参保者合法权益。因此在实行社会统筹与个人帐户相结合的前提下，实现养老保险制度模式由现收现付制向部分改革的重要目标。从目前情况看，为实现这一目标必须采取的措施是：
（一）大力调整财政支出结构，加大对基本养老保险统筹基金的投入
目前的社会统筹基金除了用于发放基础养老金外，还承担着向改革前已离退休人员发放养老金和向建立个人帐户之前参加工作的离退休人员发放过渡性养老金的义务。要弥补这笔养老金隐性债务，统筹基金的缴费势必要高于当前待遇的成本，因而不得不提高企业的缴费比例。目前，包括养老保险基金在内的社会保障基金仍存在巨大缺口，迫切需要国家建立规范的社会保障基金补助机制，加大对社会保障基金的投入，以解决历史欠帐，做实个人帐户。
（二）合理运营个人帐户基金
由于过去的个人缴费已被用于当期支付，因此个人帐户基金及其利息只是名义上的，而且利息水平是通过行政手段而不是通过市场机制来决定的。国务院42号文件尽管提出了要做实个人帐户基金，但在运营方式也只规定了存入国有商业银行，全部用于购买国债，以实现保值增值。
（三）合理确定基本养老保险待遇
基础养老金的计发应充分体现社会水平，作为计发基数的社会平均工资的层次越高越能充分体现这一原则，个人帐户基金则既要体现效率，同时在支付标准上还应充分考虑职工退休后的平均余命，通过适当延长个人帐户基金的支付年限，以减轻社会统筹基金的压力。
二、依法对非公人制经济养老保险实行全覆盖
当前的养老保险制度没有充分覆盖日益扩大的非公有制经济部门人从业人员，这意味着有限的覆盖面限制了劳动力的合理流动，并导致了沉重的缴费负担。因此，将覆盖面扩大到迅速成长的非公有制经济是非常必要而紧迫的任务。随着经济结构和主业结构和调整，将有越来越多的劳动力向非公有制经济领域转移，而基本养老保险制度的覆盖范围应当适应这种调整。
三、提高基本养老保险统筹层次，逐步实行全国统筹
目前，实行的基本养老保险制度名义上实行的是市级统筹、省级调剂体制，实际上由于确保当期支付养老金的巨大压力，财政体制又实行分灶吃饭，所以调剂制度徒有虚名，一些地区实际是市面上、县分级统筹没有实现均衡企业负担的作用。从全国来看，尽管养老保险收支略大于支出，担积累基金主要分布在那些历史负担轻的地区，由于统筹层次，无法在钱国范围内调剂资金。只有将统筹层次逐步提高最终达到全国统筹，才能使缴费比例趋于一致，使互济功能得至充分发挥。
四、建立统一机关企事业养老保险制度
目前，我国企业和机关企事业实行的是不同的养老保险制度，由此带来两个突出问题：一是待遇不平衡。企业基本养老金标准与机关事业单位相差悬殊；二是由于企业和机关事业单位实行不同的养老保险制度，机关事业单位和企业人员很难实现合理流动，这也制约了劳动力资源的合理配置。当前，国家对机关事业单位退休制度改革方向仍未明确，已进行机关事业单位养老保险制度改革的地区举步维艰，基金缺口无来源，当期发放无保证，个人缴费与待遇不挂钩，影响了缴费积极性，个别地区和单位已开始闹退保。因此，应尽快明确机关事业单位退休制度的改革方向，逐步建立机关事业单位统一的基本养老保险制度。
五、调整和规范法定退休年龄
目前，我国的法定退休年龄为男60岁，女干部55周岁，女工人50周岁。因此，还制定了一些允许提前退休的政策，一些女职工在40岁的时候即可以办理正式退休手续，这显然是不合理的。提高退休年龄可在降低抚养比，减轻养老保险基金的压力，也要以充分合理地发挥劳动力资源的作用。与国际贯例相比，我们国家规定的退休年龄较低，特别是与日益延长的平均寿命不相适应；女职工的退休年龄分成两个年龄段也只存在于我国，随着市场经济的发展，干部、工人之间的界限也必然淡化，直至取消；因破坏等原因造成的职工失业应通过领取失业救济金或最低生活保障金等方式予以解决，而不应转嫁到养老保险基金上；随着劳动力自主择业和合理流动，特殊工种等作为提前退休的条件也已不适应；那些因病、残丧失劳动能力的人，可通过申领特别残疾保障金或最低生活保障金的方式予以解决。当然，调整退休年龄是一个十分敏感的重大问题，应积极稳妥地分步实施。首先应逐步取消允许提前退休的规定，再逐步将女职工的退休年龄统一为55周岁，并根据经济和社会发展状况、人均寿命变化等情况适当延长法定退休年龄。
