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摘 要：2015年2月5日，国内各大航空公司宣布停征航空燃油附加费，这是自我国开征航空燃油附加费以来第三次停征，引起社会广泛关注。对此，本文旨在从我国航空燃油附加费征收现状入手，分析我国航空燃油附加费征收制度的不合理之处，对比国内外应对航油价格波动措施的差异，就相关法律法规制度提出意见和建议。
关键词：航空燃油附加费；航油价格；市场；政策；行政化
中图分类号：F426.22；F562；F224 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）08-0044-02
作者简介：钱明煜，河南信阳人，中国民航大学，本刊生；田宇哲（1993-），河北石家庄人，中国民航大学，本科生。
一、航空燃油与航空燃油附加费
航空燃油附加费，即为了反映航空燃油价格变动而征收的附加费。在一定时期，若航空燃油价格波动幅度过大或较为频繁，航空业一般会通过征收或取消燃油附加费的方式来疏导油价上涨带来的成本负担。
自近年国际油价上涨以来，各国多家航空公司陆续在不同航线上收取了航空燃油附加费，收取航空燃油附加费已经成为全世界航空公司应对航油价格上涨普遍采取的应对方式。
二、航空燃油附加费上调背后的问题
自2000年我国航空燃油附加费开征以来，航空燃油附加费一直处于“征收-取消-复征”的状态，起起落落。纵观航空燃油附加费价格过去15年的波动变化，可以看出，其虽偶有下调，但还是上调居多且整体呈上涨趋势。
（一）航空燃油附加费上涨而机票打折
一般航空公司关于航空燃油附加费价格上调的官方理由都是“航空燃油综合采购成本上调”。而我们经常会看到这样一种矛盾现象：伴随附加费上调，各大航空公司机票频频打折。
在我国，航空燃油附加费政策制定权归属国家发改委和民航局。其虽名为弥补航空公司的燃油成本，但却不受市场调节，其收取也依赖于行政规章的支持，明显属于行政决策的产物。这就决定其不可避免地带有行政随意性，且缺乏反映市场变化的灵活性。因此，当航油价格上涨，航空公司会积极争取航空燃油附加费价格的上调；但航油价格下降，却无体制性力量推动附加费价格下调。如此，便不难理解为何一边是附加费上涨，另一边却是机票打折。
（二）航空燃油附加费上涨而同期国际原油价格下跌
某些年份，当国际原油价格频频下跌时，国内航空燃油附加费价格却一涨再涨，国内航空燃油附加费价格的波动呈现出怪异的“跟涨不跟跌”现象。这是我国航油价格与国际脱轨的缘故。
目前，我国国内原油价格已与国际市场接轨，但成品油却依然遵循政府指导价，国内航油价格波动明显与国际市场变化脱轨，有时甚至与国际市场逆向发展。
在我国，两大石油集团垄断着成品油市场，所以在石油集团和航空公司之间存在着这样一种连锁反应：石油垄断集团以炼油亏损逼迫发改委上调航油价格——发改委上调航油价格——航空公司紧跟上调燃油附加费。依惯例，各成品油价格调整应同期进行，但某些时候，航油价格却被单独提高，这无疑是不合理的。石油垄断集团不积极内部消化亏损而采取转嫁的方式逃避问题，既破坏市场公平，又扰乱市场秩序，才导致出现了国际原油价格下跌而航空燃油附加费上涨的乱象。
（三）政府操纵航空燃油附加费有违市场规则
根据国家发改委的相关文件①规定，航油产品的出厂价由其直接管理；而根据民航局的规定，航油公司对航空公司的销售价则由民航局直接管理。据此，航油公司无权自主决定航空煤油的购销价格。而航空公司在燃油附加费浮动上同样也要服从于国家发改委和民航局的决定，如此，油企亏损不思改善经营，只图以上调航油价格的方式将亏损转嫁给航企；航企则无视航油价格上调的不合理，只图以上调燃油附加费价格的方式将采购成本转嫁给消费者。这种过度的行政干预扰乱了市场秩序，给消费者利益造成巨大损失。
根据发改委2002年《政府价格决策听证办法》规定，“关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格”，应当实行听证。但后来发改委又声明“没有列入听证目录的商品价格，可不举行听证会”。成品油价格和燃油附加费价格自是不在听证之列。这种前提下，航空燃油附加费“涨价没商量”，涨跌全凭一家之言，完全有悖于市场规则。
三、国外应对航空原油价格上涨的对策
