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中美大使级会谈从1955年8月开始，至1970年2月结束，历时15年，共136次。会谈虽断断续续地进行，却为处于敌对状态的中美两国提供了一条沟通政策、试探意图的联络渠道。尼克松时期，中美举行了最后两次大使级会谈，双方在第135次会谈上不约而同地提议举行“高级会谈”。提议举行高级会谈，中美双方的战略意图是什么?作为两国间唯一正式的联络渠道，大使级会谈是如何结束并被幕后渠道所替代的?揭开这些谜团，有助于理解为何美国国务院提议的高级会谈为基辛格访华奠定了基础，而中美关系的突破却最终以白宫秘密外交的形式实现。
中美战略的契合：提议举行高级会谈
1969年9月，美国驻波兰大使斯托赛尔奉命回国述职。尼克松请他在返回华沙后，设法在私下里，通过在华沙的某中立国大使馆的外交招待会，直接向中国代办传达口信，表示美国非常有兴趣同中国开展具体的讨论。接触中国代表的时机很快来临。1969年12月3日，在华沙文化宫举行的南斯拉夫时装展览会上，斯托赛尔不负白宫所托，追着中国外交官，传达了尼克松总统愿同中方进行认真会谈的信息。
12月4日当天，中国领导人做出了一个酝酿有时但并不要求美方对称回应的积极之举：主动释放了两名此前扣押的美国人。早在10月27日，美国驻香港总领事马丁曾致函广东省革命委员会主任刘兴元，探询2月16日因乘游艇驶入中国广东珠海附近海域而被中方拘留的两个美国人鲍德温和唐纳德的下落、健康及释放事，要求向这两人转递他们亲属的信件。11月7日，中国外交部在分析报告中认为：“此举显然是美政府试探我反应的一个新行动，建议接过此事，适时(12月初)释放美二人，并发消息，通知美驻波兰大使。”12月4日，即南斯拉夫时装展览会事件发生的第二天，周恩来就在华外国人研究处理小组关于释放两名美国人的报告致信毛泽东、林彪：“经过政治局在京同志商榷，拟同意外交部对释放美国游艇两人的意见，时间拟定七日或稍后。”毛泽东批：照办。
12月7日中午12点，中方负责大使级会谈联络事宜的骆亦粟向美国驻波兰大使斯托赛尔递送中方的信件，说明中方在当天已经释放鲍德温和唐纳德。负责中美大使级会谈联络事宜的美国外交官西蒙斯向骆亦粟表示，很高兴收到中方的这一则消息，他还澄清：“我们没有公开谈话的内容。上级授权我告诉你们，我们将来也不会公开谈话的内容，我们的沟通是严肃、认真的。”
三天之后，从中国大使馆又传来了一则使美方上下“大吃一惊”的消息。12月10日华沙当地时间上午10点钟，骆亦粟打电话，用波兰语告诉西蒙斯，中方同意美方提出的会见中国代办的要求，中国驻华沙大使代办雷阳将于12月11日在中国大使馆会见美大使斯托赛尔。在这次会谈上，斯托赛尔向雷阳确认，美方提议恢复中美大使级会谈。
当美国酝酿在对苏抗衡、结束越战的大棋局上挪动中国这一枚棋子的时候，在中国的大棋局上，中苏边界谈判的休会成为中国恢复与美国对话、促压苏联让步的契机。但是，毛泽东和中国的外交官员似乎不愿意表现急迫。12月12日，周恩来将11日雷阳会见斯托塞尔的材料送报毛泽东，并批注：“拟搁一下看看各方反应，再定如何回答。”毛泽东批：“照办。”中国领导人目的是要审时度势，争取最大的战略主导权。
与此相比，在中方静观其变的时间里，尼克松政府急不可耐地先后做出一系列积极举动，昭示对华政策的新变化。他们先是着手实施停止第七舰队在台湾海峡巡逻、减少美国在该地区舰艇数量的政策。不久，美国政府又在12月15日宣称将在15天内移走部署在日本冲绳的核武器。4天之后，美国政府又发表声明宣布进一步放宽对华贸易限制。
终于，1970年1月7日下午，中方向美方回复：同意于8日下午3点在美国大使馆举行会晤。在这次会谈上，中方同意美方恢复两国政府代表正式会谈的建议，提出于1970年1月20日举行第135次大使级会谈。当天，北京和华盛顿同时宣布了恢复会谈的消息。在华盛顿，国务院发言人一改过去“红色中国”或“共产党中国”的称谓，正式称“中华人民共和国”。
中国同意阪复第135次大使级会谈，但总统国家安全事务助理基辛格的看法并不乐观。他向尼克松表示：“当下，中方的目的是表现出一种能够同我们打交道的姿态——主要是给苏联人看的。他们可能还没有准备好讨论具体的事务。”
与基辛格的谨慎形成对比的，是美国国务院放开步子、积极而大胆的准备。国务院负责会谈的政治顾问、中国事务办公室主任保罗·克里斯伯格和职员多纳德·安德森负责会谈的准备工作。从1月8日中美双方代表在华沙成功会谈后，他们就开始起草对第135次大使级会谈的指示，并在14日由罗杰斯递交给尼克松。与以往的会谈指示相比，它在台湾问题上提出新的表述：
