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摘 要：新疆具有丰富的风能、太阳能、生物质能等新能源，在新能源产业发展的初期，政府的干预和有效的政策发挥着非常重要的作用。在分析新疆新能源产业政策现状的基础上，指出当前新疆政策支撑体系存在的问题，并提出改进和完善的对策。
关键词：新疆；新能源；政策支撑体系
中图分类号：F205 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）04-0029-03
在新能源产业的初期和成长阶段，政府的干预和有效的政策措施比市场机制更能推动产业发展。政府通过制定完善的金融、财政、税收等政策，吸收大量的资金和技术，实现产业资源优化配置，可以为产业的发展奠定基础。新疆具有丰富的新能源资源，富集风能、太阳能、生物质能等新能源，是我国最早进行新能源开发应用的省区之一。“十二五”期间，新疆新能源产业持续快速发展，在利好政策的引导下，大批新能源企业如雨后春笋般“崛起”，新疆新能源电力装机规模位居全国第一，电网电力装机增长了4.1倍，风电装机容量年均增长69%，发电量年均增长45.3%。
一、新疆新能源产业政策支撑体系现状
新疆高度重视新能源产业的发展，区政府、区发改委等各部门出台了一系列政策、规划、措施、意见、实施办法等，引导产业定位，促进产业健康发展，为新能源产业的发展提供了良好的政策支撑。
1.长期规划引领新能源产业的发展。2011年1月，新疆“‘十二五’规划纲要”发布，首次提出要加快培育包括新能源产业在内的战略新兴产业，2011年6月自治区人民政府发布《新疆维吾尔自治区加快培育和发展战略性新兴产业总体规划纲要（2011—2015年）》，提出要优先发展新兴能源、新材料、先进装备制造、生物、信息、节能环保、清洁能源汽车等七个战略新兴产业。
2.产业规划指导优势新能源产业发展。受地理位置和气候的影响，新疆是太阳能和风能资源富足的地区，发展太阳能光伏产业和风力发电产业具有很大的潜力和优势。2011年自治区发布了《新疆维吾尔自治区太阳能光伏产业“十二五”发展规划（2011—2015年）》，对新疆光伏产业进行布局和谋划，调整电力消费结构，提高光伏发电的比重，力争让新疆成为我国重要的太阳能光伏产业制造基地，以及大规模综合应用示范区。自2004年开展风能资源普查与评价，确定了9大风区，风电产业不断发展壮大，目前已有七大风区被开发利用。“十二五”计划，中央提出将把新疆打造成国家大型风电基地，2014年第二次中央新疆工作座谈会再次强调加快新疆地区的国家大型风电、光伏发电、低碳能源基地建设。国家能源局获批新疆上百个风电项目，新疆的大型风电基地和风电项目陆续建设和投产，截至2015年底，投产风电规模已达到1 080万千瓦。
3.实施意见及时缓解新能源发展困境。自2015年以来，自治区弃风弃光限电问题日益凸显，2015年全年弃风电量71.12亿千瓦时，弃风率32.5%；弃光电量15.1亿千瓦时，弃光率24.8%。2016年7月5日自治区人民政府发布《关于扩大新能源消纳促进新能源持续健康发展的实施意见》（新政发[2016]79号文件），并结合新疆实际，提出十项29条具体举措，为缓解“弃风、弃光”困境提供了指导性意见和方向性措施。为推动火电和风电、光伏等公共资源有序开发建设，规范企业投资行为，营造公开、公平、公正的投资环境，促进电力工业持续健康发展，2016年9月30日起正式施行《新疆维吾尔自治区火电和风电、光伏等公共资源开发建设项目公开招标选定项目业主暂行办法》（新疆维吾尔自治区人民政府令 第201号）。
