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自2005年北京市政府颁布了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》以来，增强了政府对土地市场的宏观调控能力，规范了土地一级开发市场；另一方面也使二级市场的秩序得到了优化。
通过对相关项目深入调研及实际项目运作所遇到和发现的问题与风险进行归纳，本文针对企业带资实施或中标实施一级开发项目（即企业主导型一级开发模式）各环节可能遇到的风险进行分析和总结，提出风险防范和规避手段，力争对北京市土地一级开发项目的顺利实施提供参考。
一、土地一级开发项目主要为前期、实施、上市三个阶段。
1、前期阶段（策划、方案编制、规划优化、流程及报批事项）
企业需完成对项目的策划与可行性研究，完成土地一级开发实施方案的编制。一级开发实施方案的编制内容对项目前期基础资料的要求较高。直接关系到项目的进度、资金、收益等重大问题。同时，对项目原有规划是否合理、結合企业策划进行优化调整，既要满足政府对项目的预期，也要符合二级市场需求。最后，针对一级开发的流程及各类审批时限等应详细梳理、明确承接顺序和关键环节。
2、实施阶段（征地、拆迁、安置、市政）
一级开发实施阶段要完成征地、拆迁、安置、市政基础设施建设等工作。若对项目情况了解不足、摸底不充分准确，则易出现成本偏差，引发相关风险。一级开发项目成本有很多无具体量化的标准，而且实际操作中不确定因素较多，需要特别关注。
3、上市阶段（成本审计、土地验收、定价、挂牌、招标或划拨）
完成三通一平或七通一平、接受成本审计，做到合法合规、详实准确、完整有效反应所发生一级开发成本。场平地净、市政接入是政府所需的入市保证。结合项目特点和用地性质完成挂牌或划拨，特殊项目通过招标或带方案入市是开发主体和实施企业为一级开发划上的圆满句号。
二、风险识别、成因分析
土地一级开发项目，大多情况复杂，周期较长，前期调研工作困难较大，所以在项目实施过程中出现各类风险可能性大。根据对以往项目的调研，可能出现的风险归结为七类，对其可能出现的原因加以分析，为编制相应的防范措施提供基础。
1、进度风险，主要体现在各种内外部因素影响，造成项目计划与实施出现偏差，一级开发过程有大大小小数十项报备报批程序，环环相扣，一道环节失控就会影响后续工作的开展。其成因主要是工作流程识别不全面不准确、对各项工作内容梳理不清晰、要件准备不充分、沟通不及时不到位，也有政策不交圈、历史遗留问题或当地特殊政策的影响。
2、资金风险
土地一级开发项目在实施过程中，每一步都需要有资金投入。若对项目实际情况掌握不足、摸底不充分，对项目的每一阶段工作安排不合理，对各项实施方案考虑不全面，对政策和地方特点掌握不准确等，极易出现意外情况引发资金风险。
3、政策风险
土地一级开发项目在实施过程中，应全程关注国家和地方政府相关政策的出台和变化。国家和地方政府的政策出台及修改变化都可能对项目造成影响：某些情况可能是调整土地一级开发项目的操作流程，而影响较大的则可能造成项目的反复甚至停滞。笔者所在项目就先后经历市级规划调整（功能疏散）、安置房政策变化引发街区控规二次调整、立项重新申报。
4、公关风险
公关即公众关系，不但包括政府关系、还包括百姓关系、社会关系，从项目开展伊始，各委办局的业务沟通、审批流程沟通贯穿整个过程，沟通不彻底、资料准备不完善、流程不清晰都会影响工作进度。而征地、拆迁、安置等环节的权属关系、安置房设计施工、拆迁政策、入户调查、评估等每一项工作都需要稳妥、积极、全面进行公众关系的营造与维护，每一项工作不到位都会引发意外情况的发生。
