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自2003年起，上海市杨浦区开始探索在机关绩效考核工作中引入第三方公众评价，问“绩”于民。如今，“问绩于民”已经成为杨浦区机关绩效考核的特色。2007年2月，原国家人事部充分肯定了杨浦区机关绩效考核工作，被确定为全国政府绩效考核工作的5个联系点之一。
一、建立机关绩效考核的基本做法和初步成效
当绩效用于机关行为成果考核时，是指它在经济社会管理工作中体现出的能力、业绩、效率、效益。杨浦区机关绩效考核体系，由群众评议结合部门互评、职能部门评估和分管领导评估构成，为确保群众评议的公正性、科学性，区考核办专门委托国家统计局上海调查总队，通过随机向居民群众寄发问卷、服务窗口现场调查、到群众家中上门访问等多种形式，对各部门工作的态度、效率、质量等方面进行满意情况调查。从几年来的实践看，绩效考核在群众中的认可度大幅飙升，在机关内的激励示范效应愈趋明显，干部的服务意识、责任意识和法治意识明显增强，“知识杨浦”建设与发展的各项工作得到有序推进。
（一）形成了贯彻落实科学发展观的强有力的目标导向。区考核办在设计这套机关绩效考评体系时，着重引导广大干部弄清楚：“为什么要坚持以科学发展观指导工作”，“如何在实践中注重应用科学发展观”，“如何在贯彻落实科学发展观中创造政绩”，“推动科学发展的政绩由谁来评价、检验”，力求使科学发展观的文化理念真正融入思想，内化为信念，使从政行为模式成为理性的自觉。
（二）服务型机关建设扎实推进。绩效考核的推动机制，促进了服务型高绩效机关建设。各部门自觉转变职能，以“服务群众、改进管理”为己任，以“一线工作法”为载体，把改善人民生活、不断满足人民群众的新期待作为经济社会发展的目的和归宿，集中时间和精力，脚踏实地，深入基层，深入实际，了解民情，体察民意，解除民忧。三年多来，5000多件群众反映的各类急、难、愁问题得到及时处置。
（三）干部队伍建设充满新的生机和活力。为促使各部门时刻关注自身工作的改进和工作绩效的提升，真正发挥出考核的激励效应，杨浦区积极强化考核的结果运用：一是将部门的考核等次与部门班子成员和公务员的考核等次、比例挂钩；二是干部的提拔和晋升向考核为“优”的部门倾斜；三是根据考核结果适当拉开奖励差距。这种科学的激励手段，有效地激发和调动了广大机关工作者的积极性、主动性和创造性。
二、现行机关绩效考核存在的缺陷
据笔者观察了解，现行的区机关绩效考评模式还存在一些缺陷：
（一）业绩目标有短期化行为。部门绩效目标的确定需要建立一种群众愿望和需求的确认机制，才能确保部门的目标与群众需求的衔接，确保部门目标与组织的职责和使命的一致性。由于科学论证机制尚未健全，以及缺乏中长期工作业绩目标考评加以引导，易造成一些部门工作行为缺乏长远的战略思考，尤其在目标的“挑战性”和“可行性”之间的平衡中，一味追求近期的显性效果，不愿“多干打基礎、利长远的事”；或是为了“保险”，不思进取，想方设法压低目标。
（二）评估内容兼顾“潜绩”不够。政绩指标应该是多方面的，既应该包括可感可触的“显绩”，也应该包括看不见摸不着的“潜绩”。从技术角度讲，对这些需要纳入绩效考核的“潜绩”的内涵、指标设计，评估技术和方法的建立，还很难设计一套全面准确而又操作性强可量化的评价体系，往往只能通过政治性标准，即“群众满意不满意、赞成不赞成”来检测，这就容易导致在实际操作过程中产生偏差。此外，如果对绩效管理的结果不进行评估,则对绩效管理效率的质疑也难以得到消释。
（三）信息的公开透明存在模糊性。现代公共管理日益强调信息的透明、公开。在政府的职责体系尚未健全的情况下，不少群众对机关各部门的职能、行政能力和年度工作完成的“结果”仍知之甚少，在满意度测评时难免会出现盲目性和随意性，更难以进行经常性的监督、检查与询问。加之，群众对公共权力较大的部门与资源权力相对较小的部门的认同感、依附性不一，随机调查访谈对象之间的政治理念、思想感情、社会行为特征、文化特质、价值取向以及年龄和职业不一，面对同一份调查素材，都可能有不同的个体感受，做出彼此不同的评价。此外,主管部门对各部门考核终端中的核心数据又不便公开，这就容易忽略公平效应的考量和社会公众的反映。