在国外，为应对航空原油价格的上涨，大多数国家的航空公司也是采用收取燃油附加费的方式来增加运营收入，例如英国、加拿大、德国、俄罗斯、日本等。例如日航和全日空会基于新加坡的美元计价的煤油行情每隔2个月调整一次日本国外出发航班的燃油附加费。但国外航空公司燃油附加费价格的确定方式不同于我国政府指导性定价，他们是自己确定燃油附加费的收取标准，然后报国际航协批准。这是因为国外的大多数国家的实现了航空市场化，市场竞争机制完善，航空客票的价格可以通过市场自主形成。
美国的航空公司，不同于大多数国家通过收取燃油附加费来减轻航油价格上涨带来的压力，而是采用“智慧用油行动”，即在机门处用电能驱动而不用飞机引擎驱动，与联邦航空局合作尽量在城市之间选择直飞线路，减去客机多余的重量等措施来节约用油，据统计，节约用油和提高能效的行动为公司节约了9100万加仑燃油，约合每年节约2.17亿美元。
四、关于完全取消燃油附加费政策的思考
（一）现有的航空市场使燃油附加费不能发挥其真正作用
1.燃油附加费政策本身不能适应市场变化
燃油附加费价格本身应当是由市场竞争自主形成的，但是在我国，却是由航空公司联合向发改委和民航局申请，由发改委和民航局制定相应的行政规章予以规定，使其缺少了自主适应市场变化的灵活性。这一举措使燃油附加费本身具有政策性，政策的调整周期一般为两年左右，就可能会出现和航油价格变化时间不一致的情况，这就使得燃油附加费的价格出现了“跟涨不跟跌”的情况，违背了原本适用这一措施的目的。 2.垄断现象的存在阻碍了燃油附加费作用的发挥
我国民航的航油供应、管道、加油终端都由中航油垄断把握，国内所有航线燃油价格，也是由中航油来确定，这种行业垄断，使得我国的航空燃油价格是世界最贵的。虽然，现在我国燃油附加费的价格已经有政府定价改为政府指导定价，燃油附加联动机制的出台，使得航空公司在机制范围内自主确定燃油附加费的价格，但是航油价格的居高不下，使得我国的燃油附加费要比国外的贵三分之一。中航油的垄断使得航油市场封闭，抑制了市场的竞争，阻碍了价格市场化；中航油的垄断使得消费者不能自主选择在价格和质量方面使其满意的服务，侵犯了消费者的正当权益。这种行业垄断同样出现在中航材对飞机材料的垄断，地面服务的垄断，中航信对机票服务费的收取，都使得航空公司不能通过正当的市场竞争来维持自己的利润。而在这种情况下航空公司征收燃油附加费，实际上是将增加的航油成本转嫁给了消费者，违背了实施燃油附加费政策的初衷。
（二）完全取消燃油附加费后的替代措施
综合世界各国应对航油上涨的措施和航空市场的发展，我们认为开发新能源与智慧用油相结合从根本上应对航空原油价格上涨的行为更为合理。
航空生物能源被视为应对航空原油价格上涨的措施之一，早在2010年巴西就生物燃油的试飞实验取得成功，成为第一个使用生物燃油的国家。此后，欧洲国家、美国也都进行了生物燃料的试飞实验并取得成功，尤其是美国政府高度支持生物燃料的研究，甚至通过政策扶持、政府补贴和采购等方式促进航空生物燃料的研究和推广。今年3月海航也在上海虹桥机场进行了生物燃料的试飞，这是中国首次使用可持续航空生物燃料的载客飞行。在2014年的德国汉诺威工业博览会上许多专家提出第四次绿色工业革命即将到来，我国应抓住这次机会，不断提高自主创新能力，加大对新能源的研发。航空生物燃料的研发一方面可以应对航空原油价格的不断波动，另一方面也促进了环保事业的发展。
我国民航业经过五十多年的发展，航空运输市场化不断提高，我国政府也在不断放松对航空市场的管制，随着新兴民营航空公司的不断增加，我国航空市场竞争的不断完善，现在的航空公司应当采取美国航空公司“智慧用油”的方式，降低运营成本，从自身“节流瘦身”来达到节约用油、提高效能的目的。
五、结语
在应对航油价格波动这个问题上，征收燃油附加费显然不是长久之计，过度的行政化和不完善的市场机制不是一时半刻能改变的，而我国民航业的发展却迫在眉睫。国外民航业实践证明完全取消航空燃油附加费不是不可行的，我们相信只有打破航空燃油附加费这个禁锢，替以其他更加灵活多样，符合航空市场需求的方式来消解航油成本，我国民航业才能走出一条更加健康的发展道路。
[ 注 释 ]
①1998年国家计划发展委员会52号文件<原油、成品油价格改革方案>.
[ 参 考 文 献 ]
[1]王炜瀚.燃油附加费与过度行政化[N].华夏时报，2012-5-21.
[2]高洪艳.航油涨价有理·附加费外降内升[N].中国贸易报，2011-8-9.
[3]曹建海.民航业深陷中航油困局[J].南风窗，2007（23）.
