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〔提 要〕 欧盟和美国是全球气候变化治理最重要的行为体，双方气变政策取向以及竞合态势对全球气变治理趋势有重要影响。拜登执政以来，美国在气候政策上表现出前所未有的积极姿态，美欧在气候政策上趋于协调与合作，有望给全球气变治理注入更多动力。然而，美欧长期以来在气候变化相关经济利益、国内政治环境以及外交与安全层面认知上具有结构性差异，因此双方在气候变化的治理方式、目标、决心、意愿方面分歧明显，这将限制双方合作程度，双方气变政策趋同性也面临不确定性。中国应积极谋求气候合作机遇，同时妥善应对与气候变化相关的地缘政治和发展权益挑战。
〔关 键 词〕气候变化、美国、欧盟、美欧关系
〔作者简介〕董一凡，中国现代国际关系研究院欧洲研究所助理研究员
孙成昊，中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员
〔中图分类号〕P467; D871.22
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2021）4期0103-17
随着气候变化（下称“气变”）带来的非传统安全挑战逐渐增大，全球对气变真实性和威胁性的认知逐渐明晰，气变治理在国际事务中的地位愈发提升，主要大国对全球气变治理的关注、参与以及利益争夺更趋激烈。从力量和责任角度出发，美国与欧盟的气变政策倾向及政策互动态势对全球气变应对趋势有重要影响。拜登执政后对前任的气变政策“改弦更张”，对内试图推动“绿色新政”、加大能源转型投入，对外积极开展气候外交、塑造美国领导角色，美欧在气变领域将出现新的互动态势。分析研判美欧气变政策，对评估全球气变治理进程未来走向，运筹中国与美欧的气变合作乃至中美欧三角关系均有重要意义。
一、美欧气变政策主要差异
自20世纪80年代气候变化问题开始进入国际政治议程以来，作为主要发达经济体和全球主要力量，美国和欧盟是较早重视并投身氣变治理的国际参与方，对于全球气变治理发挥重要作用，在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等气变治理主要规则框架的缔结过程中都进行了广泛合作。2017年6月，特朗普政府悍然退出《巴黎协定》，是近年来气变治理遭遇的最严重冲击，标志着美欧出现前所未有的气变政策分歧。事实上，美欧在气变政策上的分歧由来已久，主要体现在以下三方面。
（一）对全球气变治理的推进基础、治理偏好和治理规则的认知差异明显
在气变治理推进基础上，欧盟强调气变治理框架的目标和方式应当基于气候变化的科学分析，即抑制气变对减排进程的客观需求。欧盟长期将联合国政府间气候变化专门委员会等机构的气候变化科学评估报告作为其全球气候和减排主张的基础。《巴黎协定》中“全球温度相比前工业化时期上升少于2℃内并争取1.5℃内”的目标一定程度上体现了欧盟以科学依据确定气候目标的观念。同时，欧盟民众和社会层面上普遍认定气变为重要威胁。2019年“欧洲晴雨表”民调显示，认可“气变是欧盟严重问题”和“欧洲环保立法有较强必要性”的民众分别达91%和83%，认同“气变等环境问题影响生活和健康”的民众达78%，不断加强对气候变化的应对在欧洲已成为普遍的“政治正确”，民众、非政府组织等敦促欧盟和各国政府更大作为的舆论压力不断上升，德国、荷兰等国最高法院都曾判决本国政府制定的气候目标“幅度不足”即是舆论反应的映射。但美国政界和社会从未就气候变化的科学性形成共识。2019年YouGov调查显示，15%的美国民众是气变怀疑者，该比例居全球之首，共和党人中气变怀疑者比例更高达30%。这种认知影响了美国政府的国际气变谈判立场，共和党当政时更公开质疑气变科学性，反对美国为应对气变承担义务。在治理框架偏好上，美国预计联合国框架相关协定会对本国利益造成约束，往往通过构建其他气候治理多边机制加以对冲，消解联合国框架的影响力。