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摘要:预算审批监督权是我国人大的一项重要职权,但在现实生活中却存在被架空的问题。本文首先从人大预算审批监督的技术层面切入,分析了我国人大预算审批监督的现状及其存在的问题,继而提出了技术层面的应对措施;再从预算改革的政治学视角入手,分析了人大预算审批监督权行使的政治背景。最后提出预算改革还是可以继续沿着技术路线推进,使政府预算更加合理化。
关键词:人大预算审批监督权,技术层面,预算改革,政治学
英国著名政治思想家密尔在其名著《代议制政府》中曾经提到,"代议制议会的适当职能……是监督和控制政府:把政府的行为公开出来,迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解;谴责那些该受责备的行为,……议会还有一项职能,其重要性不亚于上述职能:既是国民的诉苦委员会,又是他们表达意见的大会。"[1]人民代表大会作为中国特色的"议会"机关[2],其应当代表全社会的智力及利益对政府进行监督,并为公众制约行政当局提供便捷有效的渠道。
在我国的法律体系中,《预算法》明确界定了各级人民代表大会及其常务委员会在预算方面的重要职能,即预算、决算的审批,预算调整方案的审批及预算执行的监督等职责[3]。具体而言,各级人大对各级人民政府的预算监督包括对计划和预算的审查批准、对计划预算执行的监督以及对计划预算在执行过程中的部分调整的审查批准[4]。但是,在信息不对称的背景下,由于缺乏科学有力、具体可行的制度安排,人大的预算监督在实践中往往被大大弱化。于是,构建强化人大预算监督的制度安排以缓解人大与政府之间的信息不对称现象,成为解决政府提供公共产品时出现的代理人问题的必要途径。
在金融危机背景下,我国政府投入4万亿资金拉动经济,如何监督这笔资金的使用人大无疑有重大职责,凸显了人大预算审批监督制度的研究的价值。
一、人大预算审批监督的技术层面
(一)我国人大预算审批监督的现状及其存在的问题
首先,我国人大预算审批监督的现状。部门预算改革以前,由于财政部门提交人大审议的政府预算非常粗而且没有包括部门的收支,所以,人大即使想认真审查政府的预算也不可能。部门预算改革以后,财政部门向人大提交的政府预算不仅包括传统的按照大类编制的预算,而且包括各个部门的预算,这就为人大审查监督政府预算创造了条件。在中国目前的政治框架内,预算监督权可能是人大惟一可能真正行使的权力。
在此基础上,各地人大基本上都确立了一个基本的预算审查与监督框架。第一,以部门预算作为预算审查和监督的重点。各地人大都开始逐步地在部门预算改革的框架内审查包括各个部门收支信息的政府预算,要求政府提交的预算要逐步将预算外资金(现称为专项预算)纳入,预算要比较详细地进行编制,并要尽量落实到具体的项目等。第二,确立一个人大审查政府预算的基本程序,包括初审和大会审两个主要阶段。《预算法》第37条规定,各级财政部门应当在每年人代会举行的一个月前,将政府预算草案的主要内容提交人大财经委或人大常委会的相关委员会进行初步审查。在人大会议前几日,经过初审的政府预算草案最后提交人代会审议,预算审查进入大会审阶段。在这一阶段,人大代表将对政府的预算进行审议,然后表决通过[5]。
其次,我国人大预算审批监督存在问题[6]。
1.预算审批监督组织机构不健全、不完善
第一,预算审批监督权是我国人大的一项重要职权,然而在我国现行宪法规定的专门委员会中,却没有预算委员会,其职责则由财经委员会去行使。我们知道,预算审批监督工作是一项复杂、细致的工作,它的专业性、科学性较强,任务繁重,而我们知道,人大会期仅10余天,预算审批工作又是一项复杂、细致、严谨而科学的工作,在这短短的时间内预算临时委员会对预算进行审查,其效果可想而知,人大的预算审批监督权被虚化、形式化也就不难理解了。
第二,人大内没有专门的审计监督机构,而审计机关则设在各级政府内,自己花钱,自己审计,其监督效果大打折扣。