[4]吴睿鸫.将燃油附加费“清扫出门”[J].理财杂志，2007（08）.
[5]谭雄伟.油价同样上涨美国航空公司为何不收燃油附加费[N].北京商报，2006-9-7.
关键词：航空燃油附加费；航油价格；市场；政策；行政化
中图分类号：F426.22；F562；F224 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）08-0044-02
作者简介：钱明煜，河南信阳人，中国民航大学，本刊生；田宇哲（1993-），河北石家庄人，中国民航大学，本科生。
一、航空燃油与航空燃油附加费
航空燃油附加费，即为了反映航空燃油价格变动而征收的附加费。在一定时期，若航空燃油价格波动幅度过大或较为频繁，航空业一般会通过征收或取消燃油附加费的方式来疏导油价上涨带来的成本负担。
自近年国际油价上涨以来，各国多家航空公司陆续在不同航线上收取了航空燃油附加费，收取航空燃油附加费已经成为全世界航空公司应对航油价格上涨普遍采取的应对方式。
二、航空燃油附加费上调背后的问题
自2000年我国航空燃油附加费开征以来，航空燃油附加费一直处于“征收-取消-复征”的状态，起起落落。纵观航空燃油附加费价格过去15年的波动变化，可以看出，其虽偶有下调，但还是上调居多且整体呈上涨趋势。
（一）航空燃油附加费上涨而机票打折
一般航空公司关于航空燃油附加费价格上调的官方理由都是“航空燃油综合采购成本上调”。而我们经常会看到这样一种矛盾现象：伴随附加费上调，各大航空公司机票频频打折。
在我国，航空燃油附加费政策制定权归属国家发改委和民航局。其虽名为弥补航空公司的燃油成本，但却不受市场调节，其收取也依赖于行政规章的支持，明显属于行政决策的产物。这就决定其不可避免地带有行政随意性，且缺乏反映市场变化的灵活性。因此，当航油价格上涨，航空公司会积极争取航空燃油附加费价格的上调；但航油价格下降，却无体制性力量推动附加费价格下调。如此，便不难理解为何一边是附加费上涨，另一边却是机票打折。
（二）航空燃油附加费上涨而同期国际原油价格下跌
某些年份，当国际原油价格频频下跌时，国内航空燃油附加费价格却一涨再涨，国内航空燃油附加费价格的波动呈现出怪异的“跟涨不跟跌”现象。这是我国航油价格与国际脱轨的缘故。
目前，我国国内原油价格已与国际市场接轨，但成品油却依然遵循政府指导价，国内航油价格波动明显与国际市场变化脱轨，有时甚至与国际市场逆向发展。
在我国，两大石油集团垄断着成品油市场，所以在石油集团和航空公司之间存在着这样一种连锁反应：石油垄断集团以炼油亏损逼迫发改委上调航油价格——发改委上调航油价格——航空公司紧跟上调燃油附加费。依惯例，各成品油价格调整应同期进行，但某些时候，航油价格却被单独提高，这无疑是不合理的。石油垄断集团不积极内部消化亏损而采取转嫁的方式逃避问题，既破坏市场公平，又扰乱市场秩序，才导致出现了国际原油价格下跌而航空燃油附加费上涨的乱象。
（三）政府操纵航空燃油附加费有违市场规则
根据国家发改委的相关文件①规定，航油产品的出厂价由其直接管理；而根据民航局的规定，航油公司对航空公司的销售价则由民航局直接管理。据此，航油公司无权自主决定航空煤油的购销价格。而航空公司在燃油附加费浮动上同样也要服从于国家发改委和民航局的决定，如此，油企亏损不思改善经营，只图以上调航油价格的方式将亏损转嫁给航企；航企则无视航油价格上调的不合理，只图以上调燃油附加费价格的方式将采购成本转嫁给消费者。这种过度的行政干预扰乱了市场秩序，给消费者利益造成巨大损失。
根据发改委2002年《政府价格决策听证办法》规定，“关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格”，应当实行听证。但后来发改委又声明“没有列入听证目录的商品价格，可不举行听证会”。成品油价格和燃油附加费价格自是不在听证之列。这种前提下，航空燃油附加费“涨价没商量”，涨跌全凭一家之言，完全有悖于市场规则。
三、国外应对航空原油价格上涨的对策
在国外，为应对航空原油价格的上涨，大多数国家的航空公司也是采用收取燃油附加费的方式来增加运营收入，例如英国、加拿大、德国、俄罗斯、日本等。例如日航和全日空会基于新加坡的美元计价的煤油行情每隔2个月调整一次日本国外出发航班的燃油附加费。但国外航空公司燃油附加费价格的确定方式不同于我国政府指导性定价，他们是自己确定燃油附加费的收取标准，然后报国际航协批准。这是因为国外的大多数国家的实现了航空市场化，市场竞争机制完善，航空客票的价格可以通过市场自主形成。