小布什和奥巴马时期美国都曾牵头建立以能源清洁利用合作来实现气候贡献、由主要经济体组成的相关机制。欧盟多年来一直力争维护《联合国气候变化框架公约》作为国际气变治理的主框架，其双多边气候外交主要目的均是争取他国对联合国框架下气候治理机制的支持。在治理规则认知上，欧盟强调国际协定应具有法律拘束力、明确时间表和“自上而下”的治理模式，按照各国占全球排放比例相应确定减排责任，且订立明确的完成时间，并相应建立测量、报告、核查以及核算等规则，实质上要形成对各国减排的明确任务摊派以及规则约束。而美国出于对自身霸权受限的惯性反感，强调国家主权高于气变治理规则，主张各国自愿提出气候承诺共同组成全球应对气候变化的贡献，气变治理应更多依靠市场法则和国际联合行动，而非以科学结论和应对气变共同目标“逼迫”他国设立目标。在2009年哥本哈根气候大会上，对于欧盟力推“有效应对气变的控温目标”作为全球气变治理框架共识进而要求各国承担有约束性减排目标的立场，以及欧盟要求他国在各自气变承诺上加以提升进而达成应对气变全球共同目标的“应有贡献”，美国皆不赞同。最终，美国主导推动不被大会承认而只被“注意”到的《哥本哈根协议》，仅就减排、气变治理手段、对发展中国家技术援助资金等提出原则性立场，意味着欧盟主张的气变治理模式以及达成有拘束力的“后京都体制”等目标落空。而《巴黎协定》也因欧盟对美国及其他国家主张自愿目标采取灵活接受的态度，才形成一项各方都能够接受的协定。
（二）气变政策的制定与落实差距巨大
在气变政策的目标制定上，欧盟自《京都议定书》后就以争当气变领域“领军者”为己任，不仅注重将自身的国际承诺转化为每个成员国的减排责任以及能源政策细化目标，更重视以自身制定宏远目标对其他国家做出“示范与引领”。2009年哥本哈根大会前欧盟提出“20-20-20”目标，2015年巴黎气候大会前欧盟提出2030年目标，2018年11月欧盟率先提出“建设碳中和大陆”。而美国却在“目标引领”上态度比较消极，抵制率先减排或提出超越现有发展轨迹的减排目标，并把发展中国家负担相应责任与美国设定减排目标挂钩。克林顿时期美国参议院通过《伯德-哈格尔决议》（Byrd-Hagel Resolution），反对美国签署“只有发达国家减排承诺的法律文书”，事实上阻止了美国落实《京都议定书》;小布什时期美国更直接退出了《京都议定书》。奥巴马时期美国在哥本哈根大会前提出的减排目标相当于“2020年较1990年减排4%”，而2010年美国在《坎昆协定》中承诺“2020年较2005年减排17%”，实际仅较1990年减排1.6%。美国在巴黎大会前承诺的“2025年较2005年减排26%～28%”也较欧盟同期目标大为逊色。另外，美国还一直坚持2005年作为其气候目标的基准点而非欧盟强调的1990年，以保证本国在1990—2005年间增长碳排放不受约束。 在气变政策落实上，欧盟注重通过内部立法和政策制定来落实国际气候承诺，制定并不断完善可再生能源、能效、碳排放交易体系（ETS）、电力市场、运输行业等领域的欧盟内部指令。为达成气候目标，欧盟主动以经济成本手段率先建设全球首个碳交易市场。欧盟委员会注重敦促成员国根据欧盟整体的气候能源目标不断制定和提升本国相应目标立法，以促成欧盟气候目标和承诺的落实成效。从历史经验来看，欧盟在《京都议定书》中承诺的减排目标及“20-20-20”目标均提前完成。美国的气候能源目标却难以落实，克林顿和奥巴马两届民主党政府也只能以总统个人名义签署国际气候协定，而难以通过国内立法程序。同时，美国气候政策常因政府更迭而出现倒退。如小布什与特朗普两届共和党政府分别撕毁《京都议定书》和《巴黎协定》，均推翻了其前任制定的进步型气候能源政策。在气候目标落实为具体能源政策方面，美国只在奥巴马时期制定过一系列推进清洁电力、能源系统低碳化转型、扶植可再生能源的计划，因受能源行业利益集团掣肘、国会党派争斗等因素影响，这些计划的执行力度不甚显著，而且在奥巴马下台后这些政策也被特朗普废除。美国在相关政策上的反复，导致其几乎从未落实自己宣传的气候目标。