(a)美国无意寻求把对于台湾的看法强加于任何一方，并且无意干涉(大陆和台湾)所达成的任何协议。(b)坚定承诺不支持国民党中国反攻大陆的行动。(c)表达这一希望：随着亚洲和平与稳定局势的发展，我们能够减少美国驻台军队。
这是一项非常重要的政策提案，它迎合了中方多年以来在台湾问题上对美国的要求。
此外，这份指示还提议举行中美高级会谈：
提议派遣特使到北京、或中国代表来华盛顿讨论以上谈到的任何问题。如果中国人希望发出改善关系的信号，那么他们会接受这一提议，同时也不违背自己的原则。
保罗·克里斯伯格草拟的这份对第135次大使级会谈的指示，经尼克松同意后，由国务卿罗杰斯在1970年1月17日发给美国驻波兰大使斯托塞尔。
中美举行高级会谈，这与中国领导人的想法不谋而合。1969年2月19日中国宣布取消中美第135次大使级会谈的当天，毛泽东请陈毅、徐向前、聂荣臻、叶剑英四位老帅研究国际问题，开始酝酿利用美苏矛盾、改变中国对美政策的战略转变。1969年9月17日，老帅们在《对目前局势的看法》报告中提出：“在中、美、苏三大力量的斗争中，美对中、苏，苏对中、美，都要加以运用，谋求他们最大的战略利益。”陈毅提出了从战略上利用美、苏矛盾，打开中美关系的设想。他还以口头的方式，向周总理提出了一些“不合常规”的想法，其中第一点即：
在华沙会谈恢复时，我们主动重提举行中美部长级或更高级别的会谈，协商解决中美之间的根本性问题和有关问题。我们只提会谈的级别和讨论的题目，不以美国接受我们的主张为前提。我估计美国会乐于接受。如果我们不提，我估计美国也会向我们提出类似的建议。如果这样，我们应该接受。
后来的事实证明，老帅们在这些报告中的看法是客观的、有远见的，为中国领导人打开外交新局面做了重要的战略准备。1970年1月15日，周恩来在修改外交部致雷阳的电稿以及第135次中美华沙大使级会谈中方发言稿时，在 提议举行高级会谈外，加写了这样一点：“美方如询更高级会谈或其他途径何所指，可答以美国政府如对此感兴趣，可提出方案，也可在大使级会谈中双方商定出方案。”如此，有了战略上的契合，在第135次大使级会谈上，双方不约而同地提议举行高级会谈。
基辛格在回忆录中称，在筹备1970年1月20日第135次会谈时，国务院的官员们被派使节去北京一事“吓得发抖，因为这样的会谈可能要由白宫亲自掌握，国务院以后再也插不上手了”。而负责华沙大使级会谈的安德森等人“根本不知道过去一年中传达到中国方面去的信息，还以为没有理由要改变以往134次华沙会谈中沿用下来的那一套做法”。但从档案资料可以看出，事实上，是国务院而非基辛格首先提出“派遣特使”的建议；也是国务院首先提出要向中国申明美国在亚洲的战略意图、消除中国对自身国家安全的担忧。更重要的，是国务院首先在台湾问题上提出了“随着和平与稳定在亚洲的发展，我们能够减少美国驻台军队”的表述。
华盛顿大争辩：是否举行高级会谈
第135次中美大使级会谈结束后，美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿马歇尔·格林和亚洲共产党事务办公室一起，开始策划对第136次大使级会谈的策略。他们建议：在台湾问题上，美方应激发、利用北京对苏联威胁的担忧，促使北京同意暂时搁置台湾问题。如果北京仅仅希望利用中美会谈恢复制造关系改善的表象，一箭双雕，既对付苏联，又损害美国同“中华民国”政府的关系并削弱美国对“中华民国”在联合国中的支持，那么，美国应当坚定主张削减驻台美军只能随着华沙大使级会谈的进展而定。由于没有足够的信息，国务院官员们难以把握北京的真实态度。最终，他们建议：继续观察、试探中方的意图，对于高层会谈一事，既不拒绝，也暂不做进一步表态。
国务院官员的建议，被基辛格认为是“他们很怕失去控制权。没有什么比维护其受到威胁的特权更能使官僚们肝火大旺了”。然而在多年以后，马歇尔·格林道出了其中原委。虽然时过境迁，但对于基辛格从“官僚政治战争”的角度对国务院给白宫“泼冷水”的诬蔑，他仍然愤懑不平。格林指出，当时国务院方面认为，在提出举行高层会谈前，首先要让美国的高层官员确信会谈的结果是建设性。“没有什么比出席会议却被扇耳光更糟糕的事情了。这是我们在打开美中关系中最不愿意看到的。”他们担心，北京同意举行高层会谈只不过是一种没有政策实质的策略，利用美国代表到中国一事，增加北京同莫斯科边界谈判的砝码；此外，这样的会谈会给日本等其他盟国带来消极的影响。
