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摘 要: 行政诉讼法及其司法解释对行政诉讼中的原告资格进行了规定,但是仍然有很多的不足和漏洞需要进一步完善,以更好地保护行政相对人的合法权益和国家社会的整体利益。
关键词: 行政诉讼 原告资格 不足 完善建议
一、我国《行政诉讼法》和司法解释中对原告资格的规定
行政诉讼的原告,是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,而向人民法院提起行政诉讼的个人或者组织。[1]《行政诉讼法》第二十四条第一款规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”《最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释》第十二条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”据此,可得出,享有行政诉讼原告资格的法定条件有以下三个:
(1)原告必须是公民、法人或者其他组织;
(2)原告必须与侵犯其合法权益的具体行政行为有法律上的利害关系;
(3)原告必须是向人民法院提起行政诉讼的行政相对人。
二、行政诉讼中原告资格规定的不足
(一)仅局限于我国“公民”。
《行政诉讼法》对于原告资格的规定仅局限于公民,即具有中华人民共和国国籍的自然人,这就将外国人和无国籍人排除在了行政诉讼原告以外。然而我国加入WTO组织后,对外经济得到了迅速发展,使得越来越多的外国人和无国籍人会与我国的行政主体形成行政法律关系。在实践中,这些外国人和无国籍人是否有资格成为行政诉讼原告应该予以明确的界定。现在,许多涉外行政官司因为原告资格的不确定而无法以行政诉讼来进行,可是他们也不符合其他诉讼的要求,使得许多外国相对人的合法权益无法得到有效的保障,这非常不利于我国经济特别是对外经济的长足发展。
(二)仅局限于行政相对人。
《行政诉讼法》对原告资格的认定仅仅局限于行政相对人,而把行政机关和检察机关排除在外。由于行政诉讼被定位为“民告官”的诉讼,因此法律也只规定了行政相对人的原告资格。但是行政机关和检察机关仍然有成为行政诉讼原告之必要。
首先,行政机关应该具有行政诉讼原告资格的主要理由如下。
1.行政诉讼应该同时包括“官告官”的诉讼,仅仅局限于“民告官”,从理论上说不够严谨、全面和准确。当某一个行政机关成为其他行政机关行使行政管理职权的相对人,并认为其他行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时,它同样可以作为机关法人以原告的身份提起诉讼。
2.从理论上而言,行政机关可以作为机关法人参与行政法律关系,因而有可能发生行政争议而形成行政案件,在这种具体的行政诉讼法律关系中,该行政机关只能作为原告一方当事人参加诉讼。
3.从司法实践来看,我国的行政诉讼制度虽然还不够健全完备,但是“民告官”与“官告官”的行政案件在适用法律方面并不存在实质的差异,人民法院能够也已经处理过不少“官告官”的案件。
其次,我认为检察机关应该具有原告资格,理由如下:
1.如果行政相对人的合法权益受到侵害,但是不敢或无力起诉时,检察机关可以代为提起行政诉讼以保护行政相对人的合法权益。
2.在某些情况下,行政机关可能会为了逃避成为被告,而牺牲国家利益来满足行政相对人的不合理要求,检察机关可以提起行政诉讼,从而维护国家的利益。
3.现实生活中,有很多具体行政行为损害国家利益或者公共利益,而无人提起诉讼,此时检查机关可以成为行政诉讼的原告。
(三)仅局限于被具体行政行为侵害。
依照《行政诉讼法》及司法解释的规定,在行政诉讼过程中,人民法院只审查具体行政行为,且只审查具体行政行为的合法性,抽象行政行为则被排除在外。因而,大量的因抽象行政行为而被侵害合法权益的行政相对人无法得到法律的保护。在实际生活中,行政机关为了规避法律责任,常常将具体行政行为抽象化。随着我国法制的不断发展,公民保护自身合法权益的意识也越来越强,行政机关作出的抽象行政行为如果严重侵犯相对人的权益,公民如果不能诉诸法律,就会试图通过法律之外的手段加以解决,这必然影响我国的法制建设,严重的甚至可能影响社会的和谐。因此,我觉得应当赋予就抽象行政行为提起行政诉讼的原告资格。
(四)仅局限于与具体行政行为有法律上的利害关系。