4.对新能源产业发展的资金支持力度加大。新能源产业是新疆重点培育和扶持的战略新兴产业，新疆自2012年起制订了专项资金支持项目计划，截至2015年底，立项支持近300个项目中，已经有近百个项目完成了验收。同时，自治区战略性新兴产业引导资金作为自治区财政资金支持产业发展的一个创新模式，自2012年开始，经过三年的运行，已投资项目十项，总参股投入资金5 500万元，有力推动了包括在新能源产业在内的自治区战略性新兴产业的快速发展。2012年，全区财政资金支持项目56项，支持资金7 000万元，安排创业投资引导资金3 000万元。
二、新疆新能源产业政策支撑体系存在的问题
1.产业政策尚不完善。近年来，政府对新能源的发展越来越重视，新能源产业发展的政策不断出台，对新能源产业的扶持力度不断加大，各类扶持政策不断涌现。但是，由于新能源产业高成本，低效益的特性，目前的扶持政策对于新能源产业的发展依然不足。激励政策仍显不足，财政政策、税收政策等都有待进一步完善。现有的政策之间缺少有效衔接，尤其是财税、金融等政策扶持支持力度不够，配套的价格、管理等体制机制有待完善。一些配套性的政策优惠措施没有构建成长效的作用机制。同时，新疆新能源产业发展相关领域，依然缺乏比较统一的协调性机制，导致新能源产业发展政出多门的现象屡屡发生。
2.政策规划实施滞后。政策法规以及规划等的实施都需要时间，这就造成了政策法规及规划等与现在的情况并不一定完全适应，这就是时间上的滞后性。政府在制定政策规章或者是发展规划前，需要对实施对象进行调查，这需要不短的一段时间。而对调查的结果进行分析并到制定出具体完整的政策或规划等，又需要一定的时间。最后开始实施政策或规划到它们开始发挥效果，同样需要一定的时间来完成。这就使得政策法规等不能及时正确地引导、激励新能源产业的有序健康发展。该区风电和光伏发电产业严重的弃风和弃光现象就是政策法规的滞后性造成的。规划的滞后性使得发展规划不能及时地发挥作用，解决发展中存在的问题。政策法规等对新能源产业的发展起到指导的作用，而当政府制定的政策规划等的实施存在滞后性时，无法及时解决或发挥作用，到最后可能会影响政策法规等的效果，這也限制了新能源产业的发展。
3.缺乏统一协调的部门。目前，新疆的新能源工作处于多头管理状况，涉及到发改委、经信委、科技服务、财政、税务、扶贫、国土资源、环保、市场监督管理等多个部门的多个方面，相关管理缺乏统一协调 ，致使新疆在新能源产业扶持工作上效果不大，目前已经实施的一些政策缺乏协调、衔接、实施反馈和后续效果评价，尤其在财税、金融等政策扶持支持力度明显不足，有些政策出发点很好，但是落地难，实施起来困难，很难落实到企业，在具体实施措施，配套的价格、监督和管理等制度还不健全。 三、完善新疆新能源产业政策支撑体系的思考
在当前我国新能源产业发展总体态势艰难，新疆发展面临诸多问题与挑战的局面下，新疆新能源产业的发展需要一个科学、合理的政策法规支撑体系。
1.制定新能源产业发展中长期规划。在《中华人民共和国可再生能源法》等国家宏观指导性法律法规下，在新疆现有的地方法律法規基础上，充分发挥地方政府对新能源发展的总体规划和宏观调控功能。立足新疆的区情，借鉴国内外新能源发展先进经验，合理地进行产业规划和发展决策。制定新疆新能源产业发展的近期、中期、长期发展规划，确定新能源产业在新疆经济社会中的地位，自治区政府应立足新疆客观条件、资源禀赋和开发利用现状，组织专家科学论证和规划新能源产业的空间布局和发展路径，研究产业发展的技术路线图，从战略高度制定新能源可持续发展的长远规划，建立健全决策和监管体制，协调中央和新疆、新疆政府部门之间的关系，推动促成明确分工、科学决策、公正监管的管理体制的建立。