可以说，国务院方面的保守与谨慎，是因为他们缺乏对中国政策态度的了解，从而误判了中国领导人的战略意图。而造成这一状况的根本原因，在于国家安全委员会主席基辛格对中国领导人与白宫之间幕后联络渠道信息的封锁。基辛格严禁他手下职员向国务院中甚至如格林这样的高级官员泄露任何有关与中国联络的信息。所以，格林无奈地表示：“我们知道，我们不清楚所有的问题。这造成了一种不信任。”更有甚者，就连基辛格的助手们也并非知悉全部实情。在国家安全委员会中，基辛格会让三个不同的职员小组同时处理同一个问题，这样，每个成员都难以知道问题的全部。
1970年2月2日，中方向美方提出在1970年2月20日举行第136次大使级会谈。两天之后，美方表示同意。此时，尽管美国政府内部在是否举行中美高级会谈的问题上产生了分歧，但是中方已准备迈出突破性的一步。2月10日，周恩来主持中共中央政治局会议，讨论修改外交部对第136次中美华沙大使级会谈的发言稿。周恩来提议，将发言稿中“如果美国政府愿意派部长级的代表或美国总统的特使到北京进一步探讨中美关系中的根本原则问题，中国政府愿予考虑”中的“考虑”二字改为“接待”。会后，他在改处加旁注：“‘接待’两字是我提议改的。因我方在一三五次会议发言中，已经提到考虑可以通过其他途径进行，而美方在上次谈话已提到来北京直接讨论，并且顺着这段话，最后还用‘考虑’也显得太轻了，故改为‘接待’较‘欢迎’为轻，较‘考虑’就落实了一些。”同日，他将修改稿报毛泽东、林彪。毛泽东批：照办。
在白宫的强大压力下，最终，美国国务院也对第136次大使级会谈的指示电报做了最后的修订，把此前对高层会谈一事“既不拒绝，也暂不做进一步表态”的指示，改为“如果这些会谈的进展表明这种方式有益于改善我们两国关系，美国准备和你们一同考虑派遣一名代表去贵国或者欢迎贵国代表来美国的可能性”。
在第136次大使级会谈上，按照周恩来修改后的发言稿，雷阳表示中国政府愿意接待美国政府部长级代表或美国总统特使访华。可以说，这为后来基辛格在1971年7月的北京秘密之行打开了大门。然而在当时，中方的提议却在华盛顿掀起了一场关于“美国派使者的利弊得失”的辩论。华盛顿陷入了进退维谷的困境：在基辛格看来，美国的立场如果后退，“将把接近中华人民共和国之举整个儿都吹至九霄云外，前功尽弃”；在国务院官员看来，中国则很可能利用美国特使访华这一“重大的国际性事件”，服务于中国对抗苏联的目的，损害美国同“中华民国”及他国关系，并在国会引发一场轩然大波。国务院建议，减缓派遣使者建议的势头，“只有当大使级会谈的进展显示出高级会谈将是富有建设性的时候，我们才同意”。
美国国务院官员的据理力争是徒劳的。由于与中国的幕后渠道的联络，白宫比他们更为确定中国的战略意图。3月13日，尼克松明确告诉基辛格：“我希望会谈能够在北京进行。我不同意认为这个问题只是时间问题的观点。”3月20日，基辛格受总统之命告知罗杰斯：总统已经明令斯托赛尔大使在下次华沙会谈向中方肯定，美方愿意举行高层会谈，并主动提出操作细节。
多年后，基辛格的助手、国家安全委员会职员霍尔德里奇对这场纷争一针见血地指出：“国务院所缺少的，而且也许可以大大有助于消除误会的东西，就是了解白宫之所以致力于打通同中国交往的背景情况”，这就包括通过巴基斯坦和罗马尼亚的幕后渠道所传递的信息。尼克松和基辛格“对外交政策的管理发展出一套搞阴谋的方法。他们努力不让其他任何人知道整幅画面，即便这意味着是对他们的欺骗”，基辛格的助手伊格尔伯格如是说。许多年后，格林仍难以释怀。他回忆道：“至1971年初，总统和基辛格通过第三国和各种中间人开展的所有幕后渠道的试探，都是在绝密情况下进行的。在国务院的我们对此完全不知，除了国务卿略知其中一二。”就这样，白宫汲取了国务院官员政策建议的精华，却又最终将他们蒙蔽在秘密外交的阴影之下。
转入幕后：秘密策划高级会谈
“巴基斯坦渠道”和“罗马尼亚渠道”是白宫开辟的卓有成效的“幕后渠道”。1969年8月，尼克松在环球旅行途中，分别向巴基斯坦总统叶海亚·汗和罗马尼亚总统齐奥塞斯库表示， 美国政府有意缓和对华关系，不会参加苏联旨在孤立中国的任何安排，请他们设法将美国的政策意图传达给中国，并希望他们能够在美中之间扮演协调人的角色。
1969年9月，罗马尼亚总理毛雷尔向周恩来传达了尼克松愿与中国实现关系正常化的态度，以及美国不支持苏联进攻中国的政策立场。10月，基辛格对出席联合国大会的巴基斯坦空军元帅、情报与内政部长谢尔·阿里·汗表示，尼克松总统已经同意取消两艘美国驱逐舰在台湾海峡的巡逻。11月，叶海亚总统将他与尼克松8月会谈的内容和美国取消两艘驱逐舰在台海巡逻的决定，转告中国驻巴基斯坦大使张彤。他表示：“美国有意与共产党中国实现关系正常化。”张彤很快将同叶海亚的会谈情况上报周恩来。11月16日，周恩来将电文送给毛泽东，并附注：“尼克松、巴基斯坦动向可以注意。”白宫一直通过幕后渠道向中方传达缓和的消息，但周恩来在12月2日接见巴基斯坦驻华大使凯瑟时，却请凯瑟转告叶海亚总统：“尼克松如要同我接触，尽可利用官方渠道。”