5、收益风险
由企业主导实施土地一级开发，政府不直接参与，此时的一级开发利润已调整为不高于经审计的土地一级开发投资总额的14%，并随开发周期延长而按比例降低。因此，进度把控、工作范围和职责如何界定、企业如何接受监管、相关成本如何确认，直接影响企业收益。
6、市场风险
土地一级开发与二级开发分开进行，一级开发项目的风险在一定程度上压在了政府和土地一级开发企业身上。一方面，一级开发项目周期较长，相应地增加了项目的运作成本和资金风险；另一方面，土地一级开发项目的利润较二级开发利润低，一级开发的投资回报少，一旦市场出现波动，极大影响企业及政府预期。
7、监管风险
土地一级开发项目的监管主要依靠相关法律法规和合同约定来约束，监管的主要目的是控制项目成本、控制开发进度以及开发质量。监管过细，不但增加政府管理成本，也造成企业无所适从、进而影响进度；而监管过粗，失去政府相应职能，也易出现项目偏差、成本失控问题。
三、风险防范措施
1、进度风险防范
前期周密调查、数据尽可能详实准确。计划全面、周期安排合理、确保可行。土地一级开发项目的周期是一级开发工作中的重要部分，工作流程、前后衔接、相互关系、涉及部门、所需资料等应全面梳理，随进度的资金匹配和节点应测算准确、投融资计划应严密可行。同时，在实际过程中，应严格按照进度安排进行任务分解，各项工作应落实到相关部门和人员，一旦出现意外情况，还应分析原因，制定补救措施，必要时，应调整进度及资金安排并及时分析对成本及收益的影响。
2、资金风险防范
基础资料全面、详实、准确。项目的投入成本预测是基于项目的基础资料而估算出来的。不但要掌握北京市及当地政策，还需进一步了解乡镇村的实际情况，如人口数据、有无特殊历史问题、产业现状、市政、水务、地下情况等相关详实信息。对收集到的资料进行筛选分类（以市土储成本项目为基础进行归类），最终，与进度计划相匹配，并随实际进展及时预测相关变动带来的资金使用和投入状况的变化，及时调整资金计划。特别是自有资金的投入节点、融资成本与批贷投放额度、批次的细化与衔接均应进行精细化管控。 3、政策风险防范
动态收集法律法规、政策的调整，建立健全相关档案（信息）系统，各部门设立兼职信息员，及时收集传递最新政策信息，包括主管部门分工的调整、政策变化与新政策、审批程序简化、流程顺序调整、工作方法变化、操作规程等。政策的调整意味着工作计划周期的变动、进而引发办事程序的变化和审批程序和方式的调整，并涉及资金计划的调整与重新调配。对于此类多属不可抗性质，其防范的重点在于调整的及时性和连带性，涉及到的层面均应进行联动，并尽可能降低或消除其影响。
4、公關风险防范
随着政府各部门职能划分日趋合理、法律法规逐步健全、相关政策解读愈加深入明晰、部门之间沟通和联署办公的推动，政策缺乏连续性和不交圈的现象相对减少，政府公共关系风险不大，主要是要确保沟通的效率和全面、透彻，目前几乎所有的手续办理和审批事项均有一次性告知单，重点是企业对告知的充分理解、对准备工作的细致和准确。如出现特殊情况，应理清主管部门、处理方式和申报的沟通与确认工作应提前咨询或参考以往案例。
征地、转非、拆迁、安置过程中，对涉及的相关人员的公众关系应提前考虑周全：建立风险防范组织与管理体系，制订风险防范预案和应急预案。从数据收集开始、到入户清登、评估测量、征地与拆迁宣传、政策解读、专题对接解答、律师全程参与、审计全程跟踪、政府全力指导、乡镇村全面配合，从政策、方式、程序、组织、实施等各环节入手，确保上述过程顺利开展和圆满完成。