美国的航空公司，不同于大多数国家通过收取燃油附加费来减轻航油价格上涨带来的压力，而是采用“智慧用油行动”，即在机门处用电能驱动而不用飞机引擎驱动，与联邦航空局合作尽量在城市之间选择直飞线路，减去客机多余的重量等措施来节约用油，据统计，节约用油和提高能效的行动为公司节约了9100万加仑燃油，约合每年节约2.17亿美元。
四、关于完全取消燃油附加费政策的思考
（一）现有的航空市场使燃油附加费不能发挥其真正作用
1.燃油附加费政策本身不能适应市场变化
燃油附加费价格本身应当是由市场竞争自主形成的，但是在我国，却是由航空公司联合向发改委和民航局申请，由发改委和民航局制定相应的行政规章予以规定，使其缺少了自主适应市场变化的灵活性。这一举措使燃油附加费本身具有政策性，政策的调整周期一般为两年左右，就可能会出现和航油价格变化时间不一致的情况，这就使得燃油附加费的价格出现了“跟涨不跟跌”的情况，违背了原本适用这一措施的目的。 2.垄断现象的存在阻碍了燃油附加费作用的发挥
我国民航的航油供应、管道、加油终端都由中航油垄断把握，国内所有航线燃油价格，也是由中航油来确定，这种行业垄断，使得我国的航空燃油价格是世界最贵的。虽然，现在我国燃油附加费的价格已经有政府定价改为政府指导定价，燃油附加联动机制的出台，使得航空公司在机制范围内自主确定燃油附加费的价格，但是航油价格的居高不下，使得我国的燃油附加费要比国外的贵三分之一。中航油的垄断使得航油市场封闭，抑制了市场的竞争，阻碍了价格市场化；中航油的垄断使得消费者不能自主选择在价格和质量方面使其满意的服务，侵犯了消费者的正当权益。这种行业垄断同样出现在中航材对飞机材料的垄断，地面服务的垄断，中航信对机票服务费的收取，都使得航空公司不能通过正当的市场竞争来维持自己的利润。而在这种情况下航空公司征收燃油附加费，实际上是将增加的航油成本转嫁给了消费者，违背了实施燃油附加费政策的初衷。
（二）完全取消燃油附加费后的替代措施
综合世界各国应对航油上涨的措施和航空市场的发展，我们认为开发新能源与智慧用油相结合从根本上应对航空原油价格上涨的行为更为合理。
航空生物能源被视为应对航空原油价格上涨的措施之一，早在2010年巴西就生物燃油的试飞实验取得成功，成为第一个使用生物燃油的国家。此后，欧洲国家、美国也都进行了生物燃料的试飞实验并取得成功，尤其是美国政府高度支持生物燃料的研究，甚至通过政策扶持、政府补贴和采购等方式促进航空生物燃料的研究和推广。今年3月海航也在上海虹桥机场进行了生物燃料的试飞，这是中国首次使用可持续航空生物燃料的载客飞行。在2014年的德国汉诺威工业博览会上许多专家提出第四次绿色工业革命即将到来，我国应抓住这次机会，不断提高自主创新能力，加大对新能源的研发。航空生物燃料的研发一方面可以应对航空原油价格的不断波动，另一方面也促进了环保事业的发展。
我国民航业经过五十多年的发展，航空运输市场化不断提高，我国政府也在不断放松对航空市场的管制，随着新兴民营航空公司的不断增加，我国航空市场竞争的不断完善，现在的航空公司应当采取美国航空公司“智慧用油”的方式，降低运营成本，从自身“节流瘦身”来达到节约用油、提高效能的目的。
五、结语
在应对航油价格波动这个问题上，征收燃油附加费显然不是长久之计，过度的行政化和不完善的市场机制不是一时半刻能改变的，而我国民航业的发展却迫在眉睫。国外民航业实践证明完全取消航空燃油附加费不是不可行的，我们相信只有打破航空燃油附加费这个禁锢，替以其他更加灵活多样，符合航空市场需求的方式来消解航油成本，我国民航业才能走出一条更加健康的发展道路。
[ 注 释 ]
①1998年国家计划发展委员会52号文件<原油、成品油价格改革方案>.
[ 参 考 文 献 ]
[1]王炜瀚.燃油附加费与过度行政化[N].华夏时报，2012-5-21.
[2]高洪艳.航油涨价有理·附加费外降内升[N].中国贸易报，2011-8-9.
[3]曹建海.民航业深陷中航油困局[J].南风窗，2007（23）.
[4]吴睿鸫.将燃油附加费“清扫出门”[J].理财杂志，2007（08）.
[5]谭雄伟.油价同样上涨美国航空公司为何不收燃油附加费[N].北京商报，2006-9-7.