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摘要：习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调，到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现。本文针对欠发达的佛坪县持续脱贫面临的瓶颈，提出了在产业发展方面打造“国有企业+党组织+村集体经济合作组织+农户+N”佛坪产业扶贫模式、推广“产业脱贫+全域旅游”模式、构建健康扶贫五重保障、多措并举推动扶志扶智等经验做法，为欠发达地区精准脱贫提供了有效路径。
关键词：脱贫攻坚;精准帮扶;产业扶贫;健康扶贫;智志双扶
一、佛坪县脱贫攻坚工作现状
佛坪地处中国自然地理之南北分界线的秦岭南麓腹地，位于陕西省汉中市东北部，东接安康市宁陕、石泉，北临周至和太白，西南连洋县。自然禀赋优良，野生中药材储量丰富，特色林产品富集，生态旅游资源优越，为全县精准脱贫提供了良好的基础。
佛坪是国家扶贫开发工作中的重点县，也是陕西省43个国家连片特困地区县之一。佛坪属于山区小县，经济总量小，重大项目落地少;产业项目普遍规模小、转型慢、效益低，缺乏龙头企业带动，农业产业链短，附加值低;自然灾害频发，基础设施因灾损毁严重;因病、缺技术是致贫的主要根源。
针对不同致贫原因，佛坪采取具有针对性地精准帮扶政策，通过易地扶贫搬迁政策改变贫困农户的住房条件，通过产业发展、旅游带动、生态扶贫、转移就業等增加收入，通过教育扶贫解决贫困家庭学生上学难问题，通过医疗扶贫解决因病致贫问题，通过社会保障托底解决无劳动能力贫困人口问题，全面提升脱贫成效。
二、佛坪县高质量持续脱贫还面临的瓶颈
（一）早期脱贫户易出现错退现象
2014年、2015年的扶贫政策与2016年后的扶贫政策相比，在精准识别、精准帮扶、帮扶措施、帮扶力度等方面存在差距，以至于早期脱贫户中容易出现错退现象。调研中发现，部分早期脱贫户不清楚自己当过贫困户，不知道自己得到过什么帮助，也不清楚自己如何脱贫，村里有关早期脱贫户的资料较少，这意味着早期的扶贫政策执行中存在一定问题。此外，部分早期脱贫户反映自己当时没有帮扶责任人，帮扶措施较为单一且扶持力度不大，以至于收入来源单一且不稳定，容易出现返贫现象和错退现象。
（二）移民搬迁遗留问题影响贫困退出
佛坪移民搬迁包括库区移民搬迁、陕南移民搬迁和易地扶贫搬迁，移民搬迁政策实施后，仍存在部分农户住旧房空新房、老人住旧房儿子住新房、失地后续生活无保障等现象。调研中发现，31.25%的受访农户有2处住房，这些农户基本上为移民搬迁农户，由于种地饲养方便、生活成本低、习惯原有生活等原因居住在旧房的较多，而旧房多为土木结构或土坯房，存在漏风漏雨、墙体开裂等问题，有的甚至处于自然灾害多发区，生命财产时刻受到威胁。新房为砖混结构，但多被闲置或由儿子住。虽然有2套住房，可被认定为有安全住房，但实际上老人居住在有安全问题的旧房中，未实现住房安全保障。还有部分搬迁户表示搬迁后失去土地，后续产业发展较为困难，收入来源单一且收入较少，脆弱性较高，易发生返贫现象，这将影响其贫困退出。
（三）贫困户和非贫困户、早期脱贫户与晚期脱贫户存在矛盾