（三）欧盟对发展中国家气候援助力度远超美国
欧盟在2009年哥本哈根大会前建议发达国家至2020年每年向发展中国家提供1000亿欧元援助，并提出自身每年提供150亿欧元的倡议。此后欧盟领导人也不断呼吁增加对发展中国家气候资金支持。欧盟（含英国）与欧洲投资银行是为发展中国家提供公共气候融资的最大出资方，其2017年所提供资金占发达国家公共气候融资的27%，2019年所提供资金达232亿欧元，同比增长6.9%。而美国长期以来强调以金融市场发挥作用促进发展中国家气候融资，以此消解发达国家官方援助的责任，其自身对发展中国家相关援助较少。2010—2012年美国仅提供75亿美元气候援助（其中美国政府官方援助仅为47亿美元），2013—2017年美国公共气候融资年平均仅为28亿美元。奥巴马政府在2015年曾承诺向绿色气候基金投入30亿美元，但后仅投入10亿美元就被特朗普政府叫停。在发展中国家责任方面，虽然美欧均在《联合国气候变化框架公约》内有意解构“共同但有区别的责任”，并向发展中国家特别是处于工业化快速发展时期的新兴国家转嫁责任，但双方立场仍有区别。欧盟一方面以自身不断提升气候承诺向发展中国家“示范”，另一方面也通过发展援助、伙伴关系、自贸安排等政策与气候外交相结合，共同推动发展中国家增加气候贡献。而美国则长期将发展中国家是否参与减排与本国减排挂钩。克林顿政府因发展中国家缺乏减排安排而拒绝落实自身承诺，特朗普政府更将气候变化称之为“中国等发展中国家阴谋”并退出《巴黎协定》。
二、拜登政府的气变政策走向
虽然分歧和博弈是美欧气变政策互动的常态，但特朗普时期美国在气变政策上的退步程度及与他国的对立程度前所未有，对于美欧盟友关系和全球气候治理进程都造成重大破坏。拜登政府在气变政策上延续了民主党传统的政策取向，积极纠偏特朗普时期的政策，但其气变政策并非简单的“奥巴马2.0”，而是试图推动绿色新政，将气变议题与新冠肺炎疫情背景下的经济转型相结合，力争重塑美国全球领导力，实现国内外双重战略目标。在此背景下，欧盟对于美国的“气候回归”总体报以欢迎态度，双方气变政策上的合作与协调程度将明显上升。
随着气变议题与美国其他内外政策的联动日趋紧密，疫情冲击下气变政策对美国经济复苏和转型及美国重塑国际形象和领导力的作用显著上升，拜登大幅提升了气变议题在美国内政中的地位。在大选期间，拜登就将“气候牌”作为其政策议程的五大支柱之一，提出大规模“绿色新政”承诺。为有效做实其气候议程，拜登组建了阵容强大的气候政策执行团队，任用了一批熟稔相关议题的专业人士及官员，提升气变议题在整个决策链条中的重要性。2020年5月，拜登在总统竞选期间就组建气候工作小组（Climate Task Force），由“绿色新政”领军人物、民主党众议员亚历山大·奥卡西奥-科尔特斯（Alexandria Ocasio-Cortez），《巴黎协定》设计师之一、前国务卿约翰·克里（John Kerry），伯尼·桑德斯的支持者、青年组织“日出运动”联合创始人瓦西尼·普拉卡什（Varshini Prakash）等领导。 2020年11月，拜登宣布克里担任总统气候问题特使，这是美国历史上首次为气候变化事务设置主管高级官员。而在新内阁组成中，内政部长、环保署署长、商务部长、能源部长等职务人选均为应对气候变化支持者，甚至“每一位内阁成员的工作都服务于气变政策”。在执政后第一周，拜登就发布行政令设立国家气候工作组（National Climate Task Force），由国家气候顾问吉娜·麦卡锡（Gina McCarthy）担任主席，其他成员包括21名联邦机构内阁级别领导人和白宫高级官员，以实现创造就业机会以及应对气候危机的双重目标。 2021年2月，白宫发布《更新国家安全委员会体系的备忘录》对国家安全委员会机制作出了新调整，规定将根据必要性邀请总统气候问题特使在内的高级官员和部门负责人与会讨论气候变化及其相关议题。