三、完善绩效考核体系的思考
（一）促进评估主体的多元化。要坚持公共责任和服务对象至上，健全机关绩效的社会评议制度，综合运用民意测验、民主评议等方法，分门别类建立一套包含政务流程、系统评价、定量测度、定性分析、记分设级等内容的完善的社会评议标准体系与优化机制，尽可能做到主观评判与客观评判结合，正面评议与负面评议结合，定性分析与定量分析相结合，让公共服务对象通过社会评议制度促进机关绩效管理。时机成熟时可以借鉴国外的经验，建立专门的社会评估组织，聘请区域内的相关研究单位和高校中的专家学者组成的专业绩效评估机构，接受评估主体的委托，对机关绩效进行科学诊断和评估。
（二）绩效指标体系要进一步提高科学性。绩效评估，就是机关自身或社会其他组织通过多种方式对机关的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。要根据党的十七大报告对科学发展观的理论阐述，把经济社会的可持续发展作为衡量绩效的重要内容和标准，从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态环境建设和党的建设等多重目标，将社会、企业、公众和广大机关干部对民生改善、行政管理和行政服务的满意度作为核心指标和目标设置，制定出科学合理符合实际的综合考核评价体系，要通过一系列的绩效指标设计，把党和政府的整体责任巧妙地转化为机关各部门和公务员的个体责任，使之具有极强的操作性和实用性。
（三）强化绩效的过程管理。从组织的角度来看，过程管理是机关对自身行为的认知、反省和控制，是落实绩效目标，提升组织绩效，创造绩效价值，进而激励工作人员业绩持续改进，并最终实现组织战略以及组织愿景的有效途径和载体。一是要强化对绩效目标的审核与指导。在绩效目标设置上，建立在所有都有足够能力和强烈创新意愿去完成目标任务的假设基础之上，形成着眼于科学、长远发展的导向，把破解科学发展中的各种难题当作绩效目标设定的重点，把实现人民群众的利益作为干事创业的最高标准，使之体现时代性、把握规律性、富于创造性。二是建立健全日常督检机制。作为主管部门，应落实专人对过程的效果、效率进行诊断式的评价，定期向各部门主要负责人通报日常检查情况，对各部门阶段性完成年度工作目标情况进行讲评，及时发现问题，提出指导建议，及时督促各部门采取相应的措施，进行过程改进和创新，使任务的执行能够按照预定的目标和进度进行。三是重视过程结果的应用。根据预先设定的考核指标对各部门绩效进行考核评估，做出客观公正评价，形成有利于科学发展观贯彻落实的积极的、正向的奖惩导向和激励机制。
（四）建立健全绩效责任机制。健全以“表达、受理、回应、改善”为要素的畅通群众评议的表达、协调机制，并坚持把最广大人民的根本利益作为解决问题和制定政策的根本原则，对群众的评议、诉求及时受理、迅速回应，善于从政策取向上找准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点，善于把不同利益和不同意见整合为公共政策，改进公共服务。并在实施过程中，进一步吸纳群众评议中的正确意见，对决策进行及时修正和补充，纠正各种偏差，使原定决策更加完善、更加科学、更加符合实际。同时，要将绩效评估体系与行政问责制建设同步推进。要专门聘请监督员对考核的运行管理工作进行全方位监督。
（五）推进机关绩效评价的制度化和法制化。在提高评估的民主程度、扩大公众参与机关绩效考核的范围、规范年终一次性的奖励和适当简化评估的标准档次等方面，继续进行探索、创新和完善，形成自己的特色和精品。并以机关绩效考核带动公务员绩效考评，激励约束各级干部把以人为本的科学理念转化成执政实践，在促进公共服务质量、服务效率的提高，促进自身全面发展的过程中，最大限度地实现最佳社会价值和个人价值，进而达到推动科学发展、促进社会和谐的目的。
