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产品质量监督检查,并不等于政府对企业的质量服务,而是一种基于法律授权的质量安全监督行为,监督性是质量监督检查的本质特性和社会属性。
产品质量监督检查制度自1985年确定以来,经过20多年的实践和探索,已经成为政府对质量进行监督的重要手段,对降低产品质量安全风险,提高产品质量发展能力,起到了积极的作用。
然而,目前在实际工作中,监督检查的这一职能定位仍不够清晰。质量监督的基本职能是什么?目前存在哪些不足?今后的目标和策略是什么?为此,本刊采访了武汉大学质量发展战略研究院院长程虹。
中国质量万里行:请您介绍一下我国质量监督检查工作的基本职能和发展过程。
程虹:保障质量安全是质量监督的基本职能。
政府进行质量监管的重要性,在全世界都有普遍共识。从我国产品质量监督检查制度发展历程看,它在经历产生、确立法律地位、规模化应用和规范发展等阶段后,最后仍进入“关注质量安全”的阶段;其监管对象也经历了最初从主要以生产领域为主,到突出重点产品,再到涉及消费者人身和健康安全的消费品的演变;工作规范从“国家监督抽查产品目录”,到“全国重点抽查产品目录”,再到“全国重点产品质量安全监管指南”。产品质量监督检查的职能定位,已越来越关注质量安全。
同时,除了《产品质量法》中有一般性的安全保障法律规范,涉及质量监督抽查的法律也越来越关注质量安全。这些手段可以概括为四种:标准化管理、安全认证管理、许可证管理和商品标识管理。
针对涉及消费者人身安全和健康的产品,这些法律手段通过制定强制性的各项安全指标,强行要求产品达到相应的安全标准,从而保障消费者的消费安全,而且通过标志的管理,让消费者警惕那些不安全的产品。也就是说,目前监督抽查的作用就是依靠涉及质量安全底线的法规,强制性规范企业质量行为,保证不同企业生产的产品,在质量上达到社会的底线——质量安全。
中国质量万里行:在具体实践过程中,监督检查工作的执行情况如何?
程虹:经过20多年的实践和探索,监督检查已经成为政府对质量进行监督的重要手段,对降低产品质量安全风险,提高产品质量发展能力,起到了积极的作用。
产品质量监督检查是政府提供的公共物品。对质量安全进行有效的监管,为公民创造一个质量安全的环境,是一个政府的基本职责。但是,在实际工作中,监督检查的这一职能定位仍不够清晰,主要表现为部分监督抽查的对象、所检测的一些项目,并不是基于安全这一底线设立的,相当于为企业产品质量有多好进行测度、管理。对质量发展这一私人领域的行政直接管制,不但无法对产品的生产者或销售者施加威慑的力量,而且由于政府由“企业的监督方”转变为了“企业的共同体”,使得监督检查也就失去了“监督”的本质含义。
中国质量万里行:现有的监督检查机制设计与监管行为是否存在一定背离?
程虹:政府对企业质量行为的干预应该是独立于企业的公共行为。因而,监管部门的经费来源与所监管企业的关联性越高,其被俘获的风险也越大。
而目前地方监督抽查所需的一部分费用向企业收取,与所监管企业的关联性非常高。公共权力行使的成本,大部分要由监管对象支付。这样,产品质量监督检查就变异为,利用政府的行政权力向企业强行收取费用的行为。而检查对象通过向监管部门寻租,可以获得对自身有利的收益。监管部门的被俘获,不仅损伤了政府的公信力,而且损伤了消费者权益,忽视、背离和损害了社会公共利益,这也就背离了产品质量监管检查的初衷。
与此同时,部分监督检查对象与消费者的直接利益关联度不高。
产品质量监督检查的目的,就为了监督产品质量,预防与控制产品质量安全事故的发生。消费者通过参考产品质量监督检查结果,希望获得近期需要引起警惕的质量信息,降低质量安全信息的不对称程度。对于产品质量监督检查中披露的不合格产品,其评价标准有众多而又复杂的质量性能指标,对于消费者来讲并没有太多的意义。除了普通消费者根本无法弄清楚这些质量量化指标之外,更多的原因是由于消费者需要的是关于产品质量安全的信息,但抽查产品的目录和评价标准并不完全是以安全为准则,相当一部分产品或质量标准,对安全的敏感度不强。
中国质量万里行:目前我国监督检查的抽样技术是否仍存在不足?