5、收益风险防范
为了避免收益风险，第一，应在与土地储备机构协议中分清工作内容和职责，做到权责明确；第二，严格进行进度管控，确保如期完成一级开发各项工作；第三，遇到问题随时沟通，及时解决，遇到确实短时间难以解决的问题，可适度调整计划，并考虑多管齐下，提早筹备下一步工作或将其他并行工作加速完成；第四，审计全程跟踪，确保各项成本投入合法合规并提供审计依据。
6、市场风险防范
在土地一级开发的过程中，应坚持投资主体、风险主体、效益主体一致的原则。同时，作为一级开发企业，应对二级市场的发展趋势和政策研读有较强的理解和判断，特别是对国家、北京市房地产发展政策、特殊阶段的管控政策有理性的认识。另一方面，企业作为实施主体除有序推进进度，配合土地储备规划和土地储备开发年度计划以外，对地块规划涉及的相关住宅和产业发展趋势也要进行学习与研讨。特别是遇到市场管控造成影响时，还应分析管控的目的、制定相应对策和对应措施。从而尽量降低风险发生的潜在影响。
7、监管风险
为了减少和尽量避免在监管过程中发生风险，应与土储机构充分沟通，坚持“抓大放小”、“粗中有细”的原则，即土地储备机构（必要时发改委、建委把控）负责把控关键事项（重大招投标、重点环节等），对于一些常规事项、次要环节委托企业完成，由土地一级开发企业具体把握。在具体实践时，可以采取以下措施，以杜绝或减少风险的发生：第一，实行重大事项或重要环节实行报审；第二，定期会商和报告制度；第三，建立进度把控和共享体系；第四，按环节监督指导；第五，全程审计及定期备案审核；最后，以合约形式，明确责任和奖惩追究制度。
综上所述，房地产行业作为国家重要的产业，其链条涉及面大、覆盖广，在一定时期内还将发挥其主要作用和带动效应。要确保其良性发展，一级开发作为房地产开发的前沿，随着政策的不断细化和完善，将向公开、公证、公平的市场发展，风险与机遇并存，做好风险管控，顺利并圆满完成土地一级开发是政府的夙愿，也是所有参与其中的企业的使命。
通过对相关项目深入调研及实际项目运作所遇到和发现的问题与风险进行归纳，本文针对企业带资实施或中标实施一级开发项目（即企业主导型一级开发模式）各环节可能遇到的风险进行分析和总结，提出风险防范和规避手段，力争对北京市土地一级开发项目的顺利实施提供参考。
一、土地一级开发项目主要为前期、实施、上市三个阶段。
1、前期阶段（策划、方案编制、规划优化、流程及报批事项）
企业需完成对项目的策划与可行性研究，完成土地一级开发实施方案的编制。一级开发实施方案的编制内容对项目前期基础资料的要求较高。直接关系到项目的进度、资金、收益等重大问题。同时，对项目原有规划是否合理、結合企业策划进行优化调整，既要满足政府对项目的预期，也要符合二级市场需求。最后，针对一级开发的流程及各类审批时限等应详细梳理、明确承接顺序和关键环节。
2、实施阶段（征地、拆迁、安置、市政）
一级开发实施阶段要完成征地、拆迁、安置、市政基础设施建设等工作。若对项目情况了解不足、摸底不充分准确，则易出现成本偏差，引发相关风险。一级开发项目成本有很多无具体量化的标准，而且实际操作中不确定因素较多，需要特别关注。
3、上市阶段（成本审计、土地验收、定价、挂牌、招标或划拨）
完成三通一平或七通一平、接受成本审计，做到合法合规、详实准确、完整有效反应所发生一级开发成本。场平地净、市政接入是政府所需的入市保证。结合项目特点和用地性质完成挂牌或划拨，特殊项目通过招标或带方案入市是开发主体和实施企业为一级开发划上的圆满句号。
二、风险识别、成因分析