从政策倡议看，拜登的气候政策可以从国内与国际两个维度观察。在国内层面，为赢得更多民意支持，拜登团队提出“中产阶级外交”理念，结合竞选期间“绿色新政”的相关倡议，试图将应对气候变化与创造就业、促进经济转型、建设基础设施等内政和经济议程相结合。拜登的“绿色新政”是其应对气候变化的关键框架，包括以下几大支柱。一是提出明确气候目标，即2030年较2005年至少削减一半碳排放，以及2050年前实现“能源体系和经济体系100%清洁化”和“碳中和”。二是建立落实目标的一揽子政策体系，包括：以“历史性规模”投资清洁能源、气候研究及相关科研活动;建立碳减排相关执法机制，加强美国环保署和司法部在法律框架下对污染者和污染企业追责和处罚力度;加速推进经济体系清洁能源转型进程，加强应急救灾等应对气候危机的能力建设;加强高铁、可再生能源等新型基础设施投资。2021年3月，拜登宣布总规模2万亿美元的基础设施投资计划，其中对清洁能源项目的贷款将达4000亿美元。《大西洋月刊》认为，拜登的基础设施投资计划将是美国未来一段时间可能通过的最有意义的气候立法。此外，拜登政府还提出一项拟投入2万亿美元、旨在2035年实现电力行业的无碳排放和2050年实现全美净零排放的投资计划。三是将气候变化提升为国家安全核心优先事项。比如，就气候变化对国家和经济安全的影响进行国家情报评估;要求国防部长和参谋长联席会议主席每年向总统报告气候变化对国防态势、战备、基础设施和威胁的影响;要求国家安全顾问与国防部长、国务卿、国土安全部部长和其他部长合作，制定处理气候变化对安全影响的全面战略等。四是确保气候政策能兼顾社会各方面利益。拜登政府的国內气候政策总体上强调投资基础设施和创新、推动能够创造工作岗位的经济复苏、清洁空气和水源并推进环境正义、加强美国制造等。为推进上述气候政策规划，拜登主要依靠行政命令的方式推进气候议程，截至2021年5月，拜登已经发布了多项涉及气候问题的行政命令，包括“保护公众健康和环境以及重塑科学应对气候危机”“在国内和国外应对气候危机”“重建和加强难民安置方案和规划气候变化对移徙影响”“设立气候变化支持办公室”等行政命令。
〔关 键 词〕气候变化、美国、欧盟、美欧关系
〔作者简介〕董一凡，中国现代国际关系研究院欧洲研究所助理研究员
孙成昊，中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员
〔中图分类号〕P467; D871.22
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2021）4期0103-17
随着气候变化（下称“气变”）带来的非传统安全挑战逐渐增大，全球对气变真实性和威胁性的认知逐渐明晰，气变治理在国际事务中的地位愈发提升，主要大国对全球气变治理的关注、参与以及利益争夺更趋激烈。从力量和责任角度出发，美国与欧盟的气变政策倾向及政策互动态势对全球气变应对趋势有重要影响。拜登执政后对前任的气变政策“改弦更张”，对内试图推动“绿色新政”、加大能源转型投入，对外积极开展气候外交、塑造美国领导角色，美欧在气变领域将出现新的互动态势。分析研判美欧气变政策，对评估全球气变治理进程未来走向，运筹中国与美欧的气变合作乃至中美欧三角关系均有重要意义。
一、美欧气变政策主要差异
自20世纪80年代气候变化问题开始进入国际政治议程以来，作为主要发达经济体和全球主要力量，美国和欧盟是较早重视并投身氣变治理的国际参与方，对于全球气变治理发挥重要作用，在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等气变治理主要规则框架的缔结过程中都进行了广泛合作。2017年6月，特朗普政府悍然退出《巴黎协定》，是近年来气变治理遭遇的最严重冲击，标志着美欧出现前所未有的气变政策分歧。事实上，美欧在气变政策上的分歧由来已久，主要体现在以下三方面。