第三,预算的编制机关与预算执行的具体负责机关均为一个机关--政府的财政机关。在现行体制下,预算编制机关在编制预算的时候,往往会把预算收入打得过低,而实际的财政收入则会大大超过这个数目[7]。因为按现有《预算法》的规定,超收收入的安排使用由政府自行决定,只需将执行的结果报告人大,不需要报批。
2.预算编制不科学
第一,预算编制时间短,临时论证、临时立项,甚至有的地方政府编制预算只有1个月。预算编制是一项复杂而细致的系统工程,它不是财政收支的数字游戏,必须建立在对政治、经济形势的科学分析和预测上,建立在对教育、科学、文化、卫生、社会、国防等建设的科学洞察和准确把握上。放眼世界,无论是发达国家还是发展中国家,预算编制的时间一般都比较长。例如,美国的联邦预算共约11个月;法国的预算编制长达1年。第二,预算草案编制得过粗,编制过程不透明。第三,预算内容残缺不全。按现有规定上年结余、当年的超收收入可自行安排,国有资产收益、社会保障资金、一般转移支付超出年初预算部分的资金等,都不向人大会议报告。此外,还有大量的非预算资金,这些都游离在人大预算监督之外,真正提交人代会审议的资金所占比例不到整个财政资金的50%[8]。
3.政府预算草案向人大提交审查的时间较晚,人大的审批过于形式化
根据《预算法》第37条的规定,预算草案向人大专门委员会(县级是向人大常委会)提交初审的时间是人大会议举行的一个月前。可想而知,在这短短的时间里,让人大代表来讲做深入细致的审查是很难的。因为他们只能在人大会议上才能看到经过筛选的印有国家机密字样的简单预算,真正的预算发不到代表手里,而且,这个简单的预算也不能对社会公开[9]。又加之人大会议的会期短暂,代表任务繁重,因此,人大审批预算草案形式化也就不难理解了。只能是政府提交什么,代表看什么;政府报什么,人大就批什么。这样的审批完全是被动的、形式化的,宪法赋予人大的控财权就这样被虚化了。
(二)从技术层面加强和完善我国人大预算审批监督机制
1.健全和完善预算审批监督机构
首先,应考虑在县级以上人大内增设预算专门机构--预算委员会。该委员会隶属于同级人大,人大闭会期间接受同级人大常委会的领导,其成员由本级人民代表大会从本级人大代表中产生,常年驻会。预算委员会的主要职责是对政府预算及其调整方案进行初审,并向人大常委会和人大提出意见报告。其次,在人大内增设专门的审计监督机构--审计委员会。具体来说,在人大内应增设审计委员会,对财政预算的执行,对经济管理的效益性进行专门监督。该委员会直接向同级人大负责并受其监督,人大闭会期间接受常委会的领导。至于现设在政府内的审计机构可继续保留。政府内的审计机构负责具体的审计和监控,人大内的审计机构负责宏观的审计和监控,同时对政府内的审计机关的审计行为进行监督。这种内部与外部监督并重的双重的审计监督体制,在西方发达国家就有先例。再次,在政府内设立专门的预算支出编制机构。我们应借鉴美国实行的收支两条线的预算编制制度[10]。在政府内可设立专门的预算支出编制机构,预算收入的编制仍由财政部负责。
2.科学编制预算
首先,要提早编制预算,这是科学编制预算的前提。每年人大会议结束的次月就应开始着手编制下一财政年度的预算草案,以便预算编制部门有更充裕的时间调查研究、充分论证、科学编制。其次,要细化预算,增加预算的可操作性。预算编制粗放,直接影响着人大对预算的审批和监督。因此,预算的编制应编到具体项目、具体单位,使预算更加具体、更加透明、更加科学,这样预算的执行将更易操作。此外,政府财政上年结余、超收收入、土地出让金等应打入预算,防止大量的经费游离于人大预算监督之外。
3.人大对预算的监督要前移
在预算草案编制的初始阶段,政府预算编制机构要代表政府向人大预算委员会汇报其对经济形势的预测、预算编制的指导思想、确定总收入总支出的依据以及政府预算支出的重点及完成措施。人大预算委对其进行审查、论证,然后把政府预算的总的盘子及预算委的意见报告提交同级人大常委会进行审议,决定同意与否。政府根据常委会意见,对其预算总的盘子或修正或调整。
