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【摘要】食品安全事故频发，引发民众的持续关注。本人从制度层面剖析了现行食品安全管理在责任追究、机构与职能设定、检测制度、宣传制度等方面的制度缺陷，并结合实际提出了解决问题的对策办法。
【关键词】食品安全；制度；对策
食品安全问题是近几年群众最关心的问题之一，这不仅仅是因为食品本身关系到老百姓的身家性命与健康，更重要的是因为，公众发现，食品安全在中国成了一个离他们近在咫尺的问题。从毒大米、毒豆芽到染色蛋糕，从双汇瘦肉精、喷甲醛的蔬菜到墨汁粉条，从三聚氰胺奶粉到染色馒头，所有这一切，无形中为公众制造了一个极度缺乏安全感的生活空间。他们无时无刻不受到食品安全的威胁。但是，单个的公众，因为信息机制，技术系统以及时间与精力的局限性，对这些安全问题只能采取回避与发牢骚的态度。最终，无数的这种回避与发牢骚形成了公众集体性的对政府的不满甚至信任危机。在民众看来，既然从中央到地方都有食品安全的监管部门，都有相应的制度与惩罚机制，为何类似的事件还屡禁不止，反而愈演愈烈？这其中最根本的原因只有一个：政府主观的不作为。但如何我们更进一步的追问，为何政府敢不作为？从制度主义的角度看，政府不作为所获取的受益远远大于政府不作为所付出的制度惩罚。故而，发现我国食品安全领域制度方面存在的问题，并从制度方面进行建设，改进制度机制，才是解决食品安全问题的治本之策。
一、食品安全的制度缺陷
责任追究机制的缺乏是我国目前食品安全领域最重要也最需要解决的难题。任何食品安全问题的产生，都必须经过两道程序。一是食品生产者生产了不安全的食品，二是这些不安全的食品通过层层关卡进入到了合法的流通领域。目前我们对于食品安全问题，基本上都是对第一道程序的责任者进行处罚，包括进行严厉的刑事处分甚至剥夺生命权。但是，对第二道程序的责任者，往往采取的是象征性的处分。除非发生大规模的安全问题，否则甚至可能不进行任何处分。正是因为处分机制与责任机制的缺席，才使得一些地方的食品安全监督部门习惯在“办公室看样品”，在“瘦肉精事件”中，甚至暴露出一些监管部门“让养猪户自己取样送检”的尴尬。更有甚者，把监管按照罚款数量进行年度量化，从而提前完成全年监管任务而迟迟不监管。试想，如果我们任何一种食品安全出了问题，都可以通过回溯的形式找出在哪一个监管环节出了问题，从而对相关责任人进行严厉的处罚，那么，在现实中就会大大降低那种监而不管甚至以罚代监的现象的可能性。
制度与机构错位也是食品安全问题形成的重要制度性缺陷。在我国，控制与监督食品安全的责任往往被多个机构与部门同时承担，这些机构及其职能往往存在着交差的地方，往往在现实中形成互相推诿，一旦出现责任与事故，难以找到真正的责任主体。以食品安全中最重要的原材料农产品为例，在我国，对于农产品的产地管理，往往以农业部门以及当地的环保部门负责，而对于农产品的耕种，种子，施肥等后期照料，则又由农业，工商，质检等部门负责，对于农产品的加工品，除了工商与质检以外，还有卫生部门负责，一旦出现流通，则商务部门也有一定的监管权力。这种多头管理在管理学上其实是典型的违背了命令统一原则。表面上看似乎有多个部门进行管理，应该管理的更好，把关更严，但在操作中则不仅容易形成责任不清，监管不明，而且也往往因为各自为政，而无法形成统一的合力，甚至造成资源浪费。
食品安全检查制度不到位是食品安全问题形成的重大缺陷。这种检查的不到位与我国目前食品生产的分散化紧密相连。我国目前在很多乡镇一级，存在着大量的家庭小作坊，这些小家庭作坊多、小、散、乱。很多都没有具备生产合格食品的要件与许可；不仅设备陈旧、卫生不达标、而且生产工序不合规范，生产人员达不到相关要求。出于利益的驱使，有的在食品中掺杂使假，以假充真，滥用添加剂问题相当严重。但是，从绝对数量上看，我国目前乡镇一级的工商质检部门的工作人员确实数量有限，因此，单靠这些有限的人力与物力去对付数量庞大，生产隐蔽的家庭小作坊，确实存在着困难。更重要的是，食品安全的检验是一项技术性很高的业务①，对于很多县以及县以下的工商、质检、卫生等部门来说，目前还未必全部具备这些技术与设备与从业人员，故而，最终结果只能是食品安全检查制度不到位。