为何美国在努力恢复中美大使级会谈的联络渠道的同时，又通过巴基斯坦另辟蹊径呢?此时，中国领导人对美方的意图及其决策机制并不十分了解，而在冷战的大背景下，与美缓和之途无异于如履薄冰。一旦事情在不成熟之时被泄露或被美国利用，则有丧失原则之嫌，有被苏联和其他社会主义国家嘲讽的风险，甚至会激怒苏联威胁中国的国家安全。因此，首选“华沙会谈”这一公开联络渠道，是稳妥之举。但是，美方开辟巴基斯坦和罗马尼亚渠道，自有其意，似乎也不能就此封闭。于是，中方随后将释放乘游艇越人中国海域的两名美国人的消息，既通知了美国驻波兰大使斯托赛尔，又通过中国驻巴基斯坦大使张彤告知叶海亚。
尽管此时重开华沙会谈的希望已经愈益现实，但基辛格难以信任官僚机构，他与国务院的权力争夺也正趋白热化。他在12月19日，通过巴基斯坦渠道，不失时机地向中方提出了开展幕后渠道秘密外交的建议。他对巴基斯坦驻美大使希拉利说：“我们与中国人进行对话的愿望是严肃的。如果他们愿意以比华沙会谈更安全的方式、或通过官僚机构中不太公开的渠道开展这些对话，尼克松总统可以照此行事。”这一表态，正可以解开中国领导人心中的谜团。
1969年12月7日释放两名美国游客的决定，本是中国政府长久以来观察美国对华政策和战略意图而做出的。美国放松对华管制政策、停止台湾海峡巡逻、反对苏联孤立和进攻中国，以及主动恢复大使级会谈等一系列事件，都对中国领导人产生了影响。但是，从巴基斯坦渠道传来的反馈却是：中国政府释放美国游艇乘客的决定，是收到了叶海亚总统口信的“结果”。作为中间人的巴方，力求“成人之美”的同时也有求于美国的粮食援助，邀功的心态似乎可以理解；但这却促使基辛格和尼克松认定：“幕后渠道”发挥了效用。
1970年1月19日，就在中美举行第135次大使级会谈的前一天，尼克松在电话中不无得意地对基辛格说：“国务院在吹嘘说，是他们打开了通往中国的道路。我们明白，‘这是我们做的!”基辛格应承道：“他们甚至都不知道怎么回事!”
在中美大使级会谈取得进展的同时，基辛格和尼克松秘密开辟的“幕后渠道”初现成效。“幕后渠道”既可以摆脱国务院的插手和谨小慎微的限制，避免“向国会及主要盟国咨商的繁冗过程”，又可以使“打开通往中国的道路”完全成为尼克松和基辛格的杰作。这促使基辛格更加迫切地通过秘密操作，绕过官僚机构，实现派一个总统特使访华的目标。
1970年3月21日，北京收到了白宫通过巴基斯坦渠道转达的消息：“如果北京同意的话，我们准备开辟一条白宫通向北京的直接渠道。这样一条渠道的存在，将不会被白宫以外的人知道，而且我们可以保证完全的自由决断。”至此，周恩来完全明白了：“尼克松想采取对巴黎谈判的办法，由基辛格秘密接触。”
因周恩来访问朝鲜和台湾“副总统”蒋经国访美，第137次大使级会谈被推迟。紧接着，因美军在老挝和柬埔寨的军事行动，会谈日期一拖再拖。1970年5月1日，美军开始进入柬埔寨作战。经由外交部临时领导小组讨论、中共中央政治局会议决议和毛泽东的批准，5月18日，中国政府通知美国方面：“鉴于美国政府悍然出兵侵入柬埔寨，扩大印度支那战争所造成的越来越严重的局势，中国政府认为，按原定5月20日举行中美大使级会谈第137次会议已不适宜。今后会谈何时举行，将通过双方联络人员另行商定。”同时，在毛泽东的建议下，中国政府发表了一封简短的支持国际反美革命斗争、印度支那人民最高级会议和西哈努克政府的声明。随后，在中国国内召开群众集会和示威游行。由于举行中美高层会谈的问题在美国政府内部制造的争议，远大于中美在华沙会谈中的争端，因此中国取消会谈的消息反而令焦头烂额的尼克松和基辛格“如释重负”。
随着中美联络渠道由公开的大使级会谈转向隐秘于幕后的秘密渠道，国务院的对华工作也被白宫冷落。1971年7月基辛格秘密访华期间，中美双方确定巴黎作为今后秘密联系渠道，中美华沙渠道不再恢复。
在华沙大使级会谈上向中方重提举行高级会谈的旧议，是由国务院方面最先提出来的。但是，他们随后很快从自己的立场上后退，而派高级代表访华一事也成为自开启缓和对华关系进程以来，白宫同国务院之间的最大分歧。其原因，不是基辛格所言国务院缺乏锐意、畏缩不前，而在于白宫向国务院隐瞒了通过幕后渠道同中国交往的信息。国务院官员们担心，北京同意举行高层会谈只是为制造并利用中美缓和的假象而采取的灵活战术，并没有真正缓和中美关系的战略意图。于是，尽管为缓和中美关系，国务院积极推动恢复中美大使级会谈，并提出了重要的建议，但最终他们为打开中美关系新局面的努力，被白宫秘密运作的幕后渠道外交邀了功，使得中美间的联络从由国务院负责的华沙会谈，转向了由白宫秘密操纵的幕后渠道。
