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摘 要：直接登记制放宽四类社会组织的准入门槛，使得社会组织进入市场竞争，为公益慈善类社会组织注入了新的活力，有利于社会组织的长足发展。但在实践中发现，由于配套制度未跟进，直接登记制的实施带来了一些行政监管难题，需要在实践中不断改善。此外，2016年9月，《慈善法》正式颁布实施，这是我国第一部有关公益慈善的正式法规，但随之带来的问题就是如何定义公益慈善组织，这在业界还没有一个统一的定论。
关键词：直接登记制；公益慈善类社会组织；监管
一、社会组织直接登记制的实施
近年来，我国公益慈善类社会组织发展迅速，尤其是在2014年，我国公益慈善事业在“依法治国”战略下走上新起点的一年。据《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2015）》统计，截至2014年年底，全国正式登记的社会组织共60万个，比2013年度增长9.7%，并且全国直接登记的社会组织超过3万个。这些组织在帮扶社会弱势群体、弥补政府的社会救助不足、构建和谐社会等方面发挥着巨大的作用。但这些组织曾经因为登记门槛过高而缺乏合法地位和法人地位。在實施直接登记制之前，我国社会组织登记采取的是业务主管单位与登记机关的双重许可制。在这种双重管理制下，社会组织缺乏市场竞争力，易造成垄断，且设置了较高的登记门槛，使得许多社会组织苦于没有业务主管单位而缺乏合法性，这就在根本上限制了社会组织的长足发展，社会组织市场缺乏活力。因此针对双重许可制的不足，在2013年3月，我国通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，明确提出对公益慈善等四类社会组织实施直接登记制。直接登记制经过之前的试点，目前已经在全国范围内实施，它降低了四类社会组织登记的门槛，激发了市场活力，但是在后续监管问题上也出现了一系列难题，尤其是公益慈善类社会组织有其自身的特殊性。如何有效地监管公益慈善类社会组织以促进其健康发展成了重要的研究课题。
二、直接登记制实施过程中公益组织监管面临的问题
直接登记制的实施给社会组织放松了束缚，降低了准入门槛，有利于社会组织的长足发展。不过，由于直接登记制只是四类社会组织登记的局部性改革，相应的配套改革措施没有跟进，因此，在一些方面可能存在问题。
（一）公益慈善类社会组织范围尚不明确
公益慈善类社会组织进行登记时，首先要面对的问题是如何定义公益慈善类组织。2016年9月1日新的慈善法出台，实施以来，配套文件也及时陆续出台，然而任何一部法律的完善都不可能一蹴而就，需要在实践中不断打磨。据研究，民政局方面在慈善组织认定时存在困惑，甚至不少民政局还未展开慈善组织认定的相关工作。《慈善法》第三条规定的公益慈善活动与8月21日两办（中共中央办公厅、国务院办公厅）印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中对可直接申请登记公益慈善组织的定义并不相同，这为职能部门后期工作造成了困难，并且也使得一些社会组织登记时不知所措。在实行直接登记制之前，也就是实施双重登记许可制时，公益组织需要获得业务主管单位的认可才能去民政局进行登记。而在直接登记制的背景之下，民政局无法通过公益组织的业务主管单位来确认其是否符合条件，会大大增加工作人员的工作量。
（二）民政部门与其他政府职能部门职责未能明确区分
在双重管理制下，公益慈善类社会组织需通过业务主管单位的许可，业务主管单位明确挂靠在其下的公益组织的业务范围和准入门槛，民政部门在监督过程中有业务主管单位的参与，可直接向业务主管单位了解该公益组织相关信息并进行评估。直接登记制实施后，公益组织登记门槛降低，不再需要挂靠在业务主管单位下，而原公益组织业务主管单位以没有规定为由，不参与到组织的监管中，推诿相关工作职责。调研过程中，民政局社会组织部门负责人表示，这增加了民政局的压力，在社会组织管理方面难定位，缺乏专业人员，社会组织执法专门队伍的建制不够，监督管理工作局面难以展开。由于准入门槛的降低，仅需1000元就能注册登记社会组织，组织的质量无法保证。在进行年检时，民政局往往遭遇执法瓶颈，表现为有些组织名存实亡或者不连续办理年检。这时面临的问题就是到底是撤销登记还是注销登记，撤销登记的程序过于复杂，且事后需要处理的问题更多，注销登记需要组织自主注销，这又有一个问题，就是联系不上负责人。