现有扶贫政策导致不同类型农户之间存在矛盾，一是建档立卡贫困户与非建档立卡贫困户之间的矛盾。调研中发现有40户非建档立卡户认为自己没有被评为建档立卡户不合理，占比为12.7%，给出的理由多为建档立卡户识别不精准，评定程序不公平，自己家存在困难，比自己条件好的家庭都被评定为贫困户。经核实多数是因为看到扶贫政策这么好，自家未享受到而感到不公平，但这种心理也将影响其对扶贫工作的认可度。二是早期脱贫户和晚期脱贫户的之间矛盾。早期扶贫政策没有那么精准，扶持力度也较小，早期脱贫户因为自己未享受到现有的扶贫政策感到不公平，在被调查时夸大自己的困难，否认自己曾经得到的扶持，甚至部分表示不认可帮扶措施和帮扶效果，这将影响其对扶贫政策的认可度和调查人员对其贫困退出的判断。
（四）扶贫工作还需进一步加强
佛坪扶贫政策较为完善，实施效果较为明显，但部分政策在实施过程中仍存在一些问题，未达到理想效果。一是受访农户对政策理解不够。在调查中发现，部分受访农户只知道自己是搬迁移民，但分不清楚自己是库区搬迁移民、陕南搬迁移民还是易地搬迁移民;部分受访农户不知道自己是不是低保户，一些知道自己是低保户的也不知道自己被评为低保户的原因;多数受访农户只知道基本医疗保险，不知还有大病补充医疗保险、民政医疗救助和政府补充医疗救助，不了解慢性病和大病的报销种类和报销程序，存在患病却不知道怎么去看的现象。二是早期脱贫户档案资料不完备。部分受访的早期脱贫户，不清楚自己的建档立卡时间和脱贫时间，也不了解自己的致贫原因和得到的帮扶措施，在核对收入时存在隐瞒收入的现象，村里缺少相关资料，以至于影响评估的准确度。
三、佛坪县脱贫攻坚经验总结
（一）打造“国有企业+党组织+村集体经济合作组织+农户+N”佛坪产业扶贫模式
佛坪挂牌成立了佛坪县产业扶贫开发有限公司，结合本县区域优势、资源禀赋和产业特点，打造“国有企业+党组织+村集体经济合作组织+农户+N”佛坪产业扶贫模式。着力打造“党建+脱贫攻坚”机制，持续加大村集体经济产业项目扶持力度，2020年落实44个村集体经济产业项目117个8919.7万元，占全县产业扶贫资金的94.8%，实现了2014年以来有发展能力的2253户建档立卡贫困户产业发展全覆盖，构建了“镇有示范基地，村有合作组织，户有增收项目”的产业发展格局，既壮大了村域集体经济，同时也为贫困户开创了一条增收之路。
贫困户通过“合约托管”和“主体带动”两种扶持方式加盟各新型经营主体。在资金扶持方面，产业发展资金来源为统筹整合财政涉农资金，扶持资金分贫困户产业发展补助和经营主体补助两个部分。为了增强贫困户发展产业抗风险能力，针对建档立卡贫困户发展产业推行“助农保”农业生产综合保险全覆盖，政府为每户购买保额为1万元的农业保险，有效降低了产业发展风险。 （二）推广“产业脱贫+全域旅游”模式
佛坪依托丰富的自然资源优势和西成客专开通机遇，以休闲、度假、养生等旅游产品为主，加快构建“一轴两翼三环四区”全域旅游格局，沙窝至熊猫谷环线建成，30个景观节点及配套设施完成主体，秦岭四宝主题旅游区、“十八谷”项目有序推进，熊猫谷创建4A级景区通过初验。在推广全域旅游的同时，积极引导扶持有条件的贫困村发展休闲农业、生态园艺业、休闲渔业等特色产业，大力扶持农民和农民专业合作组织发展农家乐、农家宾馆、采摘、垂钓等休闲旅游项目。目前，建成19个旅游扶贫重点村，辐射带动15个村成为产业培育型、环境改善型的旅游配套服务村，拉动全县近万人参与到旅游服务行业助力贫困人口脱贫致富。通过整合、捆绑各类项目资金，加大村内的道路、水电、绿化、亮化等旅游基础配套设施建设，拓宽旅游资源覆盖面，不断增强“旅游造血”功能，使旅游发展成为经济增收的新亮点。
