论文部分内容阅读
[中图分类号] F301 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2016）05-0022-02
前言：大理市挖色镇位于洱海东岸中心，北与双廊镇接壤，南与海东镇相连，东与宾川县鸡足山镇毗邻，地形三面环山，一面临海。“十二五”期间，挖色镇将9020亩农田区域定位为现代农业示范园区重点发展，紧紧抓住实施强农惠农的政策机遇、统筹城乡发展的改革机遇、农业转型升级的发展机遇，加快土地流转，努力创建现代农业示范区，目前已取得了初步成效。
1 主要做法和取得的成效
1.1 鼓励流转土地，建立现代农业基地
在不改变土地集体所有权性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下，积极推进土地经营权流转工作，探索了转包、转让、合作社统一经营、龙头企业集中管理等多种形式，推动土地经营权流转，促进农业规模经营，提高土地经营效益。镇、村（组）干部积极协助企业流转租赁土地，逐步实现从分散低效的传统农业向规模化、集约化的现代农业转变，截止到2015年12月，已有15家企业在挖色镇流转土地，其中1000亩以上1家、100亩-1000亩的有4家。已建成了规模化种植的现代农业示范基地2863亩，其中：大马士革玫瑰基地1640亩、大蒜基地540亩、无公害香葱基地320亩、葡萄基地195亩、草莓基地168亩。
1.2 精心招商选资，培育农业龙头企业
按照“政府引导、项目支持、多元投资、共同建园、旅游互动”的思路，通过招商引进企业发展现代农业，建设现代农业生产、休闲旅游以及综合服务的示范园区。培育发展了香农草莓种植园、天津裕龙达玫瑰园等15户农业龙头企业。这些产权明晰、机制灵活、主导产品突出、规模优势明显的龙头企业成为推动农业产业化和新型工业化的重要组成部分，促进农业经营逐步由分散的家庭经营向专业的适度规模经营转变，农业生产经营的组织化程度明显提高，逐渐形成优势互补的企业集群。
1.3 立足环境保护，创建绿色品牌
挖色镇水质好、土壤肥、环境优、气候佳，是发展绿色农业的最佳地区。积极发展低污染、高效益的现代农业，努力控制洱海保护中面临的农业面源污染问题。2014年开始，全镇9020亩农田全面推广使用农家肥和新型有机肥，积极引导农民在农业生产中禁止使用高毒高残留农药，逐步取消农药化肥使用，大力发展无公害、绿色、有机农产品种植。目前，全镇香葱、葡萄、草莓等3个产品实现“绿色生态种植”。
2 土地流转存在的困难和问题
在加快土地流转，推动挖色镇现代高原农业发展的同时，也存在一些困难和问题。
2.1 土地流转程序还不规范
2014年来，州、市政府出台了对流转土地100亩以上的企业、专业合作社或个人进行补助的政策后，挖色镇适时出台了《挖色镇土地流转实施方案》，对流转100亩以上的3家企业规范了流转的合同，其余的企业流转存在“三不”情况。
2.2 土地流转产业布局有一定难度
2012年挖色镇编制了《挖色镇现代农业发展规划（2016-2020）》，划定了各种产业的布局区域，但受农村土地属社集体所有，农户自主经营特性的影响，一些流转土地的企业或个人，直接与社集体或农户协商，不顾发展规划，致使新流转土地的产业座落与挖色镇产业布局有冲突。
2.3 土地流转的保障机制尚未建立，土地流转风险还较大
对于土地转出方，土地转出后，农户就会寻找其它就业门路，对土地依赖性降低，如果转入方违约，转出方已无劳力，返田种地的困难加大，致使农田荒芜。对于土地转入方，种植大户或企业的保障机制不健全。种植大户或企业经过土地流转形成规模经营后面临最大的是市场风险。一是由于农业生产的周期性长的特点，面对市场波动，很难及时作出调整，如遇灾害性天气或市场产品过剩时，将有所亏损，亏损后面临的是农户的地租和农民工工资，引发了巨大的社会问题。二是转入方缺乏“组织感”，即单体面对庞大的市场。规模大的企业好一些，但种植大户基本都是单兵作战，在土地、农资、技术、劳务、产品、销售等各方面都显得比较薄弱。