2.健全法规体系，保障新能源政策的稳定性和持续性。首先，在国家已颁布的有关新能源产业的各项法律和行政法规的框架下，可以把新疆一些在实施过程中反馈较好，效果不错的政策上升为地方法规，并且制定法规实施的具体细则，通过立法保障新疆这些新能源政策的持续性、稳定性并巩固实施效果，以长效政策法规来推动和支持新能源产业的健康发展。其次，政府在制定有关新能源发展的法规以及政策文件时，应避免出现我国在制定新能源法律法规中存在着的重号召而缺操作性现象，应进一步修改和完善有关新能源地方法规，特别是要增强可操作性，对新能源发电上网、电价机制等进一步做出更明确的规定，使得这些规定在实际中能够顺利落实。再次，在建立健全新能源法律制度框架的同时，建立健全新能源各个产业发展的标准、专利、检测、认证等服务体系制度，建立符合区情的新能源区级行业标准体系，包括多种新材料、组件的产品标准等。地方政府要形成有利于新能源行业发展的社会化服务体系，建设产品认证、检测等公共服务信息平台。
3.加大政策激励作用，进一步扩大优惠政策的实施范围。在发达国家和地区如欧盟、美国、日本等新能源产业发展的初期，政府激励机制和扶持政策必不可少，其中税收减免、金融支持和政府财政补贴是常用的激励政策。新疆的新能源产业发展当前正是起步阶段，自治区应当从贷款、税收和财政等方面制定激励政策的具体适用条件、实施程序和适用范围。技术创新是新能源产业发展的关键和瓶颈问题，对于进行技术研发的贷款，可以实施差别信贷优惠政策，可以按照该项技术研发对产业发展的重要程度依次享受不同的优惠政策，行业最关键的技术甚至可以享受免息的财政补贴。对于行业共性关键技术的推广，也应制定相关鼓励政策。同时，通过建立新能源发展专项基金，调整财政支出结构，增加对新能源的投入，实行政府采购等激励政策进一步推动新能源产业发展。
4.组建地方新能源综合管理部门，建立相关部门协调和监督机制。统筹规划和健康持续地发展新疆新能源产业是要牵动很多部门，涉及发改委、财政、经信委、国税地税、土地、环保等相关多个部门，由于牵涉到部门利益，规划政策很难协调一致。所以，新疆非常有必要设立一个政府直属的新能源综合管理机构，这样在制定新能源政策时，既可以考虑到各部门的具体规划，又可以兼顾各个部门的新能源政策，专人协调，发挥政策的协同效应，不会出现当前多头管理、出了问题有没人管、没人承担责任的尴尬境地。综合管理机构的主要职责如下：第一，制定新能源产业总体发展的战略规划和专项发展战略规划；第二，提出新能源发展的财税、信贷、补贴等优惠和激励政策 ；第三，制定新疆新能源产业的行业规范、技术标准、评价标准和认证体系，完善行业进入机制、退出机制、年检制度等 ；第四，协调新能源相关各部门间关系，也包括国家电网等非政府单位；第五，重点从环境、高耗能方面等方面审批新能源企业准入资质，监管新能源企业生产行为；第六，监管政府相关部门在促进新能源发展是否承担责任，建立责任追究责任制度，对有不作为和不恰当作为的部门及其责任人按制度规定惩处并记入当年绩效考核档案。
参考文献：
[1] 沈忠芹.基于因子分析的江苏省战略性新兴产业支撑体系研究[D].南京：南京工业大学，2015.
[2] 韦冉，秦鹏.山东省新能源产业发展政策法规体系保障研究[J].中国人口·资源与环境，2015，（5）.
[3] 牛学杰.资源与环境制约的应对途径分析[D].太原：山西大学，2014.
[4] 红英.可持续发展视角下的新能源产业支持政策研究[J].现代商业，2015，（1）.
[5] 谭琪，及月如.我国地方新能源产业激励政策创新体系研究[J].生态经济，2011，（11）.
[6] 牛学杰，李常洪.中国新能源产业发展战略定位、政策框架与政府角色[J].中国行政管理，2014，（3）.
[7] 张宪昌.新能源产业政策体系研究——以山东省为例[J].攀登，2015，（3）.