食品安全的宣传制度不到位是食品安全问题形成的另一制度性诱因。确实，很多小作坊是知法犯法，但是，我们不可否认，也有一些企业与作坊，是不懂法而犯法。对于这一部分人来说，加强食品安全方面的知识，技术与法规方面的宣传与培训则是防止食品安全问题发生的重要办法。此外，这种宣传制度还应该向社会与广大公众普及，因为一旦公众自己知道什么样的食品是安全的，那么，他们就会抵制身边那些存在着安全问题的食品。从而从销路上断绝食品安全问题的发生。
二、加强食品安全的制度对策
毫无疑问，建立与健全责任机制是加强食品安全最重要的制度。这种制度不仅仅是针对生产不安全食品的生产者，还应该形成整个制度链条，包括生产者，流通者，颁发许可以及从事各种检验检疫的各级政府职能部门。一旦出现食品安全方面的事故，就应该层层追究责任，通过制度的形式形成程序公正与实质公平，做到不冤枉一个好人，也不放过任何一个玩忽职守与贪赃枉法者。还需要强调的是，目前我们对于发生大规模的食品安全的问题，往往追究的是一把手的政治责任，但却忽视了两方面的问题，一是直接责任人的行政与刑事责任，二是事后在制度方面的反思，这些都应该值得我们进行深入的反省，从制度方面进行认真的改进。
其次，应该理顺与食品卫生安全相关的各管理机构。如前所述，在我国，目前涉及食品安全监管职责的政府职能部门很多，至少包括商务、农业、工商、质监、卫生、药监等，部门众多，扯皮的事自然不会少，尤其是像食品安全这样很少甚至没有收益却可能有责任的事情就更不愿管，最终导致出现监管的真空地带，不合格食品流入市场有空子可钻。整顿和规范市场经济秩序必须有一个强有力行政执法部门行使市场监管职责，应该由政府牵头，分管首长负责，建立一个职能全面、管理得力、业务精湛、内通外联的食品安全管理机构，强化管理力度。
第三，要尽快建立食品污染监测网。市里建立一个食品污染物监测中心，各县区设监测站，各集贸市场、大中型商场和超市等分设监测点，强化食品安全检验制度，系统地开展食品生物性和化学性污染物的监测。监测结果将为各级政府有针对性的开展食品安全管理工作提供科学依据，为消费者提供科学可靠的仪器安全信息。市政府应该对监测网的运行提供必要的经费。
第四、要制定食品经营管理法。我国现已颁布的涉及食品监管的法律法规数量多达几十部，虽然数量较多，但因分段立法，条款相对分散，不仅时间滞后，且标准体系不完善，尚存诸多法律“盲区”，法律中罚则较轻，威慑力明显不够。如食品卫生法仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜、肉等45种食品中规定了允许的残留量。而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。这样在执法过程中，就会使许多有害物质蒙混过关，为违法者留下作恶空间。
第四、行政执法部门要严格按照法律、法规办事，加强对食品质量的监督管理。目前大部分的食品违法、违规问题都是出于商家故意，而非过失，因此，对厂家、商家生产销售不合格产品的处罚力度，按国际通行规则，只要被发现一次严重食品造假售假行为，就做出相应的处理，而且通过媒体充分曝光；对无证无照的“山寨厂”，及时追究当事人的刑事责任，让一些铤而走险者不敢再越“雷池”。
最后，要通过制度性的渠道提高公众的食品安全意识，加大对公众进行食品安全知识的宣传力度，特别是对农村消费者的宣传，这项工作显得十分重要。通过科学的宣传，可以提高广大消费者的卫生意识和防范意识。及时曝光制售假冒伪劣食品案例，通告广大公众不要购买无安全食品检验证的食品，同时提高群众对食品安全的参与意识，充分动员社会力量实施监督。设立不安全食品产销举报制度，重奖举报者。