最高《人民法院关于行政诉讼法的司法解释》第十二条规定,仅“与具体行政行为有法律上利害关系的”行政相对人可以提起行政诉讼,但何为“法律上的利害关系”,法律没有做出明确的规定,导致这一标准的模糊性,不便于实际操作,也将公益诉讼排除在外了。随着社会的不断发展,行政机关的职权也在迅速扩张,其具体行政行为所产生的影响,许多已不再局限于所针对的特定的个人或组织,往往会波及到国家利益和社会公共利益。然而,原告资格的认定,使得特定的行政相对人与该损害国家利益和社会公共利益的具体行政行为之间没有“法律上的利害关系”,人们无法直接通过行政诉讼程序来保护国家和社会公共利益。
三、完善建议
(一)扩大“公民”的外延。
根据实践操作和我国现今的实际情况,对法律规定中的“公民”的外延应给予一定范围的扩大,它不仅应该包括我国的公民,而且应该包括外国人和无国籍人在内,这样才符合我国的行政法制建设和对外经济的发展情况。只有将“公民”的外延扩大至外国人和无国籍人,才能合理有效地、最大范围地保障行政相对人的合法权益。
(二)拓宽原告的资格范围,将行政机关和检察机关纳入行政诉讼原告中。
在西方国家中,政府作为行政机关可以行使行政诉讼权。以英国为例,《英国王权诉讼法》第16条规定:“尽管申请司法救济由司法行政官员或其它类似的官员作出,但是,政府可以像其它臣民个人那样,通过互相诉讼程序或作为一方当事人和作为这种程序的一方,获得救济。”我们也应该将行政主体和检察机关纳入到行政诉讼原告的范围中,那么当公共利益受到具体行政行为侵害时,就可以由行政机关或者检察机关代表公共利益对其进行起诉。
(三)赋予就抽象行政行为提起行政诉讼的原告资格。
《行政诉讼法》第十二条规定,针对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为提起的行政诉讼,人民法院不予受理。但是抽象行政行为会直接或间接地影响行政相对人的合法权益,实际上有些抽象的行政行为直接对私人的权利和义务加以限制,并不需要具体行政行为的中介。因为抽象行政行为不仅适用得范围广,还针对不特定的行政相对人,并且能反复适用,所以,一些违法的抽象行政行为侵害相对人权益的机会也越多,范围也越广。《行政诉讼法》没有赋予抽象行政行为相对人原告资格,实际上致使大量的主要的行政侵权行为处于司法审查的灰色地带,其结果导致作出违法决定的机关无需承担任何法律责任,而执行此决定的机关却承担败诉的责任。将抽象行政行为排除于司法审查之外的另一不良后果,是使某一具体行政行为被判决撤销或变更后,作为该行为依据的抽象行政行为依然合法存在,并可能被反复适用,其结果必然导致相同的违法行政行为的再现,从而达不到行政诉讼的效果,产生很多不必要的重复诉讼。[2]所以,抽象行政行为也应该纳入到行政诉讼的原告中。
(四)明确“法律上的利害关系”的内涵,赋予公益诉讼原告资格。
对于“法律上利害关系”的理解,有学者认为应把握以下三个方面。[3]
1.这种利害关系应当限于法律上的利害关系,而不能泛指一切利害关系,即由于某一具体行政行为的作出使原告法律上的权利、义务受到了影响。
2.这种法律上的影响是由于行政机关行使行政职权、作出某一特定的具体行政行为所导致的,是行政权运作的结果。这种状况的存在,通过民事诉讼的途径无法加以解决,只有通过行政诉讼才能加以解决。
3.被诉具体行政行为对原告应享有的合法权利的影响是必然性的,而不是一种可能性。因此,司法解释将相对人之外的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的资格限定为“法律上利害关系”的人,既排除了只有行政管理相对人才有权提起行政诉讼从而使诉权范围失之过窄的状况,又避免了将行政诉讼原告资格规定得过于宽泛而不利于行政审判工作正常开展状况的出现,不失为符合我国目前行政诉讼制度实际发展情况的一个明智之举,对于健全我国行政诉讼制度,进一步完善我国行政诉讼的立法起到明显的推进作用。
我认为,“法律上的利害关系”局限了行政诉讼原告的范围,应当将公益诉讼也纳入到原告资格中来。但是出于防止起诉人滥用诉权和维护行政效率的考虑,对公益诉讼的受案范围应该有比较严格的限制。同时,在公益诉讼的提起条件上必须将“利害关系的非直接性”严格限定在公共利益,即公益诉讼起诉人所请求保护的利益不能是公共利益之外的特定的、个人性的利益,而应该是与特定个人无关联,与国家和社会整体利益密切相关。公益诉讼的发展将会很好地保护更广大行政相对人的合法权益。
综上所述,行政诉讼中的原告资格问题是一个很重要的问题,虽然其经历了一定的发展,但是仍然有很多不足和漏洞存在,需要根据我国的实际情况和法制现状对此进行变更和完善,以更好地保护行政相对人的合法权益和国家社会的整体利益。
参考文献:
[1]姜明安主编.行政法与行政诉讼法(第三版).北京大学出版社、高等教育出版社.