（一）对全球气变治理的推进基础、治理偏好和治理规则的认知差异明显
在气变治理推进基础上，欧盟强调气变治理框架的目标和方式应当基于气候变化的科学分析，即抑制气变对减排进程的客观需求。欧盟长期将联合国政府间气候变化专门委员会等机构的气候变化科学评估报告作为其全球气候和减排主张的基础。《巴黎协定》中“全球温度相比前工业化时期上升少于2℃内并争取1.5℃内”的目标一定程度上体现了欧盟以科学依据确定气候目标的观念。同时，欧盟民众和社会层面上普遍认定气变为重要威胁。2019年“欧洲晴雨表”民调显示，认可“气变是欧盟严重问题”和“欧洲环保立法有较强必要性”的民众分别达91%和83%，认同“气变等环境问题影响生活和健康”的民众达78%，不断加强对气候变化的应对在欧洲已成为普遍的“政治正确”，民众、非政府组织等敦促欧盟和各国政府更大作为的舆论压力不断上升，德国、荷兰等国最高法院都曾判决本国政府制定的气候目标“幅度不足”即是舆论反应的映射。但美国政界和社会从未就气候变化的科学性形成共识。2019年YouGov调查显示，15%的美国民众是气变怀疑者，该比例居全球之首，共和党人中气变怀疑者比例更高达30%。这种认知影响了美国政府的国际气变谈判立场，共和党当政时更公开质疑气变科学性，反对美国为应对气变承担义务。在治理框架偏好上，美国预计联合国框架相关协定会对本国利益造成约束，往往通过构建其他气候治理多边机制加以对冲，消解联合国框架的影响力。小布什和奥巴马时期美国都曾牵头建立以能源清洁利用合作来实现气候贡献、由主要经济体组成的相关机制。欧盟多年来一直力争维护《联合国气候变化框架公约》作为国际气变治理的主框架，其双多边气候外交主要目的均是争取他国对联合国框架下气候治理机制的支持。在治理规则认知上，欧盟强调国际协定应具有法律拘束力、明确时间表和“自上而下”的治理模式，按照各国占全球排放比例相应确定减排责任，且订立明确的完成时间，并相应建立测量、报告、核查以及核算等规则，实质上要形成对各国减排的明确任务摊派以及规则约束。而美国出于对自身霸权受限的惯性反感，强调国家主权高于气变治理规则，主张各国自愿提出气候承诺共同组成全球应对气候变化的贡献，气变治理应更多依靠市场法则和国际联合行动，而非以科学结论和应对气变共同目标“逼迫”他国设立目标。在2009年哥本哈根气候大会上，对于欧盟力推“有效应对气变的控温目标”作为全球气变治理框架共识进而要求各国承担有约束性减排目标的立场，以及欧盟要求他国在各自气变承诺上加以提升进而达成应对气变全球共同目标的“应有贡献”，美国皆不赞同。最终，美国主导推动不被大会承认而只被“注意”到的《哥本哈根协议》，仅就减排、气变治理手段、对发展中国家技术援助资金等提出原则性立场，意味着欧盟主张的气变治理模式以及达成有拘束力的“后京都体制”等目标落空。而《巴黎协定》也因欧盟对美国及其他国家主张自愿目标采取灵活接受的态度，才形成一项各方都能够接受的协定。
（二）气变政策的制定与落实差距巨大
在气变政策的目标制定上，欧盟自《京都议定书》后就以争当气变领域“领军者”为己任，不仅注重将自身的国际承诺转化为每个成员国的减排责任以及能源政策细化目标，更重视以自身制定宏远目标对其他国家做出“示范与引领”。2009年哥本哈根大会前欧盟提出“20-20-20”目标，2015年巴黎气候大会前欧盟提出2030年目标，2018年11月欧盟率先提出“建设碳中和大陆”。而美国却在“目标引领”上态度比较消极，抵制率先减排或提出超越现有发展轨迹的减排目标，并把发展中国家负担相应责任与美国设定减排目标挂钩。克林顿时期美国参议院通过《伯德-哈格尔决议》（Byrd-Hagel Resolution），反对美国签署“只有发达国家减排承诺的法律文书”，事实上阻止了美国落实《京都议定书》;小布什时期美国更直接退出了《京都议定书》。