[8] 施云怀.昆明新能源产业政策研究[D].昆明：云南大学，2015.
[9] 姚梦媛.中国新能源和可再生能源发展政策研究[D].上海：上海师范大学，2011.
[10] 韩城.辽宁省新能源产业现状及政策研究[J].技术经济与管理研究，2011，（5）.
[责任编辑 吴高君]
关键词：新疆；新能源；政策支撑体系
中图分类号：F205 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）04-0029-03
在新能源产业的初期和成长阶段，政府的干预和有效的政策措施比市场机制更能推动产业发展。政府通过制定完善的金融、财政、税收等政策，吸收大量的资金和技术，实现产业资源优化配置，可以为产业的发展奠定基础。新疆具有丰富的新能源资源，富集风能、太阳能、生物质能等新能源，是我国最早进行新能源开发应用的省区之一。“十二五”期间，新疆新能源产业持续快速发展，在利好政策的引导下，大批新能源企业如雨后春笋般“崛起”，新疆新能源电力装机规模位居全国第一，电网电力装机增长了4.1倍，风电装机容量年均增长69%，发电量年均增长45.3%。
一、新疆新能源产业政策支撑体系现状
新疆高度重视新能源产业的发展，区政府、区发改委等各部门出台了一系列政策、规划、措施、意见、实施办法等，引导产业定位，促进产业健康发展，为新能源产业的发展提供了良好的政策支撑。
1.长期规划引领新能源产业的发展。2011年1月，新疆“‘十二五’规划纲要”发布，首次提出要加快培育包括新能源产业在内的战略新兴产业，2011年6月自治区人民政府发布《新疆维吾尔自治区加快培育和发展战略性新兴产业总体规划纲要（2011—2015年）》，提出要优先发展新兴能源、新材料、先进装备制造、生物、信息、节能环保、清洁能源汽车等七个战略新兴产业。
2.产业规划指导优势新能源产业发展。受地理位置和气候的影响，新疆是太阳能和风能资源富足的地区，发展太阳能光伏产业和风力发电产业具有很大的潜力和优势。2011年自治区发布了《新疆维吾尔自治区太阳能光伏产业“十二五”发展规划（2011—2015年）》，对新疆光伏产业进行布局和谋划，调整电力消费结构，提高光伏发电的比重，力争让新疆成为我国重要的太阳能光伏产业制造基地，以及大规模综合应用示范区。自2004年开展风能资源普查与评价，确定了9大风区，风电产业不断发展壮大，目前已有七大风区被开发利用。“十二五”计划，中央提出将把新疆打造成国家大型风电基地，2014年第二次中央新疆工作座谈会再次强调加快新疆地区的国家大型风电、光伏发电、低碳能源基地建设。国家能源局获批新疆上百个风电项目，新疆的大型风电基地和风电项目陆续建设和投产，截至2015年底，投产风电规模已达到1 080万千瓦。
3.实施意见及时缓解新能源发展困境。自2015年以来，自治区弃风弃光限电问题日益凸显，2015年全年弃风电量71.12亿千瓦时，弃风率32.5%；弃光电量15.1亿千瓦时，弃光率24.8%。2016年7月5日自治区人民政府发布《关于扩大新能源消纳促进新能源持续健康发展的实施意见》（新政发[2016]79号文件），并结合新疆实际，提出十项29条具体举措，为缓解“弃风、弃光”困境提供了指导性意见和方向性措施。为推动火电和风电、光伏等公共资源有序开发建设，规范企业投资行为，营造公开、公平、公正的投资环境，促进电力工业持续健康发展，2016年9月30日起正式施行《新疆维吾尔自治区火电和风电、光伏等公共资源开发建设项目公开招标选定项目业主暂行办法》（新疆维吾尔自治区人民政府令 第201号）。