(责任编辑 谢文雄)
中美战略的契合：提议举行高级会谈
1969年9月，美国驻波兰大使斯托赛尔奉命回国述职。尼克松请他在返回华沙后，设法在私下里，通过在华沙的某中立国大使馆的外交招待会，直接向中国代办传达口信，表示美国非常有兴趣同中国开展具体的讨论。接触中国代表的时机很快来临。1969年12月3日，在华沙文化宫举行的南斯拉夫时装展览会上，斯托赛尔不负白宫所托，追着中国外交官，传达了尼克松总统愿同中方进行认真会谈的信息。
12月4日当天，中国领导人做出了一个酝酿有时但并不要求美方对称回应的积极之举：主动释放了两名此前扣押的美国人。早在10月27日，美国驻香港总领事马丁曾致函广东省革命委员会主任刘兴元，探询2月16日因乘游艇驶入中国广东珠海附近海域而被中方拘留的两个美国人鲍德温和唐纳德的下落、健康及释放事，要求向这两人转递他们亲属的信件。11月7日，中国外交部在分析报告中认为：“此举显然是美政府试探我反应的一个新行动，建议接过此事，适时(12月初)释放美二人，并发消息，通知美驻波兰大使。”12月4日，即南斯拉夫时装展览会事件发生的第二天，周恩来就在华外国人研究处理小组关于释放两名美国人的报告致信毛泽东、林彪：“经过政治局在京同志商榷，拟同意外交部对释放美国游艇两人的意见，时间拟定七日或稍后。”毛泽东批：照办。
12月7日中午12点，中方负责大使级会谈联络事宜的骆亦粟向美国驻波兰大使斯托赛尔递送中方的信件，说明中方在当天已经释放鲍德温和唐纳德。负责中美大使级会谈联络事宜的美国外交官西蒙斯向骆亦粟表示，很高兴收到中方的这一则消息，他还澄清：“我们没有公开谈话的内容。上级授权我告诉你们，我们将来也不会公开谈话的内容，我们的沟通是严肃、认真的。”
三天之后，从中国大使馆又传来了一则使美方上下“大吃一惊”的消息。12月10日华沙当地时间上午10点钟，骆亦粟打电话，用波兰语告诉西蒙斯，中方同意美方提出的会见中国代办的要求，中国驻华沙大使代办雷阳将于12月11日在中国大使馆会见美大使斯托赛尔。在这次会谈上，斯托赛尔向雷阳确认，美方提议恢复中美大使级会谈。
当美国酝酿在对苏抗衡、结束越战的大棋局上挪动中国这一枚棋子的时候，在中国的大棋局上，中苏边界谈判的休会成为中国恢复与美国对话、促压苏联让步的契机。但是，毛泽东和中国的外交官员似乎不愿意表现急迫。12月12日，周恩来将11日雷阳会见斯托塞尔的材料送报毛泽东，并批注：“拟搁一下看看各方反应，再定如何回答。”毛泽东批：“照办。”中国领导人目的是要审时度势，争取最大的战略主导权。
与此相比，在中方静观其变的时间里，尼克松政府急不可耐地先后做出一系列积极举动，昭示对华政策的新变化。他们先是着手实施停止第七舰队在台湾海峡巡逻、减少美国在该地区舰艇数量的政策。不久，美国政府又在12月15日宣称将在15天内移走部署在日本冲绳的核武器。4天之后，美国政府又发表声明宣布进一步放宽对华贸易限制。
终于，1970年1月7日下午，中方向美方回复：同意于8日下午3点在美国大使馆举行会晤。在这次会谈上，中方同意美方恢复两国政府代表正式会谈的建议，提出于1970年1月20日举行第135次大使级会谈。当天，北京和华盛顿同时宣布了恢复会谈的消息。在华盛顿，国务院发言人一改过去“红色中国”或“共产党中国”的称谓，正式称“中华人民共和国”。
中国同意阪复第135次大使级会谈，但总统国家安全事务助理基辛格的看法并不乐观。他向尼克松表示：“当下，中方的目的是表现出一种能够同我们打交道的姿态——主要是给苏联人看的。他们可能还没有准备好讨论具体的事务。”
与基辛格的谨慎形成对比的，是美国国务院放开步子、积极而大胆的准备。国务院负责会谈的政治顾问、中国事务办公室主任保罗·克里斯伯格和职员多纳德·安德森负责会谈的准备工作。从1月8日中美双方代表在华沙成功会谈后，他们就开始起草对第135次大使级会谈的指示，并在14日由罗杰斯递交给尼克松。与以往的会谈指示相比，它在台湾问题上提出新的表述：
(a)美国无意寻求把对于台湾的看法强加于任何一方，并且无意干涉(大陆和台湾)所达成的任何协议。(b)坚定承诺不支持国民党中国反攻大陆的行动。(c)表达这一希望：随着亚洲和平与稳定局势的发展，我们能够减少美国驻台军队。
这是一项非常重要的政策提案，它迎合了中方多年以来在台湾问题上对美国的要求。