作者单位：上海市杨浦区机关党工委
■ 责任编辑：石岸
一、建立机关绩效考核的基本做法和初步成效
当绩效用于机关行为成果考核时，是指它在经济社会管理工作中体现出的能力、业绩、效率、效益。杨浦区机关绩效考核体系，由群众评议结合部门互评、职能部门评估和分管领导评估构成，为确保群众评议的公正性、科学性，区考核办专门委托国家统计局上海调查总队，通过随机向居民群众寄发问卷、服务窗口现场调查、到群众家中上门访问等多种形式，对各部门工作的态度、效率、质量等方面进行满意情况调查。从几年来的实践看，绩效考核在群众中的认可度大幅飙升，在机关内的激励示范效应愈趋明显，干部的服务意识、责任意识和法治意识明显增强，“知识杨浦”建设与发展的各项工作得到有序推进。
（一）形成了贯彻落实科学发展观的强有力的目标导向。区考核办在设计这套机关绩效考评体系时，着重引导广大干部弄清楚：“为什么要坚持以科学发展观指导工作”，“如何在实践中注重应用科学发展观”，“如何在贯彻落实科学发展观中创造政绩”，“推动科学发展的政绩由谁来评价、检验”，力求使科学发展观的文化理念真正融入思想，内化为信念，使从政行为模式成为理性的自觉。
（二）服务型机关建设扎实推进。绩效考核的推动机制，促进了服务型高绩效机关建设。各部门自觉转变职能，以“服务群众、改进管理”为己任，以“一线工作法”为载体，把改善人民生活、不断满足人民群众的新期待作为经济社会发展的目的和归宿，集中时间和精力，脚踏实地，深入基层，深入实际，了解民情，体察民意，解除民忧。三年多来，5000多件群众反映的各类急、难、愁问题得到及时处置。
（三）干部队伍建设充满新的生机和活力。为促使各部门时刻关注自身工作的改进和工作绩效的提升，真正发挥出考核的激励效应，杨浦区积极强化考核的结果运用：一是将部门的考核等次与部门班子成员和公务员的考核等次、比例挂钩；二是干部的提拔和晋升向考核为“优”的部门倾斜；三是根据考核结果适当拉开奖励差距。这种科学的激励手段，有效地激发和调动了广大机关工作者的积极性、主动性和创造性。
二、现行机关绩效考核存在的缺陷
据笔者观察了解，现行的区机关绩效考评模式还存在一些缺陷：
（一）业绩目标有短期化行为。部门绩效目标的确定需要建立一种群众愿望和需求的确认机制，才能确保部门的目标与群众需求的衔接，确保部门目标与组织的职责和使命的一致性。由于科学论证机制尚未健全，以及缺乏中长期工作业绩目标考评加以引导，易造成一些部门工作行为缺乏长远的战略思考，尤其在目标的“挑战性”和“可行性”之间的平衡中，一味追求近期的显性效果，不愿“多干打基礎、利长远的事”；或是为了“保险”，不思进取，想方设法压低目标。
（二）评估内容兼顾“潜绩”不够。政绩指标应该是多方面的，既应该包括可感可触的“显绩”，也应该包括看不见摸不着的“潜绩”。从技术角度讲，对这些需要纳入绩效考核的“潜绩”的内涵、指标设计，评估技术和方法的建立，还很难设计一套全面准确而又操作性强可量化的评价体系，往往只能通过政治性标准，即“群众满意不满意、赞成不赞成”来检测，这就容易导致在实际操作过程中产生偏差。此外，如果对绩效管理的结果不进行评估,则对绩效管理效率的质疑也难以得到消释。
（三）信息的公开透明存在模糊性。现代公共管理日益强调信息的透明、公开。在政府的职责体系尚未健全的情况下，不少群众对机关各部门的职能、行政能力和年度工作完成的“结果”仍知之甚少，在满意度测评时难免会出现盲目性和随意性，更难以进行经常性的监督、检查与询问。加之，群众对公共权力较大的部门与资源权力相对较小的部门的认同感、依附性不一，随机调查访谈对象之间的政治理念、思想感情、社会行为特征、文化特质、价值取向以及年龄和职业不一，面对同一份调查素材，都可能有不同的个体感受，做出彼此不同的评价。此外,主管部门对各部门考核终端中的核心数据又不便公开，这就容易忽略公平效应的考量和社会公众的反映。