奥巴马时期美国在哥本哈根大会前提出的减排目标相当于“2020年较1990年减排4%”，而2010年美国在《坎昆协定》中承诺“2020年较2005年减排17%”，实际仅较1990年减排1.6%。美国在巴黎大会前承诺的“2025年较2005年减排26%～28%”也较欧盟同期目标大为逊色。另外，美国还一直坚持2005年作为其气候目标的基准点而非欧盟强调的1990年，以保证本国在1990—2005年间增长碳排放不受约束。 在气变政策落实上，欧盟注重通过内部立法和政策制定来落实国际气候承诺，制定并不断完善可再生能源、能效、碳排放交易体系（ETS）、电力市场、运输行业等领域的欧盟内部指令。为达成气候目标，欧盟主动以经济成本手段率先建设全球首个碳交易市场。欧盟委员会注重敦促成员国根据欧盟整体的气候能源目标不断制定和提升本国相应目标立法，以促成欧盟气候目标和承诺的落实成效。从历史经验来看，欧盟在《京都议定书》中承诺的减排目标及“20-20-20”目标均提前完成。美国的气候能源目标却难以落实，克林顿和奥巴马两届民主党政府也只能以总统个人名义签署国际气候协定，而难以通过国内立法程序。同时，美国气候政策常因政府更迭而出现倒退。如小布什与特朗普两届共和党政府分别撕毁《京都议定书》和《巴黎协定》，均推翻了其前任制定的进步型气候能源政策。在气候目标落实为具体能源政策方面，美国只在奥巴马时期制定过一系列推进清洁电力、能源系统低碳化转型、扶植可再生能源的计划，因受能源行业利益集团掣肘、国会党派争斗等因素影响，这些计划的执行力度不甚显著，而且在奥巴马下台后这些政策也被特朗普废除。美国在相关政策上的反复，导致其几乎从未落实自己宣传的气候目标。
（三）欧盟对发展中国家气候援助力度远超美国
欧盟在2009年哥本哈根大会前建议发达国家至2020年每年向发展中国家提供1000亿欧元援助，并提出自身每年提供150亿欧元的倡议。此后欧盟领导人也不断呼吁增加对发展中国家气候资金支持。欧盟（含英国）与欧洲投资银行是为发展中国家提供公共气候融资的最大出资方，其2017年所提供资金占发达国家公共气候融资的27%，2019年所提供资金达232亿欧元，同比增长6.9%。而美国长期以来强调以金融市场发挥作用促进发展中国家气候融资，以此消解发达国家官方援助的责任，其自身对发展中国家相关援助较少。2010—2012年美国仅提供75亿美元气候援助（其中美国政府官方援助仅为47亿美元），2013—2017年美国公共气候融资年平均仅为28亿美元。奥巴马政府在2015年曾承诺向绿色气候基金投入30亿美元，但后仅投入10亿美元就被特朗普政府叫停。在发展中国家责任方面，虽然美欧均在《联合国气候变化框架公约》内有意解构“共同但有区别的责任”，并向发展中国家特别是处于工业化快速发展时期的新兴国家转嫁责任，但双方立场仍有区别。欧盟一方面以自身不断提升气候承诺向发展中国家“示范”，另一方面也通过发展援助、伙伴关系、自贸安排等政策与气候外交相结合，共同推动发展中国家增加气候贡献。而美国则长期将发展中国家是否参与减排与本国减排挂钩。克林顿政府因发展中国家缺乏减排安排而拒绝落实自身承诺，特朗普政府更将气候变化称之为“中国等发展中国家阴谋”并退出《巴黎协定》。
二、拜登政府的气变政策走向
虽然分歧和博弈是美欧气变政策互动的常态，但特朗普时期美国在气变政策上的退步程度及与他国的对立程度前所未有，对于美欧盟友关系和全球气候治理进程都造成重大破坏。拜登政府在气变政策上延续了民主党传统的政策取向，积极纠偏特朗普时期的政策，但其气变政策并非简单的“奥巴马2.0”，而是试图推动绿色新政，将气变议题与新冠肺炎疫情背景下的经济转型相结合，力争重塑美国全球领导力，实现国内外双重战略目标。在此背景下，欧盟对于美国的“气候回归”总体报以欢迎态度，双方气变政策上的合作与协调程度将明显上升。