（三）对公益慈善组织的监管缺乏明确的规范
调研过程中，根据民政局社会组织部门负责人反映，民政局对公益慈善类社会组织的监督职责包括：负责登记、变更和注销；对公益组织进行年检以及财务监督；对公益组织进行日常监督检查；对违法行为进行行政处罚。因此，民政局主要依靠日常监督和年检对公益组织进行监督，之前日常监督主要依靠原业务单位，现在单靠民政局很难开展监督工作，而最重要的年检也被称为是流于形式的“盖章程序”。其余的重要部门，财务税收部门、审计部门等在实际监督中并没有发挥很重要的作用。
三、直接登记制下公益慈善类社会组织监管对策建议
民政局作为公益慈善类社会组织的登记机关，是公益慈善类社会组织整体系统中一个重要的组成部分，在进行变革时，需要考虑到整体的制度变革。直接登记制虽然已经实施，但配套的部门预算、人员编制没有跟上，就降低社会组织的准入门槛，导致社会组织数量激增，给基层登记监督机构造成巨大的压力。
如在南京市栖霞区，政策执行较好，公益慈善类社会组织监管方面比较完善，还成立了社会组织培育发展服务中心，但民政局方面也表示人员编制过少，监督压力大。而与之对应的宿迁市沭阳县，则完全没办法实施直接登记制，当地社会组织不够发达，实施难度过大，上级部门未增加相关人员来办理事务。因此，在制度变革的同时，一定要综合考虑各地实际情况、社会背景和制度环境，各个地区的差异性更要纳入指标考量，各地也要根据自身的情况考虑到制度实施后会出现的后果，并设计出对应的方案。
（一）明确民政部门与其他政府职能部门职责区分 针对民政部门和其他政府职能部门职责区分不明的问题，相对应的解决办法是应当明确区分两者的职责。在双重管理制下，业务主管单位和民政部门职责划分明确，不存在业务主管单位推诿责任的情况。直接登记制后，没有明确规定业务主管单位的职责，但也不排斥它参与到公益慈善类社会组织的监管中去，可在现实情况下，业务主管单位大多推诿，不愿参与到社会组织的监督。因此，在当前情况下，如何区分民政部门和其他政府职能部门的职责呢？一种方法是考虑到民政部门登记监管压力过大，用法律法规规定其他政府职能部门负有参与监督的职责，在法律规定的范围之内参与公益组织的监管。另外一种方法是原业务主管单位对挂靠在其名下的公益慈善类社会组织的业务范围、活动方式等信息都占有绝对优势，从公益组织的角度来说，在本领域活动的展开需要业务主管单位的指导。因此用法律的形式规定原业务主管单位仍然有指导公益组织开展活动、协助执法监督等职责，这样也能避免推诿责任，并且，这种做法也符合当前我国公益慈善类社会组织的发展状况。
（二）建立公益慈善类社会组织统一信息管理平台
在宿迁市沭阳县，民政局会将公益组织的一些信息发布到信用体系的建设平台上，如年检报告、财务报告、开展的活动等，不仅有利于第三機构对公益组织进行监督评估，更有利于信息公开透明，让社会公众也参与到公益组织的监管中去。既实现了信息共享，又能够降低监管成本。借鉴沭阳县的做法，各地在监管过程中，也可以建立一个面向公众的平台，公益组织可以直接在平台上提交登记审核资料、年检报告、财务报告等，民政局在平台上发布实时信息，节省人力物力的同时还能提高监管效率。
（三）提升公益慈善类社会组织自身治理水平
除了中央、基层的政府部门、社会公民和第三方机构，公益组织自身就是社会多元治理的一个主体，公益组织应当提升自身的治理水平，做到自己监督自己，不放松对自身的要求。及时主动地通过网络和媒体公开财务信息与资金走向，做到“阳光财政”。加强自身的建设还需要提高内部人员的素质，定期进行人员培训、考察、总结与反思，同时向社会吸纳具有专业素养的人才。同时，只靠自己的力量是远远不够的，公益组织之间还应该定期进行交流，吸收新思想、新观点。做到内外结合，提升自身的治理水平。
一个制度的实施初期总会存在问题，要在实践中打磨才能形成一个完整合理的制度。直接登记制确实是一个好的制度，但在其他制度没有跟上的情况下，造成登记管理部门压力过大，监督浮于表面。随着改革的不断深化，相信在不久的将来，我国的公益慈善类社会组织会发展壮大。
参考文献：
[1]杨团.慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2015）[M].北京：社会科学文献出版社，2015：25-38.
[2]黎军，叶卫平.直接登记制下的社会组织行政监管研究[J].天府新论，2015（5），8-13.