（三）构建健康扶贫五重保障
围绕健康扶贫“减存量、控增量”，对全县建档立卡贫困人口全部进行免费体检，对所有贫困人口实行家庭医生签约管理服务，签约1270户2886人，贫困人口签约率100%。在基本医疗+大病医疗保险+民政医疗救助三重保障的基础上，县财政出资12.99万元，为所有贫困人口购买大病补充医疗保险，同时设立健康扶贫专项基金，构成健康扶贫“五道保障防线”。 建成贫困人口县医院、镇卫生院“一单式”即时结算和县城乡居民医疗保险“一站式”结算经办中心，实现“一站式”结算。慢性病报销扩展至16种，对因病致贫户做到“一人一方、一户一箱”。
（四）多措并举推动扶志扶智
充分發挥44个驻村工作队作用，构建“六位一体”的扶志扶智工作体系，大力实施“六个一”工程，即建强一个文化阵地、悬挂一批宣传标语、开展一轮思想教育、组建一个自治组织、组织一轮技能培训和开展一系列主题活动，构建了全方位全领域全社会扶志扶智工作大局。开展“明理、感恩、自强”主体教育活动，大力弘扬“诚、孝、俭、勤、善、礼”文明新风，将村史馆、乡村大舞台、乡贤工作室、脱贫致富红黄榜作为精神文明建设重要阵地，培树一批脱贫民星、带富民星;涌现出余俭、王坤等甘洒热血、忘我为民的脱贫一线干部。
参考文献：
[1]关信平，论现阶段我国贫困的复杂性及反贫困行动的长期性[J].社会科学辑刊，2018（1）：17-24.
[2]吴桂兰，欠发达地区脱贫攻坚问题的思考——以毕节试验区为例[J].农民致富之友，2018（21）：201-202.
[3]中共亳州市委党校科研处，全面建成小康社会进程中欠发达地区脱贫攻坚工程探赜——以安徽省亳州市为例[N].山东农业工程学院学报，2017（7）：84-88.
关键词：脱贫攻坚;精准帮扶;产业扶贫;健康扶贫;智志双扶
一、佛坪县脱贫攻坚工作现状
佛坪地处中国自然地理之南北分界线的秦岭南麓腹地，位于陕西省汉中市东北部，东接安康市宁陕、石泉，北临周至和太白，西南连洋县。自然禀赋优良，野生中药材储量丰富，特色林产品富集，生态旅游资源优越，为全县精准脱贫提供了良好的基础。
佛坪是国家扶贫开发工作中的重点县，也是陕西省43个国家连片特困地区县之一。佛坪属于山区小县，经济总量小，重大项目落地少;产业项目普遍规模小、转型慢、效益低，缺乏龙头企业带动，农业产业链短，附加值低;自然灾害频发，基础设施因灾损毁严重;因病、缺技术是致贫的主要根源。
针对不同致贫原因，佛坪采取具有针对性地精准帮扶政策，通过易地扶贫搬迁政策改变贫困农户的住房条件，通过产业发展、旅游带动、生态扶贫、转移就業等增加收入，通过教育扶贫解决贫困家庭学生上学难问题，通过医疗扶贫解决因病致贫问题，通过社会保障托底解决无劳动能力贫困人口问题，全面提升脱贫成效。
二、佛坪县高质量持续脱贫还面临的瓶颈
（一）早期脱贫户易出现错退现象
