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摘要：保障性住房建设是我国目前面临的一个重要课题。本文对目前保障房建设的模式、当前保障房面临的主要问题进行了分析，并针对性的从资金、土地供应、法律保障及建设和分配方面提出了相应的对策和建议。
关键词:住房;保障
一、我国住房保障发展的历史与政策沿革
保障性住房是与商品住房相对的，具有政策保障性质的住房，包括廉租住房、经济适用房、棚户区改造安置住房、限价商品房和公共租赁房等。
2007年出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出了住房保障制度的目标和基本框架。2010年国务院出台《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求加快保障性安居工程建设，确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务，我国保障性住房体系已经逐步趋于完善。
二、目前住房保障的代表模式
目前我國保障性住房发展模式的典型代表城市是重庆和厦门。
从2010年7月开始，重庆把公共租赁房的规模建设作为保障性住房的一个大方向。公共租赁房，是由政府投资兴建并拥有所有权，建成后以低于市场价或者承租者承受起的价格，向保障人群出租。目前，重庆市采取1-5年租期的租赁方式，租期一满，如果承租人仍然符合公共租赁房的申请条件，可以续租。重庆保障性住房布局在轻轨沿线或交通条件较好的地区；同时主城区的公租房均布局在内外环线之间的21个人口聚居区中，完全与商品房住户有机融合在一起，避免社会阶层分化或人为造成“贫民窟”。
厦门在保障房建设上一直处于全国领先地位，从2005年开始，该市就已经开展保障性住房的推进工作。该市的保障房建设主要有以下几个特色：第一，政府投资，国企代建。厦门的保障性住房不管是租赁房还是商品房，均由政府投资兴建。政府做出规划以后，委托有实力的大型国有房地产开发企业进行建设，国企完成项目工程以后，仅能获取很低的代建费。第二：只能一套，不能上市、转租或转借。在供给结构方面，廉租房和保障性商品房的比例定为7：3；所有的保障性住房均一次性装修到位。该市的保障房建设资金主要来源于土地出让金收益、一部分财政预算以及公积金的增值收益。
三、我国保障房发展面临的主要问题
1.资金保障难度大
2011年我国开工建设1043万套保障性安居工程，实际完工432万套，投入约1.4万亿。从2011年的资金投入来看，1.4万亿元中8400亿元通过社会机构的投入和保障对象以及所在的企业筹集，中央和地方政府需要总计投入5600亿元左右。目前保障房资金的来源主要包括中央财政预算（2011年约1292.66亿，加上中央本级支出291.63亿、对地方转移支付1001.03亿）、地方财政预算、土地出让净收益的10%以上、住房公积金增值收益全部（在提取贷款风险准备金和管理费用之后）、公共租赁住房租金收入、地方债券（2011年，中央代地方发行的2000亿元国债当中，地方政府要优先用于保障性住房，特别是公共租赁住房建设）；在社会融资方面，主要依靠银行贷款、信托资金、保险资金和社保基金等。
从目前情况来看，在东部地区和部分中部地区，由于地方财政宽裕，相关社会融资渠道较为顺畅，保障房资金缺口并不是很大；但西部地区由于本身地方财力有限，加上社会融资对保障房投资回报并不乐观，因此资金缺口较大。2012年全国保障房开工在700万套以上，至少需要投资9000亿；而2011年开工任务在接下来的两年内还要继续投入约8000亿；2010年的160万套仍然继续投入后期资金700多亿。也就是说2012年至2013年两年多时间里，保障房需要后续资金差不多1.8万亿元，这对地方政府压力是比较大的。
2.土地供应数量基本满足要求， 但布局不尽合理
保障性住房的土地供应一直是困扰保障性住房的关键问题。2007 至2010 年保障房土地供给完成情况，基本上每年完成率都在80%以下。仅2011年落实率超过100%。