2.4 农业科技技术含量不高，缺少专业农业技术人员
土地承包大户，有些不是农民，而是其他方面的能人。他们对种地一窍不通，隔行如隔山，不懂农业技术，随便聘几个人，实行粗放管理，种什么品种，施什么肥，打什么药，只凭老农经验，没有专业技术指导，缺少严谨的科学管理方法，造成土地流转收益不高。
2.5 个别农户对土地的依赖还较大，土地流转有插花现象
近几年，有些农户在烤烟种植、晚秋作物种植及其它经济作物种植收益还比较明显，产生了流转土地收入与自己耕种的收入有一定差距，加之部分农户有“恋田”情结，土地仍是其生存的命根子，不愿对其土地进行流转，出现了“惜转”现象。这就导致如高兴村和康廊村有些片区土地流转不容易实施，有些已流转的片区插花地较为明显，如挖色村的草莓基地。
3 土地流转困难和问题形成的原因
3.1 土地流转的相关政策引导宣传不到位
国家政策需要及时有效地宣传到农户中间，但是在执行过程中，由于工作人员缺少等原因，造成宣传不到位，导致农户不了解流转的实际意义，不利于土地流转工作的顺利进行。
3.2 相关法制不健全
中国目前在土地流转方面的立法较少。虽然中国的《土地管理法》、《农村土地承包法》等都对农村土地的性质、用途、流转原则等作出了规定，但还存在政策法规不够明确、部分条款过于陈旧等问题，不能对挖色镇当前农村的土地流转起到有效的指导作用。
3.3 社会保障和土地流转风险防范制度不健全
土地对于农户来说很重要，被视为“衣食父母”，是其“最后的依靠”，农户没有其它就业渠道的情况下，一般不愿轻易流转土地。目前挖色镇农村社会保障体系保障程度还很低，农户获得的补助也很少，土地流转租金收入是农户收入的重要方面，一旦转入方违约，在没有土地流转风险防范制度的情况下，就会影响土地转让之后农户的生计问题。 3.4 农业科技培训体制不完善
近年来中央一号文件多次提出了“科技兴农”，这是进一步落实“科教兴国”战略的需要。但现有的培训体制还不能适应“科技兴农”的新要求，目前仍停留在由职能部门进行办科技推广培训班、技术咨询、印发材料等最基本的层面，适合农民自身的、易读易学的农业科技书还比较少等等。
3.5 新型城镇化进程任重道远
改革开放以来，挖色镇依托挖色糕点食品加工、古建筑、建材、挖掘机、白族刺绣、餐饮、客栈、进城务工等二三产业的快速发展，农民收入有了较大提升，农民对土地的依赖性有效降低，但仍有一部份群众依然依赖土地进行生产生活，这部份群众不愿意进行土地流转。
4 解决农村土地流转问题的措施
4.1 规范流转土地的管理
4.1.1全面推行农村土地流转合同管理制度。农村土地承包经营权流转合同的签订要在挖色镇农村土地流转服务中心和村集体经济组织的监督下，由流转双方在村集体经济组织集中完成。农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份；发包方和镇农村合作经济经营管理机构各备案一份。
4.1.2强化对已流转土地的规范管理。对于已经流转的土地，由挖色镇农村土地流转服务中心与各村一道，对现有农村流转和有流转意向的土地进行一次全面清查，摸清土地地块、土地类别、土地租金、土地承包人等情况，并录入电脑存档，完善登记备案。对不签订合同或合同签订不规范的要依法依规重新签订，对不符合挖色镇现代农业核心示范区规划所流转的土地，建议产业转型或逐步退出。