程虹:抽样技术解决了批量生产产品质量检验的难题,为了使抽取的样本更具有代表性,也就是使抽样误差减小到最低限度,需要运用科学的抽样方法。但是在目前的抽样过程中,存在以下两个突出的问题:一是抽样产品的行业存在较大随意性,没有按照规律进行抽查,这就造成了各小类产品的质量监督抽查合格率,不能最后加权合成为总体的质量监督抽查合格率。而国际上一般是用销售额或者产值为抽样因子,确定代表整个制造业行业的小类产品行业的抽查样本;二是抽查的产品不是最终产品,最终产品是与消费者距离最近的产品,尽管中间产品也有质量状态,但这些质量都将在最终产品中得以集中体现。因此,不将中间产品计入统计范畴,直接抽样计算最终产品质量,可以避免重复检验和抽样的困扰。
中国质量万里行:要实现质量安全监督检查的基本职能,具体策略有哪些?
程虹:一是产品质量监督检查不应该是没有任何边界的检查和控制,而应该将有限的政府管理资源投入到最关键的质量安全领域。
产品质量监督检查,并不等于政府对企业的质量服务,而是一种基于法律授权的质量安全监督行为,监督是质量监督检查的基本点。通过这种监督,建立社会最底线的总体质量安全,并在此基础上激励企业提供更多的高质量产品和服务。也就是说,质量监督检查的核心职能是对质量安全的预防、控制与处理,而对质量发展的服务是监督检查的从属职能。质量安全与质量发展两者并不矛盾,质量安全是质量发展的基础,质量安全是政府基本的、核心的、稳定的职能,质量发展是从属的、一般的、可变的职能。同时,质量安全对企业是一种平等的公共职能,具有强制性;质量发展对企业是一种差异化的职能,具有引导性。
二是保证监督检查经费以全额的政府公共开支投入。
任何组织的监管,任何监督方式的行驶,都需要成本投入。只有保证产品质量监督检查拥有比较充足的财政资金,抽查人员相对较高的经济地位,监督抽查人员才不会被检查对象所提供的利益诱导,忽视监督抽查的公共利益。为了保证监督检查的公正性、独立性,政府应该对产品质量监督检查所要需要的实验室、检测设备以及人员等要素,投入足额的资金保障,使其根本不需要向检查企业索取利益,从而保证其公共权力的充分行使。
三是重点检查与消费者切身利益相关的产品。
有针对性地开展产品质量监督检查,突出重点监督的对象和产品。重点监督的产品应当是直接危及人体健康和人身财产安全的产品,检测项目要突出安全、卫生等强制性标准要求。同时,加大对重点产品的抽查频次,实行跨年跟踪监督抽查,但还要注意避免同一时间、同一地点的重复检验。
四是以法制手段约束监督检查的方式和类型。
地方在进行产品监督检查时具有自我扩张性,可能会基于利益驱动衍生多项监督检查类型,因而要依靠严格的法律制度加以约束。首先不能随意扩展产品质量监督检查的方式。其次,对于衍生设定的产品质量检查方式和范围,需要进行科学的论证。
五是大力提升监督抽查的技术水平。
依据行业的年销售额或年产值,选择能够代表制造业总体的行业样本,并在行业样本的基础上确定关于最终产品的样本。从事监督检查的工作人员应保证抽样工作严格按照标准进行,并提前做好抽查方案,具体包括抽样目的、抽样对象和抽样方法等。依据抽样技术,真正能使样本代表整体产品的质量状况,从而最大限度地减小误差,降低误判风险。
六是高效及时发布监督检查结果。
尽管质监部门在产品质量监督检查工作中,承担着主要的管理职能,但是要切实做好产品质量监督检查工作,还必须充分发挥全社会的作用,形成全民监督的合力。大力推广、宣传产品质量监督检查的结果,就是动员、引导全体公民积极参与的方法之一。为做好产品质量监督检查结果的推广工作,需要充分利用一些发行量大、大众型、时效快、传播范围广的报纸期刊,以及电视台、电台,特别是要发挥互联网的媒体优势。
七是建立一体化的信息基础平台。
建立一体化的信息基础平台,能够有效地为产品质量监督抽查管理提供可靠的技术支持。建立集中式的广域计算机网络,通过合理投入,建立覆盖全国省、市、县质量技术监督系统的实时在线计算机网络。所有产品质量监督抽查管理业务统一管理、集中处理。采用先进的数据管理系统,开发产品质量监督检查计划管理系统、检查结果数据分析系统、产品质量预警系统、监督检查结果反馈系统和监督抽查后处理系统。