另一方面,土地供应的结构仍然存在问题。一方面各地政府对保障性住房用地储备的需求的预测和分析较为缺乏，无法进行准确的规划；另一方面在保障性住房用地储备的空间选址和布局等方面亦较为随意，缺乏统一的选址标准和规范。
3.供应结构及对夹心阶层的保障作用比较有限
保障房的大量建设，理论上会降低商品住宅的价格。但从这几年的实践来看，保障房的大量建设并未对商品住宅价格带来实质的影响，原因主要有以下几方面：
(1)保障性住房以公租房为主，在房屋的品质和套型方面较普通商品住宅差距较大，无法形成商品住宅市场的有效供给；
(2)保障性住房的划拨用地必然大量挤占商业化用地的面积，导致土地供应量不足，商业性开发建设面积萎缩，造成市场上商品房供应不足，从而导致价格上涨。
(3)从国际经验来看，当保障住房供给占比（新建保障住房/新建住房总量）不足50%时，保障住房很难对住房价格形成有力的约束，如1960-1979年的英国，1966年以来日本和1980 年以来的英国；目前我国很明显未达到这一水准。
四、我国保障房发展的对策
1.从法律上明确保障房的地位和要求
发达国家和地区在保障房建设以及运营中，都以立法的形式解决保障房从建设到分配和运营的问题，我国的住房保障政策更多是政府法规，没有人大立法的法律文件，政策经常跟着政府的倾向进行调整，缺乏连续性。建议我国的住房保障法要在完善的同时，加快通过人大立法。
2.吸引社会资本进入，加快住房金融体系建设
目前保障房建设的一个主要困难是资金缺口比较大。一方面要吸引社会资本进入，一方面要加快住房金融体系建设。
政府在保障建设中要在土地、项目审批、建设、销售等各方面给予切实的倾斜政策，并根据建设模式，承担相应的政府责任，以此引入社会资本，尤其是大型开发商的积极进入。
国外发达国家和地区保障房建设和运营有发达金融体系的支撑，特别是美国，有住房金融的一级和二级市场作为支持。我国金融体系仍以银行贷款为主，而银行信贷倾向于中短期融资，面对我国“十二五”大力建设的公租房，贷款期限很难匹配，需要创新信贷模式。另一方面创新社保基金、保险资金、房地产信托等新型融资渠道。
3.在保障房土地供应和设计上积极创新
目前很多城市的保障房用地多位于地价低廉的城市边缘地区，虽然低收入群体在空间资源分配中受益, 但与其他商品用房在用地空间上形成分隔。
在住房供应上，北京采取的提高配建比例可能是更为合适的途径。北京的配建比例较高，2008年以来要求商品房配建15%保障房，2010年后更是提高到30%，这样可以提高保障房的吸引力，提高保障房建设的自身造血功能。
在设计方面，在保证建设质量统一的前提下, 进行多样化的外观和户型设计, 既可以避免失去对中等收入人群的吸引力, 又可以使低收入人群不至于产生自卑感, 减少不同群体间的心理距离。多样化的住宅户型设计是满足不同收入群体居住需求的关键, 是混合居住社区形成的物质基础, 同时还可降低开发商的市场风险。
4.在建设和分配上公开透明，避免资源错误配置
在建设和分配方面，应把公平和透明放在第一位，特别是保障群体的资格和门槛审核，必须严格按照政策要求，并做到尽职调查，防止出现“富裕阶层”挤占保障房，资源错误配置。同时，政府应设立专门的部门，对保障房受益者动态管理，要有入有出，当收入水平高于保障门槛，并有能力通过市场方式购买住房的，要及时作出调整。
参考文献：
[1]国务院:国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见，国发〔2007〕24号，2007.08.
[2]国务院:国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知，国发〔2010〕10号，2010.04.
[3]万 容 晏 群:重庆市保障性住房发展研究[J].管理观察，2009年12月中旬刊.
[4]李友华:厦门市社会保障性住房模式探究[J].福建论坛（人文社会科学版）2010年第8期.