[2]向亚克.对行政诉讼原告资格的反思.
[3]沈福俊.论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展.
关键词: 行政诉讼 原告资格 不足 完善建议
一、我国《行政诉讼法》和司法解释中对原告资格的规定
行政诉讼的原告,是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,而向人民法院提起行政诉讼的个人或者组织。[1]《行政诉讼法》第二十四条第一款规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”《最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释》第十二条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”据此,可得出,享有行政诉讼原告资格的法定条件有以下三个:
(1)原告必须是公民、法人或者其他组织;
(2)原告必须与侵犯其合法权益的具体行政行为有法律上的利害关系;
(3)原告必须是向人民法院提起行政诉讼的行政相对人。
二、行政诉讼中原告资格规定的不足
(一)仅局限于我国“公民”。
《行政诉讼法》对于原告资格的规定仅局限于公民,即具有中华人民共和国国籍的自然人,这就将外国人和无国籍人排除在了行政诉讼原告以外。然而我国加入WTO组织后,对外经济得到了迅速发展,使得越来越多的外国人和无国籍人会与我国的行政主体形成行政法律关系。在实践中,这些外国人和无国籍人是否有资格成为行政诉讼原告应该予以明确的界定。现在,许多涉外行政官司因为原告资格的不确定而无法以行政诉讼来进行,可是他们也不符合其他诉讼的要求,使得许多外国相对人的合法权益无法得到有效的保障,这非常不利于我国经济特别是对外经济的长足发展。
(二)仅局限于行政相对人。
《行政诉讼法》对原告资格的认定仅仅局限于行政相对人,而把行政机关和检察机关排除在外。由于行政诉讼被定位为“民告官”的诉讼,因此法律也只规定了行政相对人的原告资格。但是行政机关和检察机关仍然有成为行政诉讼原告之必要。
首先,行政机关应该具有行政诉讼原告资格的主要理由如下。
1.行政诉讼应该同时包括“官告官”的诉讼,仅仅局限于“民告官”,从理论上说不够严谨、全面和准确。当某一个行政机关成为其他行政机关行使行政管理职权的相对人,并认为其他行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时,它同样可以作为机关法人以原告的身份提起诉讼。
2.从理论上而言,行政机关可以作为机关法人参与行政法律关系,因而有可能发生行政争议而形成行政案件,在这种具体的行政诉讼法律关系中,该行政机关只能作为原告一方当事人参加诉讼。
3.从司法实践来看,我国的行政诉讼制度虽然还不够健全完备,但是“民告官”与“官告官”的行政案件在适用法律方面并不存在实质的差异,人民法院能够也已经处理过不少“官告官”的案件。
其次,我认为检察机关应该具有原告资格,理由如下:
1.如果行政相对人的合法权益受到侵害,但是不敢或无力起诉时,检察机关可以代为提起行政诉讼以保护行政相对人的合法权益。
2.在某些情况下,行政机关可能会为了逃避成为被告,而牺牲国家利益来满足行政相对人的不合理要求,检察机关可以提起行政诉讼,从而维护国家的利益。
3.现实生活中,有很多具体行政行为损害国家利益或者公共利益,而无人提起诉讼,此时检查机关可以成为行政诉讼的原告。
(三)仅局限于被具体行政行为侵害。
依照《行政诉讼法》及司法解释的规定,在行政诉讼过程中,人民法院只审查具体行政行为,且只审查具体行政行为的合法性,抽象行政行为则被排除在外。因而,大量的因抽象行政行为而被侵害合法权益的行政相对人无法得到法律的保护。在实际生活中,行政机关为了规避法律责任,常常将具体行政行为抽象化。随着我国法制的不断发展,公民保护自身合法权益的意识也越来越强,行政机关作出的抽象行政行为如果严重侵犯相对人的权益,公民如果不能诉诸法律,就会试图通过法律之外的手段加以解决,这必然影响我国的法制建设,严重的甚至可能影响社会的和谐。因此,我觉得应当赋予就抽象行政行为提起行政诉讼的原告资格。
(四)仅局限于与具体行政行为有法律上的利害关系。
最高《人民法院关于行政诉讼法的司法解释》第十二条规定,仅“与具体行政行为有法律上利害关系的”行政相对人可以提起行政诉讼,但何为“法律上的利害关系”,法律没有做出明确的规定,导致这一标准的模糊性,不便于实际操作,也将公益诉讼排除在外了。随着社会的不断发展,行政机关的职权也在迅速扩张,其具体行政行为所产生的影响,许多已不再局限于所针对的特定的个人或组织,往往会波及到国家利益和社会公共利益。然而,原告资格的认定,使得特定的行政相对人与该损害国家利益和社会公共利益的具体行政行为之间没有“法律上的利害关系”,人们无法直接通过行政诉讼程序来保护国家和社会公共利益。