土地一级开发项目，大多情况复杂，周期较长，前期调研工作困难较大，所以在项目实施过程中出现各类风险可能性大。根据对以往项目的调研，可能出现的风险归结为七类，对其可能出现的原因加以分析，为编制相应的防范措施提供基础。
1、进度风险，主要体现在各种内外部因素影响，造成项目计划与实施出现偏差，一级开发过程有大大小小数十项报备报批程序，环环相扣，一道环节失控就会影响后续工作的开展。其成因主要是工作流程识别不全面不准确、对各项工作内容梳理不清晰、要件准备不充分、沟通不及时不到位，也有政策不交圈、历史遗留问题或当地特殊政策的影响。
2、资金风险
土地一级开发项目在实施过程中，每一步都需要有资金投入。若对项目实际情况掌握不足、摸底不充分，对项目的每一阶段工作安排不合理，对各项实施方案考虑不全面，对政策和地方特点掌握不准确等，极易出现意外情况引发资金风险。
3、政策风险
土地一级开发项目在实施过程中，应全程关注国家和地方政府相关政策的出台和变化。国家和地方政府的政策出台及修改变化都可能对项目造成影响：某些情况可能是调整土地一级开发项目的操作流程，而影响较大的则可能造成项目的反复甚至停滞。笔者所在项目就先后经历市级规划调整（功能疏散）、安置房政策变化引发街区控规二次调整、立项重新申报。
4、公关风险
公关即公众关系，不但包括政府关系、还包括百姓关系、社会关系，从项目开展伊始，各委办局的业务沟通、审批流程沟通贯穿整个过程，沟通不彻底、资料准备不完善、流程不清晰都会影响工作进度。而征地、拆迁、安置等环节的权属关系、安置房设计施工、拆迁政策、入户调查、评估等每一项工作都需要稳妥、积极、全面进行公众关系的营造与维护，每一项工作不到位都会引发意外情况的发生。
5、收益风险
由企业主导实施土地一级开发，政府不直接参与，此时的一级开发利润已调整为不高于经审计的土地一级开发投资总额的14%，并随开发周期延长而按比例降低。因此，进度把控、工作范围和职责如何界定、企业如何接受监管、相关成本如何确认，直接影响企业收益。
6、市场风险
土地一级开发与二级开发分开进行，一级开发项目的风险在一定程度上压在了政府和土地一级开发企业身上。一方面，一级开发项目周期较长，相应地增加了项目的运作成本和资金风险；另一方面，土地一级开发项目的利润较二级开发利润低，一级开发的投资回报少，一旦市场出现波动，极大影响企业及政府预期。
7、监管风险
土地一级开发项目的监管主要依靠相关法律法规和合同约定来约束，监管的主要目的是控制项目成本、控制开发进度以及开发质量。监管过细，不但增加政府管理成本，也造成企业无所适从、进而影响进度；而监管过粗，失去政府相应职能，也易出现项目偏差、成本失控问题。
三、风险防范措施
1、进度风险防范
前期周密调查、数据尽可能详实准确。计划全面、周期安排合理、确保可行。土地一级开发项目的周期是一级开发工作中的重要部分，工作流程、前后衔接、相互关系、涉及部门、所需资料等应全面梳理，随进度的资金匹配和节点应测算准确、投融资计划应严密可行。同时，在实际过程中，应严格按照进度安排进行任务分解，各项工作应落实到相关部门和人员，一旦出现意外情况，还应分析原因，制定补救措施，必要时，应调整进度及资金安排并及时分析对成本及收益的影响。
2、资金风险防范
基础资料全面、详实、准确。项目的投入成本预测是基于项目的基础资料而估算出来的。不但要掌握北京市及当地政策，还需进一步了解乡镇村的实际情况，如人口数据、有无特殊历史问题、产业现状、市政、水务、地下情况等相关详实信息。对收集到的资料进行筛选分类（以市土储成本项目为基础进行归类），最终，与进度计划相匹配，并随实际进展及时预测相关变动带来的资金使用和投入状况的变化，及时调整资金计划。特别是自有资金的投入节点、融资成本与批贷投放额度、批次的细化与衔接均应进行精细化管控。 3、政策风险防范