[5]中国指数研究院（上海）.2011住房保障白皮书.2010年8月.
关键词:住房;保障
一、我国住房保障发展的历史与政策沿革
保障性住房是与商品住房相对的，具有政策保障性质的住房，包括廉租住房、经济适用房、棚户区改造安置住房、限价商品房和公共租赁房等。
2007年出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出了住房保障制度的目标和基本框架。2010年国务院出台《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，要求加快保障性安居工程建设，确保完成2010年建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务，我国保障性住房体系已经逐步趋于完善。
二、目前住房保障的代表模式
目前我國保障性住房发展模式的典型代表城市是重庆和厦门。
从2010年7月开始，重庆把公共租赁房的规模建设作为保障性住房的一个大方向。公共租赁房，是由政府投资兴建并拥有所有权，建成后以低于市场价或者承租者承受起的价格，向保障人群出租。目前，重庆市采取1-5年租期的租赁方式，租期一满，如果承租人仍然符合公共租赁房的申请条件，可以续租。重庆保障性住房布局在轻轨沿线或交通条件较好的地区；同时主城区的公租房均布局在内外环线之间的21个人口聚居区中，完全与商品房住户有机融合在一起，避免社会阶层分化或人为造成“贫民窟”。
厦门在保障房建设上一直处于全国领先地位，从2005年开始，该市就已经开展保障性住房的推进工作。该市的保障房建设主要有以下几个特色：第一，政府投资，国企代建。厦门的保障性住房不管是租赁房还是商品房，均由政府投资兴建。政府做出规划以后，委托有实力的大型国有房地产开发企业进行建设，国企完成项目工程以后，仅能获取很低的代建费。第二：只能一套，不能上市、转租或转借。在供给结构方面，廉租房和保障性商品房的比例定为7：3；所有的保障性住房均一次性装修到位。该市的保障房建设资金主要来源于土地出让金收益、一部分财政预算以及公积金的增值收益。
三、我国保障房发展面临的主要问题
1.资金保障难度大
2011年我国开工建设1043万套保障性安居工程，实际完工432万套，投入约1.4万亿。从2011年的资金投入来看，1.4万亿元中8400亿元通过社会机构的投入和保障对象以及所在的企业筹集，中央和地方政府需要总计投入5600亿元左右。目前保障房资金的来源主要包括中央财政预算（2011年约1292.66亿，加上中央本级支出291.63亿、对地方转移支付1001.03亿）、地方财政预算、土地出让净收益的10%以上、住房公积金增值收益全部（在提取贷款风险准备金和管理费用之后）、公共租赁住房租金收入、地方债券（2011年，中央代地方发行的2000亿元国债当中，地方政府要优先用于保障性住房，特别是公共租赁住房建设）；在社会融资方面，主要依靠银行贷款、信托资金、保险资金和社保基金等。
从目前情况来看，在东部地区和部分中部地区，由于地方财政宽裕，相关社会融资渠道较为顺畅，保障房资金缺口并不是很大；但西部地区由于本身地方财力有限，加上社会融资对保障房投资回报并不乐观，因此资金缺口较大。2012年全国保障房开工在700万套以上，至少需要投资9000亿；而2011年开工任务在接下来的两年内还要继续投入约8000亿；2010年的160万套仍然继续投入后期资金700多亿。也就是说2012年至2013年两年多时间里，保障房需要后续资金差不多1.8万亿元，这对地方政府压力是比较大的。
2.土地供应数量基本满足要求， 但布局不尽合理
保障性住房的土地供应一直是困扰保障性住房的关键问题。2007 至2010 年保障房土地供给完成情况，基本上每年完成率都在80%以下。仅2011年落实率超过100%。