三、完善建议
(一)扩大“公民”的外延。
根据实践操作和我国现今的实际情况,对法律规定中的“公民”的外延应给予一定范围的扩大,它不仅应该包括我国的公民,而且应该包括外国人和无国籍人在内,这样才符合我国的行政法制建设和对外经济的发展情况。只有将“公民”的外延扩大至外国人和无国籍人,才能合理有效地、最大范围地保障行政相对人的合法权益。
(二)拓宽原告的资格范围,将行政机关和检察机关纳入行政诉讼原告中。
在西方国家中,政府作为行政机关可以行使行政诉讼权。以英国为例,《英国王权诉讼法》第16条规定:“尽管申请司法救济由司法行政官员或其它类似的官员作出,但是,政府可以像其它臣民个人那样,通过互相诉讼程序或作为一方当事人和作为这种程序的一方,获得救济。”我们也应该将行政主体和检察机关纳入到行政诉讼原告的范围中,那么当公共利益受到具体行政行为侵害时,就可以由行政机关或者检察机关代表公共利益对其进行起诉。
(三)赋予就抽象行政行为提起行政诉讼的原告资格。
《行政诉讼法》第十二条规定,针对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为提起的行政诉讼,人民法院不予受理。但是抽象行政行为会直接或间接地影响行政相对人的合法权益,实际上有些抽象的行政行为直接对私人的权利和义务加以限制,并不需要具体行政行为的中介。因为抽象行政行为不仅适用得范围广,还针对不特定的行政相对人,并且能反复适用,所以,一些违法的抽象行政行为侵害相对人权益的机会也越多,范围也越广。《行政诉讼法》没有赋予抽象行政行为相对人原告资格,实际上致使大量的主要的行政侵权行为处于司法审查的灰色地带,其结果导致作出违法决定的机关无需承担任何法律责任,而执行此决定的机关却承担败诉的责任。将抽象行政行为排除于司法审查之外的另一不良后果,是使某一具体行政行为被判决撤销或变更后,作为该行为依据的抽象行政行为依然合法存在,并可能被反复适用,其结果必然导致相同的违法行政行为的再现,从而达不到行政诉讼的效果,产生很多不必要的重复诉讼。[2]所以,抽象行政行为也应该纳入到行政诉讼的原告中。
(四)明确“法律上的利害关系”的内涵,赋予公益诉讼原告资格。
对于“法律上利害关系”的理解,有学者认为应把握以下三个方面。[3]
1.这种利害关系应当限于法律上的利害关系,而不能泛指一切利害关系,即由于某一具体行政行为的作出使原告法律上的权利、义务受到了影响。
2.这种法律上的影响是由于行政机关行使行政职权、作出某一特定的具体行政行为所导致的,是行政权运作的结果。这种状况的存在,通过民事诉讼的途径无法加以解决,只有通过行政诉讼才能加以解决。
3.被诉具体行政行为对原告应享有的合法权利的影响是必然性的,而不是一种可能性。因此,司法解释将相对人之外的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的资格限定为“法律上利害关系”的人,既排除了只有行政管理相对人才有权提起行政诉讼从而使诉权范围失之过窄的状况,又避免了将行政诉讼原告资格规定得过于宽泛而不利于行政审判工作正常开展状况的出现,不失为符合我国目前行政诉讼制度实际发展情况的一个明智之举,对于健全我国行政诉讼制度,进一步完善我国行政诉讼的立法起到明显的推进作用。
我认为,“法律上的利害关系”局限了行政诉讼原告的范围,应当将公益诉讼也纳入到原告资格中来。但是出于防止起诉人滥用诉权和维护行政效率的考虑,对公益诉讼的受案范围应该有比较严格的限制。同时,在公益诉讼的提起条件上必须将“利害关系的非直接性”严格限定在公共利益,即公益诉讼起诉人所请求保护的利益不能是公共利益之外的特定的、个人性的利益,而应该是与特定个人无关联,与国家和社会整体利益密切相关。公益诉讼的发展将会很好地保护更广大行政相对人的合法权益。
综上所述,行政诉讼中的原告资格问题是一个很重要的问题,虽然其经历了一定的发展,但是仍然有很多不足和漏洞存在,需要根据我国的实际情况和法制现状对此进行变更和完善,以更好地保护行政相对人的合法权益和国家社会的整体利益。
参考文献:
[1]姜明安主编.行政法与行政诉讼法(第三版).北京大学出版社、高等教育出版社.
[2]向亚克.对行政诉讼原告资格的反思.
[3]沈福俊.论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展.