三、完善绩效考核体系的思考
（一）促进评估主体的多元化。要坚持公共责任和服务对象至上，健全机关绩效的社会评议制度，综合运用民意测验、民主评议等方法，分门别类建立一套包含政务流程、系统评价、定量测度、定性分析、记分设级等内容的完善的社会评议标准体系与优化机制，尽可能做到主观评判与客观评判结合，正面评议与负面评议结合，定性分析与定量分析相结合，让公共服务对象通过社会评议制度促进机关绩效管理。时机成熟时可以借鉴国外的经验，建立专门的社会评估组织，聘请区域内的相关研究单位和高校中的专家学者组成的专业绩效评估机构，接受评估主体的委托，对机关绩效进行科学诊断和评估。
（二）绩效指标体系要进一步提高科学性。绩效评估，就是机关自身或社会其他组织通过多种方式对机关的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。要根据党的十七大报告对科学发展观的理论阐述，把经济社会的可持续发展作为衡量绩效的重要内容和标准，从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态环境建设和党的建设等多重目标，将社会、企业、公众和广大机关干部对民生改善、行政管理和行政服务的满意度作为核心指标和目标设置，制定出科学合理符合实际的综合考核评价体系，要通过一系列的绩效指标设计，把党和政府的整体责任巧妙地转化为机关各部门和公务员的个体责任，使之具有极强的操作性和实用性。
（三）强化绩效的过程管理。从组织的角度来看，过程管理是机关对自身行为的认知、反省和控制，是落实绩效目标，提升组织绩效，创造绩效价值，进而激励工作人员业绩持续改进，并最终实现组织战略以及组织愿景的有效途径和载体。一是要强化对绩效目标的审核与指导。在绩效目标设置上，建立在所有都有足够能力和强烈创新意愿去完成目标任务的假设基础之上，形成着眼于科学、长远发展的导向，把破解科学发展中的各种难题当作绩效目标设定的重点，把实现人民群众的利益作为干事创业的最高标准，使之体现时代性、把握规律性、富于创造性。二是建立健全日常督检机制。作为主管部门，应落实专人对过程的效果、效率进行诊断式的评价，定期向各部门主要负责人通报日常检查情况，对各部门阶段性完成年度工作目标情况进行讲评，及时发现问题，提出指导建议，及时督促各部门采取相应的措施，进行过程改进和创新，使任务的执行能够按照预定的目标和进度进行。三是重视过程结果的应用。根据预先设定的考核指标对各部门绩效进行考核评估，做出客观公正评价，形成有利于科学发展观贯彻落实的积极的、正向的奖惩导向和激励机制。
（四）建立健全绩效责任机制。健全以“表达、受理、回应、改善”为要素的畅通群众评议的表达、协调机制，并坚持把最广大人民的根本利益作为解决问题和制定政策的根本原则，对群众的评议、诉求及时受理、迅速回应，善于从政策取向上找准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点，善于把不同利益和不同意见整合为公共政策，改进公共服务。并在实施过程中，进一步吸纳群众评议中的正确意见，对决策进行及时修正和补充，纠正各种偏差，使原定决策更加完善、更加科学、更加符合实际。同时，要将绩效评估体系与行政问责制建设同步推进。要专门聘请监督员对考核的运行管理工作进行全方位监督。
（五）推进机关绩效评价的制度化和法制化。在提高评估的民主程度、扩大公众参与机关绩效考核的范围、规范年终一次性的奖励和适当简化评估的标准档次等方面，继续进行探索、创新和完善，形成自己的特色和精品。并以机关绩效考核带动公务员绩效考评，激励约束各级干部把以人为本的科学理念转化成执政实践，在促进公共服务质量、服务效率的提高，促进自身全面发展的过程中，最大限度地实现最佳社会价值和个人价值，进而达到推动科学发展、促进社会和谐的目的。
作者单位：上海市杨浦区机关党工委
■ 责任编辑：石岸