4.对新能源产业发展的资金支持力度加大。新能源产业是新疆重点培育和扶持的战略新兴产业，新疆自2012年起制订了专项资金支持项目计划，截至2015年底，立项支持近300个项目中，已经有近百个项目完成了验收。同时，自治区战略性新兴产业引导资金作为自治区财政资金支持产业发展的一个创新模式，自2012年开始，经过三年的运行，已投资项目十项，总参股投入资金5 500万元，有力推动了包括在新能源产业在内的自治区战略性新兴产业的快速发展。2012年，全区财政资金支持项目56项，支持资金7 000万元，安排创业投资引导资金3 000万元。
二、新疆新能源产业政策支撑体系存在的问题
1.产业政策尚不完善。近年来，政府对新能源的发展越来越重视，新能源产业发展的政策不断出台，对新能源产业的扶持力度不断加大，各类扶持政策不断涌现。但是，由于新能源产业高成本，低效益的特性，目前的扶持政策对于新能源产业的发展依然不足。激励政策仍显不足，财政政策、税收政策等都有待进一步完善。现有的政策之间缺少有效衔接，尤其是财税、金融等政策扶持支持力度不够，配套的价格、管理等体制机制有待完善。一些配套性的政策优惠措施没有构建成长效的作用机制。同时，新疆新能源产业发展相关领域，依然缺乏比较统一的协调性机制，导致新能源产业发展政出多门的现象屡屡发生。
2.政策规划实施滞后。政策法规以及规划等的实施都需要时间，这就造成了政策法规及规划等与现在的情况并不一定完全适应，这就是时间上的滞后性。政府在制定政策规章或者是发展规划前，需要对实施对象进行调查，这需要不短的一段时间。而对调查的结果进行分析并到制定出具体完整的政策或规划等，又需要一定的时间。最后开始实施政策或规划到它们开始发挥效果，同样需要一定的时间来完成。这就使得政策法规等不能及时正确地引导、激励新能源产业的有序健康发展。该区风电和光伏发电产业严重的弃风和弃光现象就是政策法规的滞后性造成的。规划的滞后性使得发展规划不能及时地发挥作用，解决发展中存在的问题。政策法规等对新能源产业的发展起到指导的作用，而当政府制定的政策规划等的实施存在滞后性时，无法及时解决或发挥作用，到最后可能会影响政策法规等的效果，這也限制了新能源产业的发展。
3.缺乏统一协调的部门。目前，新疆的新能源工作处于多头管理状况，涉及到发改委、经信委、科技服务、财政、税务、扶贫、国土资源、环保、市场监督管理等多个部门的多个方面，相关管理缺乏统一协调 ，致使新疆在新能源产业扶持工作上效果不大，目前已经实施的一些政策缺乏协调、衔接、实施反馈和后续效果评价，尤其在财税、金融等政策扶持支持力度明显不足，有些政策出发点很好，但是落地难，实施起来困难，很难落实到企业，在具体实施措施，配套的价格、监督和管理等制度还不健全。 三、完善新疆新能源产业政策支撑体系的思考
在当前我国新能源产业发展总体态势艰难，新疆发展面临诸多问题与挑战的局面下，新疆新能源产业的发展需要一个科学、合理的政策法规支撑体系。
1.制定新能源产业发展中长期规划。在《中华人民共和国可再生能源法》等国家宏观指导性法律法规下，在新疆现有的地方法律法規基础上，充分发挥地方政府对新能源发展的总体规划和宏观调控功能。立足新疆的区情，借鉴国内外新能源发展先进经验，合理地进行产业规划和发展决策。制定新疆新能源产业发展的近期、中期、长期发展规划，确定新能源产业在新疆经济社会中的地位，自治区政府应立足新疆客观条件、资源禀赋和开发利用现状，组织专家科学论证和规划新能源产业的空间布局和发展路径，研究产业发展的技术路线图，从战略高度制定新能源可持续发展的长远规划，建立健全决策和监管体制，协调中央和新疆、新疆政府部门之间的关系，推动促成明确分工、科学决策、公正监管的管理体制的建立。