六、养老保险收支变化的对策
我国企业养老保险制度经过十多年的改革，建立了雄厚的基金，保障了离退休人中的基本生活。但近年来，各地许多社会保险机构相继出现了当年度养老保险基金入不敷出的现象，以致于不得不动用往年积累，而且当年基金收支缺口有不断扩大的趋势。因此，如何遏制这种现象，确保新世纪离退休人中的基本生活，已成为今后相当长一段时期内须严肃对待的课题。
（一）企业离退休人数的增加和人均离退休养老金的提高，使养老保险基金的支付额不断上升，当年收支难以平衡，更有一些地区出现了大额赤字。养老保险收支呈“三增二减”的变化趋势。一是离退休人员在增加；二是人月均离退休费用在增加；三是由于平均期望余命的延长，人均终身享受离退休费用总量在增加。“三增”造成基金支付总量的快速增长。“二减”一是由于新增离退休人员的增加和新增就业人员的减少以及无业职工的增加，造成在职参保人数减少；二是企业经营难使征缴率减少。“二减”则必然造成基金收入总量的减少。
（二）不合理的提前退休，一方面给各地养老保险基金和拨付造成相当大的压力，另一方面造成企业之间、职工之间的不合理竞争，不利于市场经济的有序发展，因此，必须严格退休政策。
（三）各地社会保险机构为了当地离退休人员的利益，确保调整幅度时，在国家匡算范围内就高不就低，而且没有完全与当地经济发展水平、物价水平以及国家的通货膨胀水平相挂钩，造成调整幅度居高不下，加重了养老保险金的支付压力。
（四）足额征缴养老保险基金，是落实离退休人员待遇的关键，现阶段基金征缴工作困难，原因主要有三：其一，少数企业经营困难，缺乏缴费能力；其二，部分企业法人代表认识不足，缺乏自觉缴费意识；其三，基金征缴手段、措施缺乏刚性。因此必须进一步强化基金征缴措施。
（五）扩大养老保险覆盖面提高参保率，是增加养老保险基金收入的重要手段，也是更好地为市场经济发展服务的有效措施。
（六）养老保险基金是离退休人员的养命钱，管好用好这笔庞大的基金是社会保险机构责无旁贷的义务。强化基金管理，一要严格缴费基数的审核，防止因故意压低基数而减少基金收入，影响职工利益；二要严格基金缴纳时间，对拖缴单位要加收滞纳金，防止因缴费不及时而影响基金增值；三在严格电算化管理，社会统筹基金和个人帐户基金的本金计入和利息计算要清晰分明、科学准确。其次，要做到三监督。再次，要建立基金管理内外双套审计、监督机制。内审机制主要负责监督基金收入的征缴过程及支出的审批过程是否照章办事；外审机制主要负责监督基金的保值增值及用途是否合法。
七、健全补充、储蓄养老保险制度
基本养老保险制度只解决了退休人员的基本生活保障问题，按照国际惯例，养老保险制度应实行“三支柱原则”，即在调整和完善基本养老保障制度的同进，建立补充养老保险制度和储蓄养老保险制度。补充养老保险和储蓄养老能够弥补由于改革基本养老保险制度而出现的替代率下降所造成的待遇下降问题。补充养老保险和储蓄保险是一种自愿性的养老保险制度，这与强制性的基本养老保险制度有本质区别。目前我国的补充养老保险和储蓄养老保险制度还仅仅处于起步阶段。加速推进补充养老保险和储蓄养老保险的步伐是建立和完善养老保险制度的当务之急。要在提高人们参加补充养老保险和储蓄养老保险的意识、税收政策、运营机制方面积极创造条件，促进补充养老保险和储蓄养老保险的充分发挥。
八、实现离退休人员管理服务社会化
离退休人中管理服务社会化是建立和完善独立于企事业之外的社会保障体系的重要组成部分，是实现产业结构调整和国企改革的重要措施，也是切实保障广大离退休人员晚年生活，保持社会稳定的需要。随着各项改革的整体推进实行离退休人员管理服务社会化已经具备条件，部分地区的率先垂范也为推进这项工作提供了宝贵经验，因此要充分发挥社区组织的作用，积极探索离退休人员管理服务社会化的模式。各部门之间要密切配合，健全组织机构，明确工作职责，加强队伍建设，树立老人至上的观念，扎实做好各项基础工作。应本着循序渐进的原则，用三年左右的时间将各类离退休人员纳入社区管理，并在此基础上实现社会管理服务的规范化。
关键词：养老；保障；完善
养老保障制度如何进一步完善，还有许多问题亟待研究和探讨。
一、完善部分积累制的基本养老保险制度