二、预算改革的政治学视角
目前的预算改革正在改变着中国政治过程的许多方面。一方面,预算权力结构的改变(即使是政府部门间权力结构的改变)实质上也是一种政治权力结构的改变。另一方面,预算决策模式或行为模式的改变就是政治决策模式或行为模式的改变。这实际上意味着,尽管预算改革在表面上是技术性的,但是,没有纯粹技术性的预算改革,所有的预算改革都是有政治涵义的。预算改革的深入需要对政治过程的某些方面进行改革,否则预算改革似乎很难成功,甚至很难推进。
从推进预算改革的角度来看,预算权力结构需要进一步完善。但是,这些完善面临的政治约束是非常大的。在预算权力结构中,最基本的是政府与立法机构之间的权力关系。尽管预算改革使得人大开始行使《宪法》和《预算法》赋予人大的预算权力,而且,各地人大几乎都利用预算改革制定人大预算监督条例来进一步强化或细化人大的预算权力,但是,人大的预算权仍然存在许多问题,而且是根本性的问题。从各国的经验看,立法机构最重要的预算权力是预算修正权,即对某个具体项目之预算进行修正的权力。然而,《预算法》并未明确规定人大的预算修正权。在地方人大制定的人大预算监督条例中,也仅有广东省等3个地方明确规定了人大的预算修正权。由于没有预算修正权,人代会在审查政府预算时只能在整体通过和整体否决这两个极端进行选择,结果就不言而喻,人大只能整体通过政府预算。因此,要进一步推动预算改革,尤其是通过加强人大预算监督落实财政责任,就需要明确地赋予人大预算修正权。然而,若赋予人大预算修正权,将对政治权力结构产生重大影响,实际上需要在现有政治结构中重新界定人大的政治地位。此外,在许多地方,相当多的预算调整以及某些政府收入(例如土地出让金等)仍然未纳入人大预算监督。若在这些方面加强人大的预算监督,则将改变目前人大与政府之间的权力结构,面临的政治约束也将是比较大的。[11]
三、结语
表面上看,预算改革是技术性的。然而,几乎所有的预算改革都具有政治上的涵义。中国预算改革的确正在使得政府预算更加理性和负责,或者至少使得国家治理结构朝着这一方向迈进。然而,预算改革的推进已经越来越受制于政治改革的滞后,预算过程的某些部分或环节是预算改革本身无能为力的,预算改革的成功需要对政治过程的某些部分进行改革。中国预算改革政治学包含着一个"预算改革的政治困惑"。尽管如此,预算改革还是可以继续沿着技术路线推进的。由于每一个哪怕微小的预算技术上的推进都可以使得政府预算更加理性化或更加负责,这些细小的改革都在轻微地改变着预算结构,改变着持续了若干年的决策模式和行为模式。经过若干年的努力之后,我们将看到这些微小的变化一点一滴地积累,并一点一点地改变着历史的路径依赖。
参考文献:
[1][英]J·S·密尔.代议制政府[M].北京:商务印书馆,1982.
[2]谢庆奎.当代中国政府与政治[M].北京:高等教育出版社,2003:103.
[3]李兰英,刘辉.我国人民代表大会行使预算监督权的制度缺陷分析[J].中央财经大学学报,2006,(12):17-20.
[4]蔡定剑.中国人民代表大会制度[M].北京:法律出版社,2003:376-378.
[5]马骏,牛美丽.重构中国公共预算体制[M].北京:中央编译出版社,2007.
[6]韩明德,关于加强和完善我国人大预算审批监督机制的思考[J].湖北社会科学,2007,(3):27-28.
[7]陈守义.政府预算需要阳光监督[N].光明日报,2006-07-04.
[8]陈守义.政府预算需要阳光监督[N].光明日报,2006-07-04.
[9]王清秀.河北省人大预算审查方式改革[DB/OL].人大与议会网www.ecpcs.org,2006-06-16.
[10]美国联邦预算的编制方法及特点,http://www.crifs.org.cn,2006-03-01.