2.健全法规体系，保障新能源政策的稳定性和持续性。首先，在国家已颁布的有关新能源产业的各项法律和行政法规的框架下，可以把新疆一些在实施过程中反馈较好，效果不错的政策上升为地方法规，并且制定法规实施的具体细则，通过立法保障新疆这些新能源政策的持续性、稳定性并巩固实施效果，以长效政策法规来推动和支持新能源产业的健康发展。其次，政府在制定有关新能源发展的法规以及政策文件时，应避免出现我国在制定新能源法律法规中存在着的重号召而缺操作性现象，应进一步修改和完善有关新能源地方法规，特别是要增强可操作性，对新能源发电上网、电价机制等进一步做出更明确的规定，使得这些规定在实际中能够顺利落实。再次，在建立健全新能源法律制度框架的同时，建立健全新能源各个产业发展的标准、专利、检测、认证等服务体系制度，建立符合区情的新能源区级行业标准体系，包括多种新材料、组件的产品标准等。地方政府要形成有利于新能源行业发展的社会化服务体系，建设产品认证、检测等公共服务信息平台。
3.加大政策激励作用，进一步扩大优惠政策的实施范围。在发达国家和地区如欧盟、美国、日本等新能源产业发展的初期，政府激励机制和扶持政策必不可少，其中税收减免、金融支持和政府财政补贴是常用的激励政策。新疆的新能源产业发展当前正是起步阶段，自治区应当从贷款、税收和财政等方面制定激励政策的具体适用条件、实施程序和适用范围。技术创新是新能源产业发展的关键和瓶颈问题，对于进行技术研发的贷款，可以实施差别信贷优惠政策，可以按照该项技术研发对产业发展的重要程度依次享受不同的优惠政策，行业最关键的技术甚至可以享受免息的财政补贴。对于行业共性关键技术的推广，也应制定相关鼓励政策。同时，通过建立新能源发展专项基金，调整财政支出结构，增加对新能源的投入，实行政府采购等激励政策进一步推动新能源产业发展。
4.组建地方新能源综合管理部门，建立相关部门协调和监督机制。统筹规划和健康持续地发展新疆新能源产业是要牵动很多部门，涉及发改委、财政、经信委、国税地税、土地、环保等相关多个部门，由于牵涉到部门利益，规划政策很难协调一致。所以，新疆非常有必要设立一个政府直属的新能源综合管理机构，这样在制定新能源政策时，既可以考虑到各部门的具体规划，又可以兼顾各个部门的新能源政策，专人协调，发挥政策的协同效应，不会出现当前多头管理、出了问题有没人管、没人承担责任的尴尬境地。综合管理机构的主要职责如下：第一，制定新能源产业总体发展的战略规划和专项发展战略规划；第二，提出新能源发展的财税、信贷、补贴等优惠和激励政策 ；第三，制定新疆新能源产业的行业规范、技术标准、评价标准和认证体系，完善行业进入机制、退出机制、年检制度等 ；第四，协调新能源相关各部门间关系，也包括国家电网等非政府单位；第五，重点从环境、高耗能方面等方面审批新能源企业准入资质，监管新能源企业生产行为；第六，监管政府相关部门在促进新能源发展是否承担责任，建立责任追究责任制度，对有不作为和不恰当作为的部门及其责任人按制度规定惩处并记入当年绩效考核档案。
参考文献：
[1] 沈忠芹.基于因子分析的江苏省战略性新兴产业支撑体系研究[D].南京：南京工业大学，2015.
[2] 韦冉，秦鹏.山东省新能源产业发展政策法规体系保障研究[J].中国人口·资源与环境，2015，（5）.
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[4] 红英.可持续发展视角下的新能源产业支持政策研究[J].现代商业，2015，（1）.
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[7] 张宪昌.新能源产业政策体系研究——以山东省为例[J].攀登，2015，（3）.
[8] 施云怀.昆明新能源产业政策研究[D].昆明：云南大学，2015.
[9] 姚梦媛.中国新能源和可再生能源发展政策研究[D].上海：上海师范大学，2011.
[10] 韩城.辽宁省新能源产业现状及政策研究[J].技术经济与管理研究，2011，（5）.
[责任编辑 吴高君]