个人帐户基金与社会统筹基金实行分别管理，并将个人帐户基金做实，是应对人中老龄化趋势、减轻政府未来基本养老保险基金压力的长远大计。它不仅有利于加强人人帐户基金的每一个数据，直观透明，而且直接维护参保者合法权益。因此在实行社会统筹与个人帐户相结合的前提下，实现养老保险制度模式由现收现付制向部分改革的重要目标。从目前情况看，为实现这一目标必须采取的措施是：
（一）大力调整财政支出结构，加大对基本养老保险统筹基金的投入
目前的社会统筹基金除了用于发放基础养老金外，还承担着向改革前已离退休人员发放养老金和向建立个人帐户之前参加工作的离退休人员发放过渡性养老金的义务。要弥补这笔养老金隐性债务，统筹基金的缴费势必要高于当前待遇的成本，因而不得不提高企业的缴费比例。目前，包括养老保险基金在内的社会保障基金仍存在巨大缺口，迫切需要国家建立规范的社会保障基金补助机制，加大对社会保障基金的投入，以解决历史欠帐，做实个人帐户。
（二）合理运营个人帐户基金
由于过去的个人缴费已被用于当期支付，因此个人帐户基金及其利息只是名义上的，而且利息水平是通过行政手段而不是通过市场机制来决定的。国务院42号文件尽管提出了要做实个人帐户基金，但在运营方式也只规定了存入国有商业银行，全部用于购买国债，以实现保值增值。
（三）合理确定基本养老保险待遇
基础养老金的计发应充分体现社会水平，作为计发基数的社会平均工资的层次越高越能充分体现这一原则，个人帐户基金则既要体现效率，同时在支付标准上还应充分考虑职工退休后的平均余命，通过适当延长个人帐户基金的支付年限，以减轻社会统筹基金的压力。
二、依法对非公人制经济养老保险实行全覆盖
当前的养老保险制度没有充分覆盖日益扩大的非公有制经济部门人从业人员，这意味着有限的覆盖面限制了劳动力的合理流动，并导致了沉重的缴费负担。因此，将覆盖面扩大到迅速成长的非公有制经济是非常必要而紧迫的任务。随着经济结构和主业结构和调整，将有越来越多的劳动力向非公有制经济领域转移，而基本养老保险制度的覆盖范围应当适应这种调整。
三、提高基本养老保险统筹层次，逐步实行全国统筹
目前，实行的基本养老保险制度名义上实行的是市级统筹、省级调剂体制，实际上由于确保当期支付养老金的巨大压力，财政体制又实行分灶吃饭，所以调剂制度徒有虚名，一些地区实际是市面上、县分级统筹没有实现均衡企业负担的作用。从全国来看，尽管养老保险收支略大于支出，担积累基金主要分布在那些历史负担轻的地区，由于统筹层次，无法在钱国范围内调剂资金。只有将统筹层次逐步提高最终达到全国统筹，才能使缴费比例趋于一致，使互济功能得至充分发挥。
四、建立统一机关企事业养老保险制度
目前，我国企业和机关企事业实行的是不同的养老保险制度，由此带来两个突出问题：一是待遇不平衡。企业基本养老金标准与机关事业单位相差悬殊；二是由于企业和机关事业单位实行不同的养老保险制度，机关事业单位和企业人员很难实现合理流动，这也制约了劳动力资源的合理配置。当前，国家对机关事业单位退休制度改革方向仍未明确，已进行机关事业单位养老保险制度改革的地区举步维艰，基金缺口无来源，当期发放无保证，个人缴费与待遇不挂钩，影响了缴费积极性，个别地区和单位已开始闹退保。因此，应尽快明确机关事业单位退休制度的改革方向，逐步建立机关事业单位统一的基本养老保险制度。
五、调整和规范法定退休年龄
目前，我国的法定退休年龄为男60岁，女干部55周岁，女工人50周岁。因此，还制定了一些允许提前退休的政策，一些女职工在40岁的时候即可以办理正式退休手续，这显然是不合理的。提高退休年龄可在降低抚养比，减轻养老保险基金的压力，也要以充分合理地发挥劳动力资源的作用。与国际贯例相比，我们国家规定的退休年龄较低，特别是与日益延长的平均寿命不相适应；女职工的退休年龄分成两个年龄段也只存在于我国，随着市场经济的发展，干部、工人之间的界限也必然淡化，直至取消；因破坏等原因造成的职工失业应通过领取失业救济金或最低生活保障金等方式予以解决，而不应转嫁到养老保险基金上；随着劳动力自主择业和合理流动，特殊工种等作为提前退休的条件也已不适应；那些因病、残丧失劳动能力的人，可通过申领特别残疾保障金或最低生活保障金的方式予以解决。当然，调整退休年龄是一个十分敏感的重大问题，应积极稳妥地分步实施。首先应逐步取消允许提前退休的规定，再逐步将女职工的退休年龄统一为55周岁，并根据经济和社会发展状况、人均寿命变化等情况适当延长法定退休年龄。