随着气变议题与美国其他内外政策的联动日趋紧密，疫情冲击下气变政策对美国经济复苏和转型及美国重塑国际形象和领导力的作用显著上升，拜登大幅提升了气变议题在美国内政中的地位。在大选期间，拜登就将“气候牌”作为其政策议程的五大支柱之一，提出大规模“绿色新政”承诺。为有效做实其气候议程，拜登组建了阵容强大的气候政策执行团队，任用了一批熟稔相关议题的专业人士及官员，提升气变议题在整个决策链条中的重要性。2020年5月，拜登在总统竞选期间就组建气候工作小组（Climate Task Force），由“绿色新政”领军人物、民主党众议员亚历山大·奥卡西奥-科尔特斯（Alexandria Ocasio-Cortez），《巴黎协定》设计师之一、前国务卿约翰·克里（John Kerry），伯尼·桑德斯的支持者、青年组织“日出运动”联合创始人瓦西尼·普拉卡什（Varshini Prakash）等领导。 2020年11月，拜登宣布克里担任总统气候问题特使，这是美国历史上首次为气候变化事务设置主管高级官员。而在新内阁组成中，内政部长、环保署署长、商务部长、能源部长等职务人选均为应对气候变化支持者，甚至“每一位内阁成员的工作都服务于气变政策”。在执政后第一周，拜登就发布行政令设立国家气候工作组（National Climate Task Force），由国家气候顾问吉娜·麦卡锡（Gina McCarthy）担任主席，其他成员包括21名联邦机构内阁级别领导人和白宫高级官员，以实现创造就业机会以及应对气候危机的双重目标。 2021年2月，白宫发布《更新国家安全委员会体系的备忘录》对国家安全委员会机制作出了新调整，规定将根据必要性邀请总统气候问题特使在内的高级官员和部门负责人与会讨论气候变化及其相关议题。
从政策倡议看，拜登的气候政策可以从国内与国际两个维度观察。在国内层面，为赢得更多民意支持，拜登团队提出“中产阶级外交”理念，结合竞选期间“绿色新政”的相关倡议，试图将应对气候变化与创造就业、促进经济转型、建设基础设施等内政和经济议程相结合。拜登的“绿色新政”是其应对气候变化的关键框架，包括以下几大支柱。一是提出明确气候目标，即2030年较2005年至少削减一半碳排放，以及2050年前实现“能源体系和经济体系100%清洁化”和“碳中和”。二是建立落实目标的一揽子政策体系，包括：以“历史性规模”投资清洁能源、气候研究及相关科研活动;建立碳减排相关执法机制，加强美国环保署和司法部在法律框架下对污染者和污染企业追责和处罚力度;加速推进经济体系清洁能源转型进程，加强应急救灾等应对气候危机的能力建设;加强高铁、可再生能源等新型基础设施投资。2021年3月，拜登宣布总规模2万亿美元的基础设施投资计划，其中对清洁能源项目的贷款将达4000亿美元。《大西洋月刊》认为，拜登的基础设施投资计划将是美国未来一段时间可能通过的最有意义的气候立法。此外，拜登政府还提出一项拟投入2万亿美元、旨在2035年实现电力行业的无碳排放和2050年实现全美净零排放的投资计划。三是将气候变化提升为国家安全核心优先事项。比如，就气候变化对国家和经济安全的影响进行国家情报评估;要求国防部长和参谋长联席会议主席每年向总统报告气候变化对国防态势、战备、基础设施和威胁的影响;要求国家安全顾问与国防部长、国务卿、国土安全部部长和其他部长合作，制定处理气候变化对安全影响的全面战略等。四是确保气候政策能兼顾社会各方面利益。拜登政府的国內气候政策总体上强调投资基础设施和创新、推动能够创造工作岗位的经济复苏、清洁空气和水源并推进环境正义、加强美国制造等。为推进上述气候政策规划，拜登主要依靠行政命令的方式推进气候议程，截至2021年5月，拜登已经发布了多项涉及气候问题的行政命令，包括“保护公众健康和环境以及重塑科学应对气候危机”“在国内和国外应对气候危机”“重建和加强难民安置方案和规划气候变化对移徙影响”“设立气候变化支持办公室”等行政命令。