4.1.3严格按规范程序办理新流转。程序如下：一是农户申请，由农户填写统一出具土地流转的书面委托或申请书，村服务站汇总报镇流转服务中心，镇流转服务中心建立土地流出信息档案和信息库；二是镇流转服务中心将收集信息报市土地流转服务中心；三是流转服务中心组织流转双方洽谈，达成意向；四是签订书面流转合同，经村委会盖章后到镇土地流转服务中心签证、登记备案，并监督合同兑现。
4.1.4健全流转登记备案管理制度。土地流转必须要按照镇统一制定的流转合同标准文本签订合同。镇土地流转服务中心负责对合同的审查、监督，合同签字后予以登记、立卷、归档，实行制度化和规范化管理。村委会建立农村承包土地流转档案和台账，实行大户登记备案制度，对业主的资信情况、履行能力、产生经营能力和项目的效益风险给予审查，掌握业主的经验状况，保障双方的合法权益。
4.2 建设土地流转交易平台，积极有效开展工作
4.2.1成立挖色镇农村土地流转服务中心。办公地点设在镇农业综合服务中心农经组，设置土地流转信息栏，发布土地流转信息，配备必要的办公设备、办公经费和专兼职工作员，各村副主任兼任土地流转信息联络员。镇农村土地流转服务中心主要工作职责是：贯彻执行农村土地流转工作的方针政策和法律法规；收集、整理、发布、上报农村土地流转供求信息；组织开展农村土地流转交易业务；开展农村土地流转双方资质审查、流转交易价格评估工作；指导流转双方签订流转合同，提供流转合同鉴证服务，规范档案管理；依法规范土地流转行为；办理本乡镇内土地流转项目。
4.2.2成立挖色镇农村土地承包调解委员会。办公地点设在镇司法所，由镇长任主任，分管土地流转的领导任副主任，司法、林业、国土资源、经济发展办公室、农业服务中心、综治维稳服务中心等部门主要负责人为成员。调解委员会的主要职责是：对农村土地流转过程损害农民土地承包权益和侵占，截留农村土地流转收益的案件及时纠正查处，确实保障农民利益。
4.2.3及时解决问题。镇和村要加强调查研究和工作指导，对土地流转工作中出现的问题，及时予以解决。镇农村土地流转服务中心要全面掌握土地流转动态，做好数据统计、检查指导等基础性工作，维护土地合理、合法流转，确保流转土地的农民和土地经营者的利益不受损害，不断提高农村土地流转管理和服务工作水平。
4.3 加强对土地承包经营户的培训，提高专业化生产能力
采取多样化的形式对土地承包经营户进行农业科技培训。加大投入，采取农业科技人员深入田间地头做现场指导；可以由农业科技专家牵头，邀请农民来加入，相互交流，在共同学习中提高农业科技技能。
4.4 健全土地流转社会保障制度
在农村土地流转过程中，要重视保护农民的利益，在有条件的情况下，要对将土地出租或转让出去的农户给予适当的资金补贴，用以保障农民最基本的生计问题，以解决他们的基本生存的后顾之忧；继续探索承包经营户补贴机制，目前州、市对新流转100亩以上的个人或企业当年进行了补助，但补助资金还较低，应积极向上级反映，争取适当提高补助金额。建立土地流转预警机制，土地流转服务中心的工作人员要定期或不定期深入经营户中，及时了解他们的生产经营状况。对经营有困难的经营户，应帮助其对困难进行认真分析，帮助解决实际困难。对经营困难确实无法解决的经营户，建议及时进行转租；无法转租的，帮助其在所支付的地租到期前及时将土地交还给农户，以减少经营户和农户的损失。
4.5 要继续推进挖色镇城镇化建设
加快挖色镇生态旅游湖滨小镇建设，促进农村劳动力的非农转移，依托大理市国家级历史文化名城、世界地质公园、佛教名山鸡足山的有利条件，大力发展旅游观光产业，改变农民对土地的过度依赖，为加快土地流转，实施规模化经营打好基础。 加强土地承包经营权流转管理和服务工作，是一项长期而艰巨的任务。需要各级各部门要提高对做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的重要性和紧迫性的认识，增强责任感和使命感，切实加强领导，规范管理，搞好服务，确保农村土地承包经营权流转有序进行、健康发展，为发展挖色镇现代化农业核心示范区创造良好条件，开创全镇农村改革发展的新局面。