[3]李芳.直接登记制后我国民间公益组织的行政监管问题[J].齐鲁学刊，2014（5），97-102.
作者简介：
赵苗苗（1996—），女，汉族，江苏苏州人，南京理工大学公共事务学院2014级公共事业管理专业本科生。
关键词：直接登记制；公益慈善类社会组织；监管
一、社会组织直接登记制的实施
近年来，我国公益慈善类社会组织发展迅速，尤其是在2014年，我国公益慈善事业在“依法治国”战略下走上新起点的一年。据《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2015）》统计，截至2014年年底，全国正式登记的社会组织共60万个，比2013年度增长9.7%，并且全国直接登记的社会组织超过3万个。这些组织在帮扶社会弱势群体、弥补政府的社会救助不足、构建和谐社会等方面发挥着巨大的作用。但这些组织曾经因为登记门槛过高而缺乏合法地位和法人地位。在實施直接登记制之前，我国社会组织登记采取的是业务主管单位与登记机关的双重许可制。在这种双重管理制下，社会组织缺乏市场竞争力，易造成垄断，且设置了较高的登记门槛，使得许多社会组织苦于没有业务主管单位而缺乏合法性，这就在根本上限制了社会组织的长足发展，社会组织市场缺乏活力。因此针对双重许可制的不足，在2013年3月，我国通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，明确提出对公益慈善等四类社会组织实施直接登记制。直接登记制经过之前的试点，目前已经在全国范围内实施，它降低了四类社会组织登记的门槛，激发了市场活力，但是在后续监管问题上也出现了一系列难题，尤其是公益慈善类社会组织有其自身的特殊性。如何有效地监管公益慈善类社会组织以促进其健康发展成了重要的研究课题。
二、直接登记制实施过程中公益组织监管面临的问题
直接登记制的实施给社会组织放松了束缚，降低了准入门槛，有利于社会组织的长足发展。不过，由于直接登记制只是四类社会组织登记的局部性改革，相应的配套改革措施没有跟进，因此，在一些方面可能存在问题。
（一）公益慈善类社会组织范围尚不明确
公益慈善类社会组织进行登记时，首先要面对的问题是如何定义公益慈善类组织。2016年9月1日新的慈善法出台，实施以来，配套文件也及时陆续出台，然而任何一部法律的完善都不可能一蹴而就，需要在实践中不断打磨。据研究，民政局方面在慈善组织认定时存在困惑，甚至不少民政局还未展开慈善组织认定的相关工作。《慈善法》第三条规定的公益慈善活动与8月21日两办（中共中央办公厅、国务院办公厅）印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中对可直接申请登记公益慈善组织的定义并不相同，这为职能部门后期工作造成了困难，并且也使得一些社会组织登记时不知所措。在实行直接登记制之前，也就是实施双重登记许可制时，公益组织需要获得业务主管单位的认可才能去民政局进行登记。而在直接登记制的背景之下，民政局无法通过公益组织的业务主管单位来确认其是否符合条件，会大大增加工作人员的工作量。
（二）民政部门与其他政府职能部门职责未能明确区分
在双重管理制下，公益慈善类社会组织需通过业务主管单位的许可，业务主管单位明确挂靠在其下的公益组织的业务范围和准入门槛，民政部门在监督过程中有业务主管单位的参与，可直接向业务主管单位了解该公益组织相关信息并进行评估。直接登记制实施后，公益组织登记门槛降低，不再需要挂靠在业务主管单位下，而原公益组织业务主管单位以没有规定为由，不参与到组织的监管中，推诿相关工作职责。调研过程中，民政局社会组织部门负责人表示，这增加了民政局的压力，在社会组织管理方面难定位，缺乏专业人员，社会组织执法专门队伍的建制不够，监督管理工作局面难以展开。由于准入门槛的降低，仅需1000元就能注册登记社会组织，组织的质量无法保证。在进行年检时，民政局往往遭遇执法瓶颈，表现为有些组织名存实亡或者不连续办理年检。这时面临的问题就是到底是撤销登记还是注销登记，撤销登记的程序过于复杂，且事后需要处理的问题更多，注销登记需要组织自主注销，这又有一个问题，就是联系不上负责人。
（三）对公益慈善组织的监管缺乏明确的规范