产品质量监督检查制度自1985年确定以来,经过20多年的实践和探索,已经成为政府对质量进行监督的重要手段,对降低产品质量安全风险,提高产品质量发展能力,起到了积极的作用。
然而,目前在实际工作中,监督检查的这一职能定位仍不够清晰。质量监督的基本职能是什么?目前存在哪些不足?今后的目标和策略是什么?为此,本刊采访了武汉大学质量发展战略研究院院长程虹。
中国质量万里行:请您介绍一下我国质量监督检查工作的基本职能和发展过程。
程虹:保障质量安全是质量监督的基本职能。
政府进行质量监管的重要性,在全世界都有普遍共识。从我国产品质量监督检查制度发展历程看,它在经历产生、确立法律地位、规模化应用和规范发展等阶段后,最后仍进入“关注质量安全”的阶段;其监管对象也经历了最初从主要以生产领域为主,到突出重点产品,再到涉及消费者人身和健康安全的消费品的演变;工作规范从“国家监督抽查产品目录”,到“全国重点抽查产品目录”,再到“全国重点产品质量安全监管指南”。产品质量监督检查的职能定位,已越来越关注质量安全。
同时,除了《产品质量法》中有一般性的安全保障法律规范,涉及质量监督抽查的法律也越来越关注质量安全。这些手段可以概括为四种:标准化管理、安全认证管理、许可证管理和商品标识管理。
针对涉及消费者人身安全和健康的产品,这些法律手段通过制定强制性的各项安全指标,强行要求产品达到相应的安全标准,从而保障消费者的消费安全,而且通过标志的管理,让消费者警惕那些不安全的产品。也就是说,目前监督抽查的作用就是依靠涉及质量安全底线的法规,强制性规范企业质量行为,保证不同企业生产的产品,在质量上达到社会的底线——质量安全。
中国质量万里行:在具体实践过程中,监督检查工作的执行情况如何?
程虹:经过20多年的实践和探索,监督检查已经成为政府对质量进行监督的重要手段,对降低产品质量安全风险,提高产品质量发展能力,起到了积极的作用。
产品质量监督检查是政府提供的公共物品。对质量安全进行有效的监管,为公民创造一个质量安全的环境,是一个政府的基本职责。但是,在实际工作中,监督检查的这一职能定位仍不够清晰,主要表现为部分监督抽查的对象、所检测的一些项目,并不是基于安全这一底线设立的,相当于为企业产品质量有多好进行测度、管理。对质量发展这一私人领域的行政直接管制,不但无法对产品的生产者或销售者施加威慑的力量,而且由于政府由“企业的监督方”转变为了“企业的共同体”,使得监督检查也就失去了“监督”的本质含义。
中国质量万里行:现有的监督检查机制设计与监管行为是否存在一定背离?
程虹:政府对企业质量行为的干预应该是独立于企业的公共行为。因而,监管部门的经费来源与所监管企业的关联性越高,其被俘获的风险也越大。
而目前地方监督抽查所需的一部分费用向企业收取,与所监管企业的关联性非常高。公共权力行使的成本,大部分要由监管对象支付。这样,产品质量监督检查就变异为,利用政府的行政权力向企业强行收取费用的行为。而检查对象通过向监管部门寻租,可以获得对自身有利的收益。监管部门的被俘获,不仅损伤了政府的公信力,而且损伤了消费者权益,忽视、背离和损害了社会公共利益,这也就背离了产品质量监管检查的初衷。
与此同时,部分监督检查对象与消费者的直接利益关联度不高。
产品质量监督检查的目的,就为了监督产品质量,预防与控制产品质量安全事故的发生。消费者通过参考产品质量监督检查结果,希望获得近期需要引起警惕的质量信息,降低质量安全信息的不对称程度。对于产品质量监督检查中披露的不合格产品,其评价标准有众多而又复杂的质量性能指标,对于消费者来讲并没有太多的意义。除了普通消费者根本无法弄清楚这些质量量化指标之外,更多的原因是由于消费者需要的是关于产品质量安全的信息,但抽查产品的目录和评价标准并不完全是以安全为准则,相当一部分产品或质量标准,对安全的敏感度不强。
中国质量万里行:目前我国监督检查的抽样技术是否仍存在不足?