前言：大理市挖色镇位于洱海东岸中心，北与双廊镇接壤，南与海东镇相连，东与宾川县鸡足山镇毗邻，地形三面环山，一面临海。“十二五”期间，挖色镇将9020亩农田区域定位为现代农业示范园区重点发展，紧紧抓住实施强农惠农的政策机遇、统筹城乡发展的改革机遇、农业转型升级的发展机遇，加快土地流转，努力创建现代农业示范区，目前已取得了初步成效。
1 主要做法和取得的成效
1.1 鼓励流转土地，建立现代农业基地
在不改变土地集体所有权性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下，积极推进土地经营权流转工作，探索了转包、转让、合作社统一经营、龙头企业集中管理等多种形式，推动土地经营权流转，促进农业规模经营，提高土地经营效益。镇、村（组）干部积极协助企业流转租赁土地，逐步实现从分散低效的传统农业向规模化、集约化的现代农业转变，截止到2015年12月，已有15家企业在挖色镇流转土地，其中1000亩以上1家、100亩-1000亩的有4家。已建成了规模化种植的现代农业示范基地2863亩，其中：大马士革玫瑰基地1640亩、大蒜基地540亩、无公害香葱基地320亩、葡萄基地195亩、草莓基地168亩。
1.2 精心招商选资，培育农业龙头企业
按照“政府引导、项目支持、多元投资、共同建园、旅游互动”的思路，通过招商引进企业发展现代农业，建设现代农业生产、休闲旅游以及综合服务的示范园区。培育发展了香农草莓种植园、天津裕龙达玫瑰园等15户农业龙头企业。这些产权明晰、机制灵活、主导产品突出、规模优势明显的龙头企业成为推动农业产业化和新型工业化的重要组成部分，促进农业经营逐步由分散的家庭经营向专业的适度规模经营转变，农业生产经营的组织化程度明显提高，逐渐形成优势互补的企业集群。
1.3 立足环境保护，创建绿色品牌
挖色镇水质好、土壤肥、环境优、气候佳，是发展绿色农业的最佳地区。积极发展低污染、高效益的现代农业，努力控制洱海保护中面临的农业面源污染问题。2014年开始，全镇9020亩农田全面推广使用农家肥和新型有机肥，积极引导农民在农业生产中禁止使用高毒高残留农药，逐步取消农药化肥使用，大力发展无公害、绿色、有机农产品种植。目前，全镇香葱、葡萄、草莓等3个产品实现“绿色生态种植”。
2 土地流转存在的困难和问题
在加快土地流转，推动挖色镇现代高原农业发展的同时，也存在一些困难和问题。
2.1 土地流转程序还不规范
2014年来，州、市政府出台了对流转土地100亩以上的企业、专业合作社或个人进行补助的政策后，挖色镇适时出台了《挖色镇土地流转实施方案》，对流转100亩以上的3家企业规范了流转的合同，其余的企业流转存在“三不”情况。
2.2 土地流转产业布局有一定难度
2012年挖色镇编制了《挖色镇现代农业发展规划（2016-2020）》，划定了各种产业的布局区域，但受农村土地属社集体所有，农户自主经营特性的影响，一些流转土地的企业或个人，直接与社集体或农户协商，不顾发展规划，致使新流转土地的产业座落与挖色镇产业布局有冲突。
2.3 土地流转的保障机制尚未建立，土地流转风险还较大
对于土地转出方，土地转出后，农户就会寻找其它就业门路，对土地依赖性降低，如果转入方违约，转出方已无劳力，返田种地的困难加大，致使农田荒芜。对于土地转入方，种植大户或企业的保障机制不健全。种植大户或企业经过土地流转形成规模经营后面临最大的是市场风险。一是由于农业生产的周期性长的特点，面对市场波动，很难及时作出调整，如遇灾害性天气或市场产品过剩时，将有所亏损，亏损后面临的是农户的地租和农民工工资，引发了巨大的社会问题。二是转入方缺乏“组织感”，即单体面对庞大的市场。规模大的企业好一些，但种植大户基本都是单兵作战，在土地、农资、技术、劳务、产品、销售等各方面都显得比较薄弱。