注释：
①比如对地沟油的鉴别甚至是国家级的难题。
【关键词】食品安全；制度；对策
食品安全问题是近几年群众最关心的问题之一，这不仅仅是因为食品本身关系到老百姓的身家性命与健康，更重要的是因为，公众发现，食品安全在中国成了一个离他们近在咫尺的问题。从毒大米、毒豆芽到染色蛋糕，从双汇瘦肉精、喷甲醛的蔬菜到墨汁粉条，从三聚氰胺奶粉到染色馒头，所有这一切，无形中为公众制造了一个极度缺乏安全感的生活空间。他们无时无刻不受到食品安全的威胁。但是，单个的公众，因为信息机制，技术系统以及时间与精力的局限性，对这些安全问题只能采取回避与发牢骚的态度。最终，无数的这种回避与发牢骚形成了公众集体性的对政府的不满甚至信任危机。在民众看来，既然从中央到地方都有食品安全的监管部门，都有相应的制度与惩罚机制，为何类似的事件还屡禁不止，反而愈演愈烈？这其中最根本的原因只有一个：政府主观的不作为。但如何我们更进一步的追问，为何政府敢不作为？从制度主义的角度看，政府不作为所获取的受益远远大于政府不作为所付出的制度惩罚。故而，发现我国食品安全领域制度方面存在的问题，并从制度方面进行建设，改进制度机制，才是解决食品安全问题的治本之策。
一、食品安全的制度缺陷
责任追究机制的缺乏是我国目前食品安全领域最重要也最需要解决的难题。任何食品安全问题的产生，都必须经过两道程序。一是食品生产者生产了不安全的食品，二是这些不安全的食品通过层层关卡进入到了合法的流通领域。目前我们对于食品安全问题，基本上都是对第一道程序的责任者进行处罚，包括进行严厉的刑事处分甚至剥夺生命权。但是，对第二道程序的责任者，往往采取的是象征性的处分。除非发生大规模的安全问题，否则甚至可能不进行任何处分。正是因为处分机制与责任机制的缺席，才使得一些地方的食品安全监督部门习惯在“办公室看样品”，在“瘦肉精事件”中，甚至暴露出一些监管部门“让养猪户自己取样送检”的尴尬。更有甚者，把监管按照罚款数量进行年度量化，从而提前完成全年监管任务而迟迟不监管。试想，如果我们任何一种食品安全出了问题，都可以通过回溯的形式找出在哪一个监管环节出了问题，从而对相关责任人进行严厉的处罚，那么，在现实中就会大大降低那种监而不管甚至以罚代监的现象的可能性。
制度与机构错位也是食品安全问题形成的重要制度性缺陷。在我国，控制与监督食品安全的责任往往被多个机构与部门同时承担，这些机构及其职能往往存在着交差的地方，往往在现实中形成互相推诿，一旦出现责任与事故，难以找到真正的责任主体。以食品安全中最重要的原材料农产品为例，在我国，对于农产品的产地管理，往往以农业部门以及当地的环保部门负责，而对于农产品的耕种，种子，施肥等后期照料，则又由农业，工商，质检等部门负责，对于农产品的加工品，除了工商与质检以外，还有卫生部门负责，一旦出现流通，则商务部门也有一定的监管权力。这种多头管理在管理学上其实是典型的违背了命令统一原则。表面上看似乎有多个部门进行管理，应该管理的更好，把关更严，但在操作中则不仅容易形成责任不清，监管不明，而且也往往因为各自为政，而无法形成统一的合力，甚至造成资源浪费。
食品安全检查制度不到位是食品安全问题形成的重大缺陷。这种检查的不到位与我国目前食品生产的分散化紧密相连。我国目前在很多乡镇一级，存在着大量的家庭小作坊，这些小家庭作坊多、小、散、乱。很多都没有具备生产合格食品的要件与许可；不仅设备陈旧、卫生不达标、而且生产工序不合规范，生产人员达不到相关要求。出于利益的驱使，有的在食品中掺杂使假，以假充真，滥用添加剂问题相当严重。但是，从绝对数量上看，我国目前乡镇一级的工商质检部门的工作人员确实数量有限，因此，单靠这些有限的人力与物力去对付数量庞大，生产隐蔽的家庭小作坊，确实存在着困难。更重要的是，食品安全的检验是一项技术性很高的业务①，对于很多县以及县以下的工商、质检、卫生等部门来说，目前还未必全部具备这些技术与设备与从业人员，故而，最终结果只能是食品安全检查制度不到位。