调研过程中，根据民政局社会组织部门负责人反映，民政局对公益慈善类社会组织的监督职责包括：负责登记、变更和注销；对公益组织进行年检以及财务监督；对公益组织进行日常监督检查；对违法行为进行行政处罚。因此，民政局主要依靠日常监督和年检对公益组织进行监督，之前日常监督主要依靠原业务单位，现在单靠民政局很难开展监督工作，而最重要的年检也被称为是流于形式的“盖章程序”。其余的重要部门，财务税收部门、审计部门等在实际监督中并没有发挥很重要的作用。
三、直接登记制下公益慈善类社会组织监管对策建议
民政局作为公益慈善类社会组织的登记机关，是公益慈善类社会组织整体系统中一个重要的组成部分，在进行变革时，需要考虑到整体的制度变革。直接登记制虽然已经实施，但配套的部门预算、人员编制没有跟上，就降低社会组织的准入门槛，导致社会组织数量激增，给基层登记监督机构造成巨大的压力。
如在南京市栖霞区，政策执行较好，公益慈善类社会组织监管方面比较完善，还成立了社会组织培育发展服务中心，但民政局方面也表示人员编制过少，监督压力大。而与之对应的宿迁市沭阳县，则完全没办法实施直接登记制，当地社会组织不够发达，实施难度过大，上级部门未增加相关人员来办理事务。因此，在制度变革的同时，一定要综合考虑各地实际情况、社会背景和制度环境，各个地区的差异性更要纳入指标考量，各地也要根据自身的情况考虑到制度实施后会出现的后果，并设计出对应的方案。
（一）明确民政部门与其他政府职能部门职责区分 针对民政部门和其他政府职能部门职责区分不明的问题，相对应的解决办法是应当明确区分两者的职责。在双重管理制下，业务主管单位和民政部门职责划分明确，不存在业务主管单位推诿责任的情况。直接登记制后，没有明确规定业务主管单位的职责，但也不排斥它参与到公益慈善类社会组织的监管中去，可在现实情况下，业务主管单位大多推诿，不愿参与到社会组织的监督。因此，在当前情况下，如何区分民政部门和其他政府职能部门的职责呢？一种方法是考虑到民政部门登记监管压力过大，用法律法规规定其他政府职能部门负有参与监督的职责，在法律规定的范围之内参与公益组织的监管。另外一种方法是原业务主管单位对挂靠在其名下的公益慈善类社会组织的业务范围、活动方式等信息都占有绝对优势，从公益组织的角度来说，在本领域活动的展开需要业务主管单位的指导。因此用法律的形式规定原业务主管单位仍然有指导公益组织开展活动、协助执法监督等职责，这样也能避免推诿责任，并且，这种做法也符合当前我国公益慈善类社会组织的发展状况。
（二）建立公益慈善类社会组织统一信息管理平台
在宿迁市沭阳县，民政局会将公益组织的一些信息发布到信用体系的建设平台上，如年检报告、财务报告、开展的活动等，不仅有利于第三機构对公益组织进行监督评估，更有利于信息公开透明，让社会公众也参与到公益组织的监管中去。既实现了信息共享，又能够降低监管成本。借鉴沭阳县的做法，各地在监管过程中，也可以建立一个面向公众的平台，公益组织可以直接在平台上提交登记审核资料、年检报告、财务报告等，民政局在平台上发布实时信息，节省人力物力的同时还能提高监管效率。
（三）提升公益慈善类社会组织自身治理水平
除了中央、基层的政府部门、社会公民和第三方机构，公益组织自身就是社会多元治理的一个主体，公益组织应当提升自身的治理水平，做到自己监督自己，不放松对自身的要求。及时主动地通过网络和媒体公开财务信息与资金走向，做到“阳光财政”。加强自身的建设还需要提高内部人员的素质，定期进行人员培训、考察、总结与反思，同时向社会吸纳具有专业素养的人才。同时，只靠自己的力量是远远不够的，公益组织之间还应该定期进行交流，吸收新思想、新观点。做到内外结合，提升自身的治理水平。
一个制度的实施初期总会存在问题，要在实践中打磨才能形成一个完整合理的制度。直接登记制确实是一个好的制度，但在其他制度没有跟上的情况下，造成登记管理部门压力过大，监督浮于表面。随着改革的不断深化，相信在不久的将来，我国的公益慈善类社会组织会发展壮大。
参考文献：
[1]杨团.慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2015）[M].北京：社会科学文献出版社，2015：25-38.
[2]黎军，叶卫平.直接登记制下的社会组织行政监管研究[J].天府新论，2015（5），8-13.
[3]李芳.直接登记制后我国民间公益组织的行政监管问题[J].齐鲁学刊，2014（5），97-102.
作者简介：
赵苗苗（1996—），女，汉族，江苏苏州人，南京理工大学公共事务学院2014级公共事业管理专业本科生。