六、养老保险收支变化的对策
我国企业养老保险制度经过十多年的改革，建立了雄厚的基金，保障了离退休人中的基本生活。但近年来，各地许多社会保险机构相继出现了当年度养老保险基金入不敷出的现象，以致于不得不动用往年积累，而且当年基金收支缺口有不断扩大的趋势。因此，如何遏制这种现象，确保新世纪离退休人中的基本生活，已成为今后相当长一段时期内须严肃对待的课题。
（一）企业离退休人数的增加和人均离退休养老金的提高，使养老保险基金的支付额不断上升，当年收支难以平衡，更有一些地区出现了大额赤字。养老保险收支呈“三增二减”的变化趋势。一是离退休人员在增加；二是人月均离退休费用在增加；三是由于平均期望余命的延长，人均终身享受离退休费用总量在增加。“三增”造成基金支付总量的快速增长。“二减”一是由于新增离退休人员的增加和新增就业人员的减少以及无业职工的增加，造成在职参保人数减少；二是企业经营难使征缴率减少。“二减”则必然造成基金收入总量的减少。
（二）不合理的提前退休，一方面给各地养老保险基金和拨付造成相当大的压力，另一方面造成企业之间、职工之间的不合理竞争，不利于市场经济的有序发展，因此，必须严格退休政策。
（三）各地社会保险机构为了当地离退休人员的利益，确保调整幅度时，在国家匡算范围内就高不就低，而且没有完全与当地经济发展水平、物价水平以及国家的通货膨胀水平相挂钩，造成调整幅度居高不下，加重了养老保险金的支付压力。
（四）足额征缴养老保险基金，是落实离退休人员待遇的关键，现阶段基金征缴工作困难，原因主要有三：其一，少数企业经营困难，缺乏缴费能力；其二，部分企业法人代表认识不足，缺乏自觉缴费意识；其三，基金征缴手段、措施缺乏刚性。因此必须进一步强化基金征缴措施。
（五）扩大养老保险覆盖面提高参保率，是增加养老保险基金收入的重要手段，也是更好地为市场经济发展服务的有效措施。
（六）养老保险基金是离退休人员的养命钱，管好用好这笔庞大的基金是社会保险机构责无旁贷的义务。强化基金管理，一要严格缴费基数的审核，防止因故意压低基数而减少基金收入，影响职工利益；二要严格基金缴纳时间，对拖缴单位要加收滞纳金，防止因缴费不及时而影响基金增值；三在严格电算化管理，社会统筹基金和个人帐户基金的本金计入和利息计算要清晰分明、科学准确。其次，要做到三监督。再次，要建立基金管理内外双套审计、监督机制。内审机制主要负责监督基金收入的征缴过程及支出的审批过程是否照章办事；外审机制主要负责监督基金的保值增值及用途是否合法。
七、健全补充、储蓄养老保险制度
基本养老保险制度只解决了退休人员的基本生活保障问题，按照国际惯例，养老保险制度应实行“三支柱原则”，即在调整和完善基本养老保障制度的同进，建立补充养老保险制度和储蓄养老保险制度。补充养老保险和储蓄养老能够弥补由于改革基本养老保险制度而出现的替代率下降所造成的待遇下降问题。补充养老保险和储蓄保险是一种自愿性的养老保险制度，这与强制性的基本养老保险制度有本质区别。目前我国的补充养老保险和储蓄养老保险制度还仅仅处于起步阶段。加速推进补充养老保险和储蓄养老保险的步伐是建立和完善养老保险制度的当务之急。要在提高人们参加补充养老保险和储蓄养老保险的意识、税收政策、运营机制方面积极创造条件，促进补充养老保险和储蓄养老保险的充分发挥。
八、实现离退休人员管理服务社会化
离退休人中管理服务社会化是建立和完善独立于企事业之外的社会保障体系的重要组成部分，是实现产业结构调整和国企改革的重要措施，也是切实保障广大离退休人员晚年生活，保持社会稳定的需要。随着各项改革的整体推进实行离退休人员管理服务社会化已经具备条件，部分地区的率先垂范也为推进这项工作提供了宝贵经验，因此要充分发挥社区组织的作用，积极探索离退休人员管理服务社会化的模式。各部门之间要密切配合，健全组织机构，明确工作职责，加强队伍建设，树立老人至上的观念，扎实做好各项基础工作。应本着循序渐进的原则，用三年左右的时间将各类离退休人员纳入社区管理，并在此基础上实现社会管理服务的规范化。