动态收集法律法规、政策的调整，建立健全相关档案（信息）系统，各部门设立兼职信息员，及时收集传递最新政策信息，包括主管部门分工的调整、政策变化与新政策、审批程序简化、流程顺序调整、工作方法变化、操作规程等。政策的调整意味着工作计划周期的变动、进而引发办事程序的变化和审批程序和方式的调整，并涉及资金计划的调整与重新调配。对于此类多属不可抗性质，其防范的重点在于调整的及时性和连带性，涉及到的层面均应进行联动，并尽可能降低或消除其影响。
4、公關风险防范
随着政府各部门职能划分日趋合理、法律法规逐步健全、相关政策解读愈加深入明晰、部门之间沟通和联署办公的推动，政策缺乏连续性和不交圈的现象相对减少，政府公共关系风险不大，主要是要确保沟通的效率和全面、透彻，目前几乎所有的手续办理和审批事项均有一次性告知单，重点是企业对告知的充分理解、对准备工作的细致和准确。如出现特殊情况，应理清主管部门、处理方式和申报的沟通与确认工作应提前咨询或参考以往案例。
征地、转非、拆迁、安置过程中，对涉及的相关人员的公众关系应提前考虑周全：建立风险防范组织与管理体系，制订风险防范预案和应急预案。从数据收集开始、到入户清登、评估测量、征地与拆迁宣传、政策解读、专题对接解答、律师全程参与、审计全程跟踪、政府全力指导、乡镇村全面配合，从政策、方式、程序、组织、实施等各环节入手，确保上述过程顺利开展和圆满完成。
5、收益风险防范
为了避免收益风险，第一，应在与土地储备机构协议中分清工作内容和职责，做到权责明确；第二，严格进行进度管控，确保如期完成一级开发各项工作；第三，遇到问题随时沟通，及时解决，遇到确实短时间难以解决的问题，可适度调整计划，并考虑多管齐下，提早筹备下一步工作或将其他并行工作加速完成；第四，审计全程跟踪，确保各项成本投入合法合规并提供审计依据。
6、市场风险防范
在土地一级开发的过程中，应坚持投资主体、风险主体、效益主体一致的原则。同时，作为一级开发企业，应对二级市场的发展趋势和政策研读有较强的理解和判断，特别是对国家、北京市房地产发展政策、特殊阶段的管控政策有理性的认识。另一方面，企业作为实施主体除有序推进进度，配合土地储备规划和土地储备开发年度计划以外，对地块规划涉及的相关住宅和产业发展趋势也要进行学习与研讨。特别是遇到市场管控造成影响时，还应分析管控的目的、制定相应对策和对应措施。从而尽量降低风险发生的潜在影响。
7、监管风险
为了减少和尽量避免在监管过程中发生风险，应与土储机构充分沟通，坚持“抓大放小”、“粗中有细”的原则，即土地储备机构（必要时发改委、建委把控）负责把控关键事项（重大招投标、重点环节等），对于一些常规事项、次要环节委托企业完成，由土地一级开发企业具体把握。在具体实践时，可以采取以下措施，以杜绝或减少风险的发生：第一，实行重大事项或重要环节实行报审；第二，定期会商和报告制度；第三，建立进度把控和共享体系；第四，按环节监督指导；第五，全程审计及定期备案审核；最后，以合约形式，明确责任和奖惩追究制度。
综上所述，房地产行业作为国家重要的产业，其链条涉及面大、覆盖广，在一定时期内还将发挥其主要作用和带动效应。要确保其良性发展，一级开发作为房地产开发的前沿，随着政策的不断细化和完善，将向公开、公证、公平的市场发展，风险与机遇并存，做好风险管控，顺利并圆满完成土地一级开发是政府的夙愿，也是所有参与其中的企业的使命。