食品安全的宣传制度不到位是食品安全问题形成的另一制度性诱因。确实，很多小作坊是知法犯法，但是，我们不可否认，也有一些企业与作坊，是不懂法而犯法。对于这一部分人来说，加强食品安全方面的知识，技术与法规方面的宣传与培训则是防止食品安全问题发生的重要办法。此外，这种宣传制度还应该向社会与广大公众普及，因为一旦公众自己知道什么样的食品是安全的，那么，他们就会抵制身边那些存在着安全问题的食品。从而从销路上断绝食品安全问题的发生。
二、加强食品安全的制度对策
毫无疑问，建立与健全责任机制是加强食品安全最重要的制度。这种制度不仅仅是针对生产不安全食品的生产者，还应该形成整个制度链条，包括生产者，流通者，颁发许可以及从事各种检验检疫的各级政府职能部门。一旦出现食品安全方面的事故，就应该层层追究责任，通过制度的形式形成程序公正与实质公平，做到不冤枉一个好人，也不放过任何一个玩忽职守与贪赃枉法者。还需要强调的是，目前我们对于发生大规模的食品安全的问题，往往追究的是一把手的政治责任，但却忽视了两方面的问题，一是直接责任人的行政与刑事责任，二是事后在制度方面的反思，这些都应该值得我们进行深入的反省，从制度方面进行认真的改进。
其次，应该理顺与食品卫生安全相关的各管理机构。如前所述，在我国，目前涉及食品安全监管职责的政府职能部门很多，至少包括商务、农业、工商、质监、卫生、药监等，部门众多，扯皮的事自然不会少，尤其是像食品安全这样很少甚至没有收益却可能有责任的事情就更不愿管，最终导致出现监管的真空地带，不合格食品流入市场有空子可钻。整顿和规范市场经济秩序必须有一个强有力行政执法部门行使市场监管职责，应该由政府牵头，分管首长负责，建立一个职能全面、管理得力、业务精湛、内通外联的食品安全管理机构，强化管理力度。
第三，要尽快建立食品污染监测网。市里建立一个食品污染物监测中心，各县区设监测站，各集贸市场、大中型商场和超市等分设监测点，强化食品安全检验制度，系统地开展食品生物性和化学性污染物的监测。监测结果将为各级政府有针对性的开展食品安全管理工作提供科学依据，为消费者提供科学可靠的仪器安全信息。市政府应该对监测网的运行提供必要的经费。
第四、要制定食品经营管理法。我国现已颁布的涉及食品监管的法律法规数量多达几十部，虽然数量较多，但因分段立法，条款相对分散，不仅时间滞后，且标准体系不完善，尚存诸多法律“盲区”，法律中罚则较轻，威慑力明显不够。如食品卫生法仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜、肉等45种食品中规定了允许的残留量。而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。这样在执法过程中，就会使许多有害物质蒙混过关，为违法者留下作恶空间。
第四、行政执法部门要严格按照法律、法规办事，加强对食品质量的监督管理。目前大部分的食品违法、违规问题都是出于商家故意，而非过失，因此，对厂家、商家生产销售不合格产品的处罚力度，按国际通行规则，只要被发现一次严重食品造假售假行为，就做出相应的处理，而且通过媒体充分曝光；对无证无照的“山寨厂”，及时追究当事人的刑事责任，让一些铤而走险者不敢再越“雷池”。
最后，要通过制度性的渠道提高公众的食品安全意识，加大对公众进行食品安全知识的宣传力度，特别是对农村消费者的宣传，这项工作显得十分重要。通过科学的宣传，可以提高广大消费者的卫生意识和防范意识。及时曝光制售假冒伪劣食品案例，通告广大公众不要购买无安全食品检验证的食品，同时提高群众对食品安全的参与意识，充分动员社会力量实施监督。设立不安全食品产销举报制度，重奖举报者。
注释：
①比如对地沟油的鉴别甚至是国家级的难题。