此外，这份指示还提议举行中美高级会谈：
提议派遣特使到北京、或中国代表来华盛顿讨论以上谈到的任何问题。如果中国人希望发出改善关系的信号，那么他们会接受这一提议，同时也不违背自己的原则。
保罗·克里斯伯格草拟的这份对第135次大使级会谈的指示，经尼克松同意后，由国务卿罗杰斯在1970年1月17日发给美国驻波兰大使斯托塞尔。
中美举行高级会谈，这与中国领导人的想法不谋而合。1969年2月19日中国宣布取消中美第135次大使级会谈的当天，毛泽东请陈毅、徐向前、聂荣臻、叶剑英四位老帅研究国际问题，开始酝酿利用美苏矛盾、改变中国对美政策的战略转变。1969年9月17日，老帅们在《对目前局势的看法》报告中提出：“在中、美、苏三大力量的斗争中，美对中、苏，苏对中、美，都要加以运用，谋求他们最大的战略利益。”陈毅提出了从战略上利用美、苏矛盾，打开中美关系的设想。他还以口头的方式，向周总理提出了一些“不合常规”的想法，其中第一点即：
在华沙会谈恢复时，我们主动重提举行中美部长级或更高级别的会谈，协商解决中美之间的根本性问题和有关问题。我们只提会谈的级别和讨论的题目，不以美国接受我们的主张为前提。我估计美国会乐于接受。如果我们不提，我估计美国也会向我们提出类似的建议。如果这样，我们应该接受。
后来的事实证明，老帅们在这些报告中的看法是客观的、有远见的，为中国领导人打开外交新局面做了重要的战略准备。1970年1月15日，周恩来在修改外交部致雷阳的电稿以及第135次中美华沙大使级会谈中方发言稿时，在 提议举行高级会谈外，加写了这样一点：“美方如询更高级会谈或其他途径何所指，可答以美国政府如对此感兴趣，可提出方案，也可在大使级会谈中双方商定出方案。”如此，有了战略上的契合，在第135次大使级会谈上，双方不约而同地提议举行高级会谈。
基辛格在回忆录中称，在筹备1970年1月20日第135次会谈时，国务院的官员们被派使节去北京一事“吓得发抖，因为这样的会谈可能要由白宫亲自掌握，国务院以后再也插不上手了”。而负责华沙大使级会谈的安德森等人“根本不知道过去一年中传达到中国方面去的信息，还以为没有理由要改变以往134次华沙会谈中沿用下来的那一套做法”。但从档案资料可以看出，事实上，是国务院而非基辛格首先提出“派遣特使”的建议；也是国务院首先提出要向中国申明美国在亚洲的战略意图、消除中国对自身国家安全的担忧。更重要的，是国务院首先在台湾问题上提出了“随着和平与稳定在亚洲的发展，我们能够减少美国驻台军队”的表述。
华盛顿大争辩：是否举行高级会谈
第135次中美大使级会谈结束后，美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿马歇尔·格林和亚洲共产党事务办公室一起，开始策划对第136次大使级会谈的策略。他们建议：在台湾问题上，美方应激发、利用北京对苏联威胁的担忧，促使北京同意暂时搁置台湾问题。如果北京仅仅希望利用中美会谈恢复制造关系改善的表象，一箭双雕，既对付苏联，又损害美国同“中华民国”政府的关系并削弱美国对“中华民国”在联合国中的支持，那么，美国应当坚定主张削减驻台美军只能随着华沙大使级会谈的进展而定。由于没有足够的信息，国务院官员们难以把握北京的真实态度。最终，他们建议：继续观察、试探中方的意图，对于高层会谈一事，既不拒绝，也暂不做进一步表态。
国务院官员的建议，被基辛格认为是“他们很怕失去控制权。没有什么比维护其受到威胁的特权更能使官僚们肝火大旺了”。然而在多年以后，马歇尔·格林道出了其中原委。虽然时过境迁，但对于基辛格从“官僚政治战争”的角度对国务院给白宫“泼冷水”的诬蔑，他仍然愤懑不平。格林指出，当时国务院方面认为，在提出举行高层会谈前，首先要让美国的高层官员确信会谈的结果是建设性。“没有什么比出席会议却被扇耳光更糟糕的事情了。这是我们在打开美中关系中最不愿意看到的。”他们担心，北京同意举行高层会谈只不过是一种没有政策实质的策略，利用美国代表到中国一事，增加北京同莫斯科边界谈判的砝码；此外，这样的会谈会给日本等其他盟国带来消极的影响。
可以说，国务院方面的保守与谨慎，是因为他们缺乏对中国政策态度的了解，从而误判了中国领导人的战略意图。而造成这一状况的根本原因，在于国家安全委员会主席基辛格对中国领导人与白宫之间幕后联络渠道信息的封锁。基辛格严禁他手下职员向国务院中甚至如格林这样的高级官员泄露任何有关与中国联络的信息。所以，格林无奈地表示：“我们知道，我们不清楚所有的问题。这造成了一种不信任。”更有甚者，就连基辛格的助手们也并非知悉全部实情。在国家安全委员会中，基辛格会让三个不同的职员小组同时处理同一个问题，这样，每个成员都难以知道问题的全部。