程虹:抽样技术解决了批量生产产品质量检验的难题,为了使抽取的样本更具有代表性,也就是使抽样误差减小到最低限度,需要运用科学的抽样方法。但是在目前的抽样过程中,存在以下两个突出的问题:一是抽样产品的行业存在较大随意性,没有按照规律进行抽查,这就造成了各小类产品的质量监督抽查合格率,不能最后加权合成为总体的质量监督抽查合格率。而国际上一般是用销售额或者产值为抽样因子,确定代表整个制造业行业的小类产品行业的抽查样本;二是抽查的产品不是最终产品,最终产品是与消费者距离最近的产品,尽管中间产品也有质量状态,但这些质量都将在最终产品中得以集中体现。因此,不将中间产品计入统计范畴,直接抽样计算最终产品质量,可以避免重复检验和抽样的困扰。
中国质量万里行:要实现质量安全监督检查的基本职能,具体策略有哪些?
程虹:一是产品质量监督检查不应该是没有任何边界的检查和控制,而应该将有限的政府管理资源投入到最关键的质量安全领域。
产品质量监督检查,并不等于政府对企业的质量服务,而是一种基于法律授权的质量安全监督行为,监督是质量监督检查的基本点。通过这种监督,建立社会最底线的总体质量安全,并在此基础上激励企业提供更多的高质量产品和服务。也就是说,质量监督检查的核心职能是对质量安全的预防、控制与处理,而对质量发展的服务是监督检查的从属职能。质量安全与质量发展两者并不矛盾,质量安全是质量发展的基础,质量安全是政府基本的、核心的、稳定的职能,质量发展是从属的、一般的、可变的职能。同时,质量安全对企业是一种平等的公共职能,具有强制性;质量发展对企业是一种差异化的职能,具有引导性。
二是保证监督检查经费以全额的政府公共开支投入。
任何组织的监管,任何监督方式的行驶,都需要成本投入。只有保证产品质量监督检查拥有比较充足的财政资金,抽查人员相对较高的经济地位,监督抽查人员才不会被检查对象所提供的利益诱导,忽视监督抽查的公共利益。为了保证监督检查的公正性、独立性,政府应该对产品质量监督检查所要需要的实验室、检测设备以及人员等要素,投入足额的资金保障,使其根本不需要向检查企业索取利益,从而保证其公共权力的充分行使。
三是重点检查与消费者切身利益相关的产品。
有针对性地开展产品质量监督检查,突出重点监督的对象和产品。重点监督的产品应当是直接危及人体健康和人身财产安全的产品,检测项目要突出安全、卫生等强制性标准要求。同时,加大对重点产品的抽查频次,实行跨年跟踪监督抽查,但还要注意避免同一时间、同一地点的重复检验。
四是以法制手段约束监督检查的方式和类型。
地方在进行产品监督检查时具有自我扩张性,可能会基于利益驱动衍生多项监督检查类型,因而要依靠严格的法律制度加以约束。首先不能随意扩展产品质量监督检查的方式。其次,对于衍生设定的产品质量检查方式和范围,需要进行科学的论证。
五是大力提升监督抽查的技术水平。
依据行业的年销售额或年产值,选择能够代表制造业总体的行业样本,并在行业样本的基础上确定关于最终产品的样本。从事监督检查的工作人员应保证抽样工作严格按照标准进行,并提前做好抽查方案,具体包括抽样目的、抽样对象和抽样方法等。依据抽样技术,真正能使样本代表整体产品的质量状况,从而最大限度地减小误差,降低误判风险。
六是高效及时发布监督检查结果。
尽管质监部门在产品质量监督检查工作中,承担着主要的管理职能,但是要切实做好产品质量监督检查工作,还必须充分发挥全社会的作用,形成全民监督的合力。大力推广、宣传产品质量监督检查的结果,就是动员、引导全体公民积极参与的方法之一。为做好产品质量监督检查结果的推广工作,需要充分利用一些发行量大、大众型、时效快、传播范围广的报纸期刊,以及电视台、电台,特别是要发挥互联网的媒体优势。
七是建立一体化的信息基础平台。
建立一体化的信息基础平台,能够有效地为产品质量监督抽查管理提供可靠的技术支持。建立集中式的广域计算机网络,通过合理投入,建立覆盖全国省、市、县质量技术监督系统的实时在线计算机网络。所有产品质量监督抽查管理业务统一管理、集中处理。采用先进的数据管理系统,开发产品质量监督检查计划管理系统、检查结果数据分析系统、产品质量预警系统、监督检查结果反馈系统和监督抽查后处理系统。