2014年、2015年的扶贫政策与2016年后的扶贫政策相比，在精准识别、精准帮扶、帮扶措施、帮扶力度等方面存在差距，以至于早期脱贫户中容易出现错退现象。调研中发现，部分早期脱贫户不清楚自己当过贫困户，不知道自己得到过什么帮助，也不清楚自己如何脱贫，村里有关早期脱贫户的资料较少，这意味着早期的扶贫政策执行中存在一定问题。此外，部分早期脱贫户反映自己当时没有帮扶责任人，帮扶措施较为单一且扶持力度不大，以至于收入来源单一且不稳定，容易出现返贫现象和错退现象。
（二）移民搬迁遗留问题影响贫困退出
佛坪移民搬迁包括库区移民搬迁、陕南移民搬迁和易地扶贫搬迁，移民搬迁政策实施后，仍存在部分农户住旧房空新房、老人住旧房儿子住新房、失地后续生活无保障等现象。调研中发现，31.25%的受访农户有2处住房，这些农户基本上为移民搬迁农户，由于种地饲养方便、生活成本低、习惯原有生活等原因居住在旧房的较多，而旧房多为土木结构或土坯房，存在漏风漏雨、墙体开裂等问题，有的甚至处于自然灾害多发区，生命财产时刻受到威胁。新房为砖混结构，但多被闲置或由儿子住。虽然有2套住房，可被认定为有安全住房，但实际上老人居住在有安全问题的旧房中，未实现住房安全保障。还有部分搬迁户表示搬迁后失去土地，后续产业发展较为困难，收入来源单一且收入较少，脆弱性较高，易发生返贫现象，这将影响其贫困退出。
（三）贫困户和非贫困户、早期脱贫户与晚期脱贫户存在矛盾
现有扶贫政策导致不同类型农户之间存在矛盾，一是建档立卡贫困户与非建档立卡贫困户之间的矛盾。调研中发现有40户非建档立卡户认为自己没有被评为建档立卡户不合理，占比为12.7%，给出的理由多为建档立卡户识别不精准，评定程序不公平，自己家存在困难，比自己条件好的家庭都被评定为贫困户。经核实多数是因为看到扶贫政策这么好，自家未享受到而感到不公平，但这种心理也将影响其对扶贫工作的认可度。二是早期脱贫户和晚期脱贫户的之间矛盾。早期扶贫政策没有那么精准，扶持力度也较小，早期脱贫户因为自己未享受到现有的扶贫政策感到不公平，在被调查时夸大自己的困难，否认自己曾经得到的扶持，甚至部分表示不认可帮扶措施和帮扶效果，这将影响其对扶贫政策的认可度和调查人员对其贫困退出的判断。
（四）扶贫工作还需进一步加强
佛坪扶贫政策较为完善，实施效果较为明显，但部分政策在实施过程中仍存在一些问题，未达到理想效果。一是受访农户对政策理解不够。在调查中发现，部分受访农户只知道自己是搬迁移民，但分不清楚自己是库区搬迁移民、陕南搬迁移民还是易地搬迁移民;部分受访农户不知道自己是不是低保户，一些知道自己是低保户的也不知道自己被评为低保户的原因;多数受访农户只知道基本医疗保险，不知还有大病补充医疗保险、民政医疗救助和政府补充医疗救助，不了解慢性病和大病的报销种类和报销程序，存在患病却不知道怎么去看的现象。二是早期脱贫户档案资料不完备。部分受访的早期脱贫户，不清楚自己的建档立卡时间和脱贫时间，也不了解自己的致贫原因和得到的帮扶措施，在核对收入时存在隐瞒收入的现象，村里缺少相关资料，以至于影响评估的准确度。
三、佛坪县脱贫攻坚经验总结
（一）打造“国有企业+党组织+村集体经济合作组织+农户+N”佛坪产业扶贫模式
佛坪挂牌成立了佛坪县产业扶贫开发有限公司，结合本县区域优势、资源禀赋和产业特点，打造“国有企业+党组织+村集体经济合作组织+农户+N”佛坪产业扶贫模式。着力打造“党建+脱贫攻坚”机制，持续加大村集体经济产业项目扶持力度，2020年落实44个村集体经济产业项目117个8919.7万元，占全县产业扶贫资金的94.8%，实现了2014年以来有发展能力的2253户建档立卡贫困户产业发展全覆盖，构建了“镇有示范基地，村有合作组织，户有增收项目”的产业发展格局，既壮大了村域集体经济，同时也为贫困户开创了一条增收之路。