[11]马骏.中国预算改革的政治学:成就与困惑[J],中山大学学报,2007,(3): 73-74.
作者简介:王璐(1984-),女,浙江诸暨人,经济法研究生,主要研究方向为财税法。
关键词:人大预算审批监督权,技术层面,预算改革,政治学
英国著名政治思想家密尔在其名著《代议制政府》中曾经提到,"代议制议会的适当职能……是监督和控制政府:把政府的行为公开出来,迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解;谴责那些该受责备的行为,……议会还有一项职能,其重要性不亚于上述职能:既是国民的诉苦委员会,又是他们表达意见的大会。"[1]人民代表大会作为中国特色的"议会"机关[2],其应当代表全社会的智力及利益对政府进行监督,并为公众制约行政当局提供便捷有效的渠道。
在我国的法律体系中,《预算法》明确界定了各级人民代表大会及其常务委员会在预算方面的重要职能,即预算、决算的审批,预算调整方案的审批及预算执行的监督等职责[3]。具体而言,各级人大对各级人民政府的预算监督包括对计划和预算的审查批准、对计划预算执行的监督以及对计划预算在执行过程中的部分调整的审查批准[4]。但是,在信息不对称的背景下,由于缺乏科学有力、具体可行的制度安排,人大的预算监督在实践中往往被大大弱化。于是,构建强化人大预算监督的制度安排以缓解人大与政府之间的信息不对称现象,成为解决政府提供公共产品时出现的代理人问题的必要途径。
在金融危机背景下,我国政府投入4万亿资金拉动经济,如何监督这笔资金的使用人大无疑有重大职责,凸显了人大预算审批监督制度的研究的价值。
一、人大预算审批监督的技术层面
(一)我国人大预算审批监督的现状及其存在的问题
首先,我国人大预算审批监督的现状。部门预算改革以前,由于财政部门提交人大审议的政府预算非常粗而且没有包括部门的收支,所以,人大即使想认真审查政府的预算也不可能。部门预算改革以后,财政部门向人大提交的政府预算不仅包括传统的按照大类编制的预算,而且包括各个部门的预算,这就为人大审查监督政府预算创造了条件。在中国目前的政治框架内,预算监督权可能是人大惟一可能真正行使的权力。
在此基础上,各地人大基本上都确立了一个基本的预算审查与监督框架。第一,以部门预算作为预算审查和监督的重点。各地人大都开始逐步地在部门预算改革的框架内审查包括各个部门收支信息的政府预算,要求政府提交的预算要逐步将预算外资金(现称为专项预算)纳入,预算要比较详细地进行编制,并要尽量落实到具体的项目等。第二,确立一个人大审查政府预算的基本程序,包括初审和大会审两个主要阶段。《预算法》第37条规定,各级财政部门应当在每年人代会举行的一个月前,将政府预算草案的主要内容提交人大财经委或人大常委会的相关委员会进行初步审查。在人大会议前几日,经过初审的政府预算草案最后提交人代会审议,预算审查进入大会审阶段。在这一阶段,人大代表将对政府的预算进行审议,然后表决通过[5]。
其次,我国人大预算审批监督存在问题[6]。
1.预算审批监督组织机构不健全、不完善
第一,预算审批监督权是我国人大的一项重要职权,然而在我国现行宪法规定的专门委员会中,却没有预算委员会,其职责则由财经委员会去行使。我们知道,预算审批监督工作是一项复杂、细致的工作,它的专业性、科学性较强,任务繁重,而我们知道,人大会期仅10余天,预算审批工作又是一项复杂、细致、严谨而科学的工作,在这短短的时间内预算临时委员会对预算进行审查,其效果可想而知,人大的预算审批监督权被虚化、形式化也就不难理解了。
第二,人大内没有专门的审计监督机构,而审计机关则设在各级政府内,自己花钱,自己审计,其监督效果大打折扣。
第三,预算的编制机关与预算执行的具体负责机关均为一个机关--政府的财政机关。在现行体制下,预算编制机关在编制预算的时候,往往会把预算收入打得过低,而实际的财政收入则会大大超过这个数目[7]。因为按现有《预算法》的规定,超收收入的安排使用由政府自行决定,只需将执行的结果报告人大,不需要报批。