1970年2月2日，中方向美方提出在1970年2月20日举行第136次大使级会谈。两天之后，美方表示同意。此时，尽管美国政府内部在是否举行中美高级会谈的问题上产生了分歧，但是中方已准备迈出突破性的一步。2月10日，周恩来主持中共中央政治局会议，讨论修改外交部对第136次中美华沙大使级会谈的发言稿。周恩来提议，将发言稿中“如果美国政府愿意派部长级的代表或美国总统的特使到北京进一步探讨中美关系中的根本原则问题，中国政府愿予考虑”中的“考虑”二字改为“接待”。会后，他在改处加旁注：“‘接待’两字是我提议改的。因我方在一三五次会议发言中，已经提到考虑可以通过其他途径进行，而美方在上次谈话已提到来北京直接讨论，并且顺着这段话，最后还用‘考虑’也显得太轻了，故改为‘接待’较‘欢迎’为轻，较‘考虑’就落实了一些。”同日，他将修改稿报毛泽东、林彪。毛泽东批：照办。
在白宫的强大压力下，最终，美国国务院也对第136次大使级会谈的指示电报做了最后的修订，把此前对高层会谈一事“既不拒绝，也暂不做进一步表态”的指示，改为“如果这些会谈的进展表明这种方式有益于改善我们两国关系，美国准备和你们一同考虑派遣一名代表去贵国或者欢迎贵国代表来美国的可能性”。
在第136次大使级会谈上，按照周恩来修改后的发言稿，雷阳表示中国政府愿意接待美国政府部长级代表或美国总统特使访华。可以说，这为后来基辛格在1971年7月的北京秘密之行打开了大门。然而在当时，中方的提议却在华盛顿掀起了一场关于“美国派使者的利弊得失”的辩论。华盛顿陷入了进退维谷的困境：在基辛格看来，美国的立场如果后退，“将把接近中华人民共和国之举整个儿都吹至九霄云外，前功尽弃”；在国务院官员看来，中国则很可能利用美国特使访华这一“重大的国际性事件”，服务于中国对抗苏联的目的，损害美国同“中华民国”及他国关系，并在国会引发一场轩然大波。国务院建议，减缓派遣使者建议的势头，“只有当大使级会谈的进展显示出高级会谈将是富有建设性的时候，我们才同意”。
美国国务院官员的据理力争是徒劳的。由于与中国的幕后渠道的联络，白宫比他们更为确定中国的战略意图。3月13日，尼克松明确告诉基辛格：“我希望会谈能够在北京进行。我不同意认为这个问题只是时间问题的观点。”3月20日，基辛格受总统之命告知罗杰斯：总统已经明令斯托赛尔大使在下次华沙会谈向中方肯定，美方愿意举行高层会谈，并主动提出操作细节。
多年后，基辛格的助手、国家安全委员会职员霍尔德里奇对这场纷争一针见血地指出：“国务院所缺少的，而且也许可以大大有助于消除误会的东西，就是了解白宫之所以致力于打通同中国交往的背景情况”，这就包括通过巴基斯坦和罗马尼亚的幕后渠道所传递的信息。尼克松和基辛格“对外交政策的管理发展出一套搞阴谋的方法。他们努力不让其他任何人知道整幅画面，即便这意味着是对他们的欺骗”，基辛格的助手伊格尔伯格如是说。许多年后，格林仍难以释怀。他回忆道：“至1971年初，总统和基辛格通过第三国和各种中间人开展的所有幕后渠道的试探，都是在绝密情况下进行的。在国务院的我们对此完全不知，除了国务卿略知其中一二。”就这样，白宫汲取了国务院官员政策建议的精华，却又最终将他们蒙蔽在秘密外交的阴影之下。
转入幕后：秘密策划高级会谈
“巴基斯坦渠道”和“罗马尼亚渠道”是白宫开辟的卓有成效的“幕后渠道”。1969年8月，尼克松在环球旅行途中，分别向巴基斯坦总统叶海亚·汗和罗马尼亚总统齐奥塞斯库表示， 美国政府有意缓和对华关系，不会参加苏联旨在孤立中国的任何安排，请他们设法将美国的政策意图传达给中国，并希望他们能够在美中之间扮演协调人的角色。
1969年9月，罗马尼亚总理毛雷尔向周恩来传达了尼克松愿与中国实现关系正常化的态度，以及美国不支持苏联进攻中国的政策立场。10月，基辛格对出席联合国大会的巴基斯坦空军元帅、情报与内政部长谢尔·阿里·汗表示，尼克松总统已经同意取消两艘美国驱逐舰在台湾海峡的巡逻。11月，叶海亚总统将他与尼克松8月会谈的内容和美国取消两艘驱逐舰在台海巡逻的决定，转告中国驻巴基斯坦大使张彤。他表示：“美国有意与共产党中国实现关系正常化。”张彤很快将同叶海亚的会谈情况上报周恩来。11月16日，周恩来将电文送给毛泽东，并附注：“尼克松、巴基斯坦动向可以注意。”白宫一直通过幕后渠道向中方传达缓和的消息，但周恩来在12月2日接见巴基斯坦驻华大使凯瑟时，却请凯瑟转告叶海亚总统：“尼克松如要同我接触，尽可利用官方渠道。”