贫困户通过“合约托管”和“主体带动”两种扶持方式加盟各新型经营主体。在资金扶持方面，产业发展资金来源为统筹整合财政涉农资金，扶持资金分贫困户产业发展补助和经营主体补助两个部分。为了增强贫困户发展产业抗风险能力，针对建档立卡贫困户发展产业推行“助农保”农业生产综合保险全覆盖，政府为每户购买保额为1万元的农业保险，有效降低了产业发展风险。 （二）推广“产业脱贫+全域旅游”模式
佛坪依托丰富的自然资源优势和西成客专开通机遇，以休闲、度假、养生等旅游产品为主，加快构建“一轴两翼三环四区”全域旅游格局，沙窝至熊猫谷环线建成，30个景观节点及配套设施完成主体，秦岭四宝主题旅游区、“十八谷”项目有序推进，熊猫谷创建4A级景区通过初验。在推广全域旅游的同时，积极引导扶持有条件的贫困村发展休闲农业、生态园艺业、休闲渔业等特色产业，大力扶持农民和农民专业合作组织发展农家乐、农家宾馆、采摘、垂钓等休闲旅游项目。目前，建成19个旅游扶贫重点村，辐射带动15个村成为产业培育型、环境改善型的旅游配套服务村，拉动全县近万人参与到旅游服务行业助力贫困人口脱贫致富。通过整合、捆绑各类项目资金，加大村内的道路、水电、绿化、亮化等旅游基础配套设施建设，拓宽旅游资源覆盖面，不断增强“旅游造血”功能，使旅游发展成为经济增收的新亮点。
（三）构建健康扶贫五重保障
围绕健康扶贫“减存量、控增量”，对全县建档立卡贫困人口全部进行免费体检，对所有贫困人口实行家庭医生签约管理服务，签约1270户2886人，贫困人口签约率100%。在基本医疗+大病医疗保险+民政医疗救助三重保障的基础上，县财政出资12.99万元，为所有贫困人口购买大病补充医疗保险，同时设立健康扶贫专项基金，构成健康扶贫“五道保障防线”。 建成贫困人口县医院、镇卫生院“一单式”即时结算和县城乡居民医疗保险“一站式”结算经办中心，实现“一站式”结算。慢性病报销扩展至16种，对因病致贫户做到“一人一方、一户一箱”。
（四）多措并举推动扶志扶智
充分發挥44个驻村工作队作用，构建“六位一体”的扶志扶智工作体系，大力实施“六个一”工程，即建强一个文化阵地、悬挂一批宣传标语、开展一轮思想教育、组建一个自治组织、组织一轮技能培训和开展一系列主题活动，构建了全方位全领域全社会扶志扶智工作大局。开展“明理、感恩、自强”主体教育活动，大力弘扬“诚、孝、俭、勤、善、礼”文明新风，将村史馆、乡村大舞台、乡贤工作室、脱贫致富红黄榜作为精神文明建设重要阵地，培树一批脱贫民星、带富民星;涌现出余俭、王坤等甘洒热血、忘我为民的脱贫一线干部。
参考文献：
[1]关信平，论现阶段我国贫困的复杂性及反贫困行动的长期性[J].社会科学辑刊，2018（1）：17-24.
[2]吴桂兰，欠发达地区脱贫攻坚问题的思考——以毕节试验区为例[J].农民致富之友，2018（21）：201-202.
[3]中共亳州市委党校科研处，全面建成小康社会进程中欠发达地区脱贫攻坚工程探赜——以安徽省亳州市为例[N].山东农业工程学院学报，2017（7）：84-88.