2.预算编制不科学
第一,预算编制时间短,临时论证、临时立项,甚至有的地方政府编制预算只有1个月。预算编制是一项复杂而细致的系统工程,它不是财政收支的数字游戏,必须建立在对政治、经济形势的科学分析和预测上,建立在对教育、科学、文化、卫生、社会、国防等建设的科学洞察和准确把握上。放眼世界,无论是发达国家还是发展中国家,预算编制的时间一般都比较长。例如,美国的联邦预算共约11个月;法国的预算编制长达1年。第二,预算草案编制得过粗,编制过程不透明。第三,预算内容残缺不全。按现有规定上年结余、当年的超收收入可自行安排,国有资产收益、社会保障资金、一般转移支付超出年初预算部分的资金等,都不向人大会议报告。此外,还有大量的非预算资金,这些都游离在人大预算监督之外,真正提交人代会审议的资金所占比例不到整个财政资金的50%[8]。
3.政府预算草案向人大提交审查的时间较晚,人大的审批过于形式化
根据《预算法》第37条的规定,预算草案向人大专门委员会(县级是向人大常委会)提交初审的时间是人大会议举行的一个月前。可想而知,在这短短的时间里,让人大代表来讲做深入细致的审查是很难的。因为他们只能在人大会议上才能看到经过筛选的印有国家机密字样的简单预算,真正的预算发不到代表手里,而且,这个简单的预算也不能对社会公开[9]。又加之人大会议的会期短暂,代表任务繁重,因此,人大审批预算草案形式化也就不难理解了。只能是政府提交什么,代表看什么;政府报什么,人大就批什么。这样的审批完全是被动的、形式化的,宪法赋予人大的控财权就这样被虚化了。
(二)从技术层面加强和完善我国人大预算审批监督机制
1.健全和完善预算审批监督机构
首先,应考虑在县级以上人大内增设预算专门机构--预算委员会。该委员会隶属于同级人大,人大闭会期间接受同级人大常委会的领导,其成员由本级人民代表大会从本级人大代表中产生,常年驻会。预算委员会的主要职责是对政府预算及其调整方案进行初审,并向人大常委会和人大提出意见报告。其次,在人大内增设专门的审计监督机构--审计委员会。具体来说,在人大内应增设审计委员会,对财政预算的执行,对经济管理的效益性进行专门监督。该委员会直接向同级人大负责并受其监督,人大闭会期间接受常委会的领导。至于现设在政府内的审计机构可继续保留。政府内的审计机构负责具体的审计和监控,人大内的审计机构负责宏观的审计和监控,同时对政府内的审计机关的审计行为进行监督。这种内部与外部监督并重的双重的审计监督体制,在西方发达国家就有先例。再次,在政府内设立专门的预算支出编制机构。我们应借鉴美国实行的收支两条线的预算编制制度[10]。在政府内可设立专门的预算支出编制机构,预算收入的编制仍由财政部负责。
2.科学编制预算
首先,要提早编制预算,这是科学编制预算的前提。每年人大会议结束的次月就应开始着手编制下一财政年度的预算草案,以便预算编制部门有更充裕的时间调查研究、充分论证、科学编制。其次,要细化预算,增加预算的可操作性。预算编制粗放,直接影响着人大对预算的审批和监督。因此,预算的编制应编到具体项目、具体单位,使预算更加具体、更加透明、更加科学,这样预算的执行将更易操作。此外,政府财政上年结余、超收收入、土地出让金等应打入预算,防止大量的经费游离于人大预算监督之外。
3.人大对预算的监督要前移
在预算草案编制的初始阶段,政府预算编制机构要代表政府向人大预算委员会汇报其对经济形势的预测、预算编制的指导思想、确定总收入总支出的依据以及政府预算支出的重点及完成措施。人大预算委对其进行审查、论证,然后把政府预算的总的盘子及预算委的意见报告提交同级人大常委会进行审议,决定同意与否。政府根据常委会意见,对其预算总的盘子或修正或调整。
二、预算改革的政治学视角