为何美国在努力恢复中美大使级会谈的联络渠道的同时，又通过巴基斯坦另辟蹊径呢?此时，中国领导人对美方的意图及其决策机制并不十分了解，而在冷战的大背景下，与美缓和之途无异于如履薄冰。一旦事情在不成熟之时被泄露或被美国利用，则有丧失原则之嫌，有被苏联和其他社会主义国家嘲讽的风险，甚至会激怒苏联威胁中国的国家安全。因此，首选“华沙会谈”这一公开联络渠道，是稳妥之举。但是，美方开辟巴基斯坦和罗马尼亚渠道，自有其意，似乎也不能就此封闭。于是，中方随后将释放乘游艇越人中国海域的两名美国人的消息，既通知了美国驻波兰大使斯托赛尔，又通过中国驻巴基斯坦大使张彤告知叶海亚。
尽管此时重开华沙会谈的希望已经愈益现实，但基辛格难以信任官僚机构，他与国务院的权力争夺也正趋白热化。他在12月19日，通过巴基斯坦渠道，不失时机地向中方提出了开展幕后渠道秘密外交的建议。他对巴基斯坦驻美大使希拉利说：“我们与中国人进行对话的愿望是严肃的。如果他们愿意以比华沙会谈更安全的方式、或通过官僚机构中不太公开的渠道开展这些对话，尼克松总统可以照此行事。”这一表态，正可以解开中国领导人心中的谜团。
1969年12月7日释放两名美国游客的决定，本是中国政府长久以来观察美国对华政策和战略意图而做出的。美国放松对华管制政策、停止台湾海峡巡逻、反对苏联孤立和进攻中国，以及主动恢复大使级会谈等一系列事件，都对中国领导人产生了影响。但是，从巴基斯坦渠道传来的反馈却是：中国政府释放美国游艇乘客的决定，是收到了叶海亚总统口信的“结果”。作为中间人的巴方，力求“成人之美”的同时也有求于美国的粮食援助，邀功的心态似乎可以理解；但这却促使基辛格和尼克松认定：“幕后渠道”发挥了效用。
1970年1月19日，就在中美举行第135次大使级会谈的前一天，尼克松在电话中不无得意地对基辛格说：“国务院在吹嘘说，是他们打开了通往中国的道路。我们明白，‘这是我们做的!”基辛格应承道：“他们甚至都不知道怎么回事!”
在中美大使级会谈取得进展的同时，基辛格和尼克松秘密开辟的“幕后渠道”初现成效。“幕后渠道”既可以摆脱国务院的插手和谨小慎微的限制，避免“向国会及主要盟国咨商的繁冗过程”，又可以使“打开通往中国的道路”完全成为尼克松和基辛格的杰作。这促使基辛格更加迫切地通过秘密操作，绕过官僚机构，实现派一个总统特使访华的目标。
1970年3月21日，北京收到了白宫通过巴基斯坦渠道转达的消息：“如果北京同意的话，我们准备开辟一条白宫通向北京的直接渠道。这样一条渠道的存在，将不会被白宫以外的人知道，而且我们可以保证完全的自由决断。”至此，周恩来完全明白了：“尼克松想采取对巴黎谈判的办法，由基辛格秘密接触。”
因周恩来访问朝鲜和台湾“副总统”蒋经国访美，第137次大使级会谈被推迟。紧接着，因美军在老挝和柬埔寨的军事行动，会谈日期一拖再拖。1970年5月1日，美军开始进入柬埔寨作战。经由外交部临时领导小组讨论、中共中央政治局会议决议和毛泽东的批准，5月18日，中国政府通知美国方面：“鉴于美国政府悍然出兵侵入柬埔寨，扩大印度支那战争所造成的越来越严重的局势，中国政府认为，按原定5月20日举行中美大使级会谈第137次会议已不适宜。今后会谈何时举行，将通过双方联络人员另行商定。”同时，在毛泽东的建议下，中国政府发表了一封简短的支持国际反美革命斗争、印度支那人民最高级会议和西哈努克政府的声明。随后，在中国国内召开群众集会和示威游行。由于举行中美高层会谈的问题在美国政府内部制造的争议，远大于中美在华沙会谈中的争端，因此中国取消会谈的消息反而令焦头烂额的尼克松和基辛格“如释重负”。
随着中美联络渠道由公开的大使级会谈转向隐秘于幕后的秘密渠道，国务院的对华工作也被白宫冷落。1971年7月基辛格秘密访华期间，中美双方确定巴黎作为今后秘密联系渠道，中美华沙渠道不再恢复。
在华沙大使级会谈上向中方重提举行高级会谈的旧议，是由国务院方面最先提出来的。但是，他们随后很快从自己的立场上后退，而派高级代表访华一事也成为自开启缓和对华关系进程以来，白宫同国务院之间的最大分歧。其原因，不是基辛格所言国务院缺乏锐意、畏缩不前，而在于白宫向国务院隐瞒了通过幕后渠道同中国交往的信息。国务院官员们担心，北京同意举行高层会谈只是为制造并利用中美缓和的假象而采取的灵活战术，并没有真正缓和中美关系的战略意图。于是，尽管为缓和中美关系，国务院积极推动恢复中美大使级会谈，并提出了重要的建议，但最终他们为打开中美关系新局面的努力，被白宫秘密运作的幕后渠道外交邀了功，使得中美间的联络从由国务院负责的华沙会谈，转向了由白宫秘密操纵的幕后渠道。
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