2.4 农业科技技术含量不高，缺少专业农业技术人员
土地承包大户，有些不是农民，而是其他方面的能人。他们对种地一窍不通，隔行如隔山，不懂农业技术，随便聘几个人，实行粗放管理，种什么品种，施什么肥，打什么药，只凭老农经验，没有专业技术指导，缺少严谨的科学管理方法，造成土地流转收益不高。
2.5 个别农户对土地的依赖还较大，土地流转有插花现象
近几年，有些农户在烤烟种植、晚秋作物种植及其它经济作物种植收益还比较明显，产生了流转土地收入与自己耕种的收入有一定差距，加之部分农户有“恋田”情结，土地仍是其生存的命根子，不愿对其土地进行流转，出现了“惜转”现象。这就导致如高兴村和康廊村有些片区土地流转不容易实施，有些已流转的片区插花地较为明显，如挖色村的草莓基地。
3 土地流转困难和问题形成的原因
3.1 土地流转的相关政策引导宣传不到位
国家政策需要及时有效地宣传到农户中间，但是在执行过程中，由于工作人员缺少等原因，造成宣传不到位，导致农户不了解流转的实际意义，不利于土地流转工作的顺利进行。
3.2 相关法制不健全
中国目前在土地流转方面的立法较少。虽然中国的《土地管理法》、《农村土地承包法》等都对农村土地的性质、用途、流转原则等作出了规定，但还存在政策法规不够明确、部分条款过于陈旧等问题，不能对挖色镇当前农村的土地流转起到有效的指导作用。
3.3 社会保障和土地流转风险防范制度不健全
土地对于农户来说很重要，被视为“衣食父母”，是其“最后的依靠”，农户没有其它就业渠道的情况下，一般不愿轻易流转土地。目前挖色镇农村社会保障体系保障程度还很低，农户获得的补助也很少，土地流转租金收入是农户收入的重要方面，一旦转入方违约，在没有土地流转风险防范制度的情况下，就会影响土地转让之后农户的生计问题。 3.4 农业科技培训体制不完善
近年来中央一号文件多次提出了“科技兴农”，这是进一步落实“科教兴国”战略的需要。但现有的培训体制还不能适应“科技兴农”的新要求，目前仍停留在由职能部门进行办科技推广培训班、技术咨询、印发材料等最基本的层面，适合农民自身的、易读易学的农业科技书还比较少等等。
3.5 新型城镇化进程任重道远
改革开放以来，挖色镇依托挖色糕点食品加工、古建筑、建材、挖掘机、白族刺绣、餐饮、客栈、进城务工等二三产业的快速发展，农民收入有了较大提升，农民对土地的依赖性有效降低，但仍有一部份群众依然依赖土地进行生产生活，这部份群众不愿意进行土地流转。
4 解决农村土地流转问题的措施
4.1 规范流转土地的管理
4.1.1全面推行农村土地流转合同管理制度。农村土地承包经营权流转合同的签订要在挖色镇农村土地流转服务中心和村集体经济组织的监督下，由流转双方在村集体经济组织集中完成。农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份；发包方和镇农村合作经济经营管理机构各备案一份。
4.1.2强化对已流转土地的规范管理。对于已经流转的土地，由挖色镇农村土地流转服务中心与各村一道，对现有农村流转和有流转意向的土地进行一次全面清查，摸清土地地块、土地类别、土地租金、土地承包人等情况，并录入电脑存档，完善登记备案。对不签订合同或合同签订不规范的要依法依规重新签订，对不符合挖色镇现代农业核心示范区规划所流转的土地，建议产业转型或逐步退出。
4.1.3严格按规范程序办理新流转。程序如下：一是农户申请，由农户填写统一出具土地流转的书面委托或申请书，村服务站汇总报镇流转服务中心，镇流转服务中心建立土地流出信息档案和信息库；二是镇流转服务中心将收集信息报市土地流转服务中心；三是流转服务中心组织流转双方洽谈，达成意向；四是签订书面流转合同，经村委会盖章后到镇土地流转服务中心签证、登记备案，并监督合同兑现。