另一方面,土地供应的结构仍然存在问题。一方面各地政府对保障性住房用地储备的需求的预测和分析较为缺乏，无法进行准确的规划；另一方面在保障性住房用地储备的空间选址和布局等方面亦较为随意，缺乏统一的选址标准和规范。
3.供应结构及对夹心阶层的保障作用比较有限
保障房的大量建设，理论上会降低商品住宅的价格。但从这几年的实践来看，保障房的大量建设并未对商品住宅价格带来实质的影响，原因主要有以下几方面：
(1)保障性住房以公租房为主，在房屋的品质和套型方面较普通商品住宅差距较大，无法形成商品住宅市场的有效供给；
(2)保障性住房的划拨用地必然大量挤占商业化用地的面积，导致土地供应量不足，商业性开发建设面积萎缩，造成市场上商品房供应不足，从而导致价格上涨。
(3)从国际经验来看，当保障住房供给占比（新建保障住房/新建住房总量）不足50%时，保障住房很难对住房价格形成有力的约束，如1960-1979年的英国，1966年以来日本和1980 年以来的英国；目前我国很明显未达到这一水准。
四、我国保障房发展的对策
1.从法律上明确保障房的地位和要求
发达国家和地区在保障房建设以及运营中，都以立法的形式解决保障房从建设到分配和运营的问题，我国的住房保障政策更多是政府法规，没有人大立法的法律文件，政策经常跟着政府的倾向进行调整，缺乏连续性。建议我国的住房保障法要在完善的同时，加快通过人大立法。
2.吸引社会资本进入，加快住房金融体系建设
目前保障房建设的一个主要困难是资金缺口比较大。一方面要吸引社会资本进入，一方面要加快住房金融体系建设。
政府在保障建设中要在土地、项目审批、建设、销售等各方面给予切实的倾斜政策，并根据建设模式，承担相应的政府责任，以此引入社会资本，尤其是大型开发商的积极进入。
国外发达国家和地区保障房建设和运营有发达金融体系的支撑，特别是美国，有住房金融的一级和二级市场作为支持。我国金融体系仍以银行贷款为主，而银行信贷倾向于中短期融资，面对我国“十二五”大力建设的公租房，贷款期限很难匹配，需要创新信贷模式。另一方面创新社保基金、保险资金、房地产信托等新型融资渠道。
3.在保障房土地供应和设计上积极创新
目前很多城市的保障房用地多位于地价低廉的城市边缘地区，虽然低收入群体在空间资源分配中受益, 但与其他商品用房在用地空间上形成分隔。
在住房供应上，北京采取的提高配建比例可能是更为合适的途径。北京的配建比例较高，2008年以来要求商品房配建15%保障房，2010年后更是提高到30%，这样可以提高保障房的吸引力，提高保障房建设的自身造血功能。
在设计方面，在保证建设质量统一的前提下, 进行多样化的外观和户型设计, 既可以避免失去对中等收入人群的吸引力, 又可以使低收入人群不至于产生自卑感, 减少不同群体间的心理距离。多样化的住宅户型设计是满足不同收入群体居住需求的关键, 是混合居住社区形成的物质基础, 同时还可降低开发商的市场风险。
4.在建设和分配上公开透明，避免资源错误配置
在建设和分配方面，应把公平和透明放在第一位，特别是保障群体的资格和门槛审核，必须严格按照政策要求，并做到尽职调查，防止出现“富裕阶层”挤占保障房，资源错误配置。同时，政府应设立专门的部门，对保障房受益者动态管理，要有入有出，当收入水平高于保障门槛，并有能力通过市场方式购买住房的，要及时作出调整。
参考文献：
[1]国务院:国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见，国发〔2007〕24号，2007.08.
[2]国务院:国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知，国发〔2010〕10号，2010.04.
[3]万 容 晏 群:重庆市保障性住房发展研究[J].管理观察，2009年12月中旬刊.
[4]李友华:厦门市社会保障性住房模式探究[J].福建论坛（人文社会科学版）2010年第8期.
[5]中国指数研究院（上海）.2011住房保障白皮书.2010年8月.