目前的预算改革正在改变着中国政治过程的许多方面。一方面,预算权力结构的改变(即使是政府部门间权力结构的改变)实质上也是一种政治权力结构的改变。另一方面,预算决策模式或行为模式的改变就是政治决策模式或行为模式的改变。这实际上意味着,尽管预算改革在表面上是技术性的,但是,没有纯粹技术性的预算改革,所有的预算改革都是有政治涵义的。预算改革的深入需要对政治过程的某些方面进行改革,否则预算改革似乎很难成功,甚至很难推进。
从推进预算改革的角度来看,预算权力结构需要进一步完善。但是,这些完善面临的政治约束是非常大的。在预算权力结构中,最基本的是政府与立法机构之间的权力关系。尽管预算改革使得人大开始行使《宪法》和《预算法》赋予人大的预算权力,而且,各地人大几乎都利用预算改革制定人大预算监督条例来进一步强化或细化人大的预算权力,但是,人大的预算权仍然存在许多问题,而且是根本性的问题。从各国的经验看,立法机构最重要的预算权力是预算修正权,即对某个具体项目之预算进行修正的权力。然而,《预算法》并未明确规定人大的预算修正权。在地方人大制定的人大预算监督条例中,也仅有广东省等3个地方明确规定了人大的预算修正权。由于没有预算修正权,人代会在审查政府预算时只能在整体通过和整体否决这两个极端进行选择,结果就不言而喻,人大只能整体通过政府预算。因此,要进一步推动预算改革,尤其是通过加强人大预算监督落实财政责任,就需要明确地赋予人大预算修正权。然而,若赋予人大预算修正权,将对政治权力结构产生重大影响,实际上需要在现有政治结构中重新界定人大的政治地位。此外,在许多地方,相当多的预算调整以及某些政府收入(例如土地出让金等)仍然未纳入人大预算监督。若在这些方面加强人大的预算监督,则将改变目前人大与政府之间的权力结构,面临的政治约束也将是比较大的。[11]
三、结语
表面上看,预算改革是技术性的。然而,几乎所有的预算改革都具有政治上的涵义。中国预算改革的确正在使得政府预算更加理性和负责,或者至少使得国家治理结构朝着这一方向迈进。然而,预算改革的推进已经越来越受制于政治改革的滞后,预算过程的某些部分或环节是预算改革本身无能为力的,预算改革的成功需要对政治过程的某些部分进行改革。中国预算改革政治学包含着一个"预算改革的政治困惑"。尽管如此,预算改革还是可以继续沿着技术路线推进的。由于每一个哪怕微小的预算技术上的推进都可以使得政府预算更加理性化或更加负责,这些细小的改革都在轻微地改变着预算结构,改变着持续了若干年的决策模式和行为模式。经过若干年的努力之后,我们将看到这些微小的变化一点一滴地积累,并一点一点地改变着历史的路径依赖。
参考文献:
[1][英]J·S·密尔.代议制政府[M].北京:商务印书馆,1982.
[2]谢庆奎.当代中国政府与政治[M].北京:高等教育出版社,2003:103.
[3]李兰英,刘辉.我国人民代表大会行使预算监督权的制度缺陷分析[J].中央财经大学学报,2006,(12):17-20.
[4]蔡定剑.中国人民代表大会制度[M].北京:法律出版社,2003:376-378.
[5]马骏,牛美丽.重构中国公共预算体制[M].北京:中央编译出版社,2007.
[6]韩明德,关于加强和完善我国人大预算审批监督机制的思考[J].湖北社会科学,2007,(3):27-28.
[7]陈守义.政府预算需要阳光监督[N].光明日报,2006-07-04.
[8]陈守义.政府预算需要阳光监督[N].光明日报,2006-07-04.
[9]王清秀.河北省人大预算审查方式改革[DB/OL].人大与议会网www.ecpcs.org,2006-06-16.
[10]美国联邦预算的编制方法及特点,http://www.crifs.org.cn,2006-03-01.
[11]马骏.中国预算改革的政治学:成就与困惑[J],中山大学学报,2007,(3): 73-74.
作者简介:王璐(1984-),女,浙江诸暨人,经济法研究生,主要研究方向为财税法。