4.1.4健全流转登记备案管理制度。土地流转必须要按照镇统一制定的流转合同标准文本签订合同。镇土地流转服务中心负责对合同的审查、监督，合同签字后予以登记、立卷、归档，实行制度化和规范化管理。村委会建立农村承包土地流转档案和台账，实行大户登记备案制度，对业主的资信情况、履行能力、产生经营能力和项目的效益风险给予审查，掌握业主的经验状况，保障双方的合法权益。
4.2 建设土地流转交易平台，积极有效开展工作
4.2.1成立挖色镇农村土地流转服务中心。办公地点设在镇农业综合服务中心农经组，设置土地流转信息栏，发布土地流转信息，配备必要的办公设备、办公经费和专兼职工作员，各村副主任兼任土地流转信息联络员。镇农村土地流转服务中心主要工作职责是：贯彻执行农村土地流转工作的方针政策和法律法规；收集、整理、发布、上报农村土地流转供求信息；组织开展农村土地流转交易业务；开展农村土地流转双方资质审查、流转交易价格评估工作；指导流转双方签订流转合同，提供流转合同鉴证服务，规范档案管理；依法规范土地流转行为；办理本乡镇内土地流转项目。
4.2.2成立挖色镇农村土地承包调解委员会。办公地点设在镇司法所，由镇长任主任，分管土地流转的领导任副主任，司法、林业、国土资源、经济发展办公室、农业服务中心、综治维稳服务中心等部门主要负责人为成员。调解委员会的主要职责是：对农村土地流转过程损害农民土地承包权益和侵占，截留农村土地流转收益的案件及时纠正查处，确实保障农民利益。
4.2.3及时解决问题。镇和村要加强调查研究和工作指导，对土地流转工作中出现的问题，及时予以解决。镇农村土地流转服务中心要全面掌握土地流转动态，做好数据统计、检查指导等基础性工作，维护土地合理、合法流转，确保流转土地的农民和土地经营者的利益不受损害，不断提高农村土地流转管理和服务工作水平。
4.3 加强对土地承包经营户的培训，提高专业化生产能力
采取多样化的形式对土地承包经营户进行农业科技培训。加大投入，采取农业科技人员深入田间地头做现场指导；可以由农业科技专家牵头，邀请农民来加入，相互交流，在共同学习中提高农业科技技能。
4.4 健全土地流转社会保障制度
在农村土地流转过程中，要重视保护农民的利益，在有条件的情况下，要对将土地出租或转让出去的农户给予适当的资金补贴，用以保障农民最基本的生计问题，以解决他们的基本生存的后顾之忧；继续探索承包经营户补贴机制，目前州、市对新流转100亩以上的个人或企业当年进行了补助，但补助资金还较低，应积极向上级反映，争取适当提高补助金额。建立土地流转预警机制，土地流转服务中心的工作人员要定期或不定期深入经营户中，及时了解他们的生产经营状况。对经营有困难的经营户，应帮助其对困难进行认真分析，帮助解决实际困难。对经营困难确实无法解决的经营户，建议及时进行转租；无法转租的，帮助其在所支付的地租到期前及时将土地交还给农户，以减少经营户和农户的损失。
4.5 要继续推进挖色镇城镇化建设
加快挖色镇生态旅游湖滨小镇建设，促进农村劳动力的非农转移，依托大理市国家级历史文化名城、世界地质公园、佛教名山鸡足山的有利条件，大力发展旅游观光产业，改变农民对土地的过度依赖，为加快土地流转，实施规模化经营打好基础。 加强土地承包经营权流转管理和服务工作，是一项长期而艰巨的任务。需要各级各部门要提高对做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的重要性和紧迫性的认识，增强责任感和使命感，切实加强领导，规范管理，搞好服务，确保农村土地承包经营权流转有序进行、健康发展，为发展挖色镇现代化农业核心示范区创造良好条件，开创全镇农村改革发展的新局面。