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[摘要] 政府监管是市场经济能够有效运行所必需的制度条件，必须随着技术进步和市场竞争格局实时调整。对于中国而言，推动现代监管体系建设的过程就是廓清政府与市场的关系，明确政府职能、改进政府行为和提高市场效率曲过程。建立有效的监管体制是建设中国特色市场经济和现代国家的重要方面。
[关键词] 政府监管； 市场经济； 市场扩张； 政府行为
[中图分类号]F123.16 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)07-0009-05
“监管”或“管制”、“规制”的英文是Regulation，通常指政府部门或政府代理机构对市场主体交易行为的直接干预，包括市场准入、交易价格、竞争秩序等。政府监管也可广义地理解为政府对人类生产和生活的直接干预，涉及市场和政府的关系、个人自由与政府权力等基本问题。按照经济学的通常解释，政府监管的目的是要纠正市场失效，而导致市场失效有四个原因，即不完全竞争、不对称信息、外部性以及无法靠市场机制解决的社会公平。
过去30多年中，技术进步和经济全球化极大地扩展了市场规模和市场竞争的范围，政府监管应当作出相应的调整，包括监管对象、内容、手段以及监管的组织体系、治理机制等。有学者指出，我们走向一个监管资本主义(regulatory capitalism)的时代。自2007年底以来，全球正在经历金融危机和经济萧条，这在一定程度上是因为政府监管已经落后于市场的发展而引起的。这是新的理论课题，也是非常重要和紧迫的实践课题。
一、政府监管的全球实践
政府监管和市场的关系是现代市场经济最基本的关系之一，现在的发达市场经济国家都是监管型国家，在一定意义上讲，现代混合经济的兴起都可以描述为监管国家的兴起。
美国是最大的监管国家。
美国是监管国家的原型，她所建立的独立监管机构的制度，成为很多国家监管改革的方向。美国作为一个监管国家兴起的过程，也是其逐步走向世界大国的过程。美国经济在整个19世纪基本上处于自由放任的市场竞争状态。19世纪后半叶，由于内战结束统一了市场、技术进步创造了新的工业，自由放任的竞争带来了工业寡头支配经济和政治事务的“镀金时代”。1887年成立的洲际商务委员会是为了规范铁路领域的竞争秩序，保护消费者利益，它所开启的进步运动时代是美国寻找政府与市场平衡、经济发展与社会进步的重要时期。进入20世纪后，随着市场扩张和交易的更加复杂化，一大批监管机构相继成立。1929年股市大崩溃以后，美国进入了10年大萧条时期。在一定程度上，大萧条是此前美国经济社会发展中深层次矛盾的爆发。因此，罗斯福在1933年就任总统后所进行的改革，主要就是重新界定政府与市场的关系，确定了联邦政府在于预经济运行和财富分配方面的权力和责任。此次改革中美国建立了一大批联邦监管机构，包括联邦证券交易委员会SEC、能源监管委员会FERC、通信委员会FCC等一批独立监管机构，创造了我们目前所熟知的独立监管机构的模式。这类独立监管机构由国会直接授权，采用委员制决策，监管机构的行为不受政府行政部门的干预，总统不能罢免未到期的监管委员等等。美国的独立监管机构，本质上是一种行政代理机构(Administrative Agency)，运行上独立于政府行政部门。监管规则、监管程序和组织架构一般都需要专门的立法，其运行需要有专门的机构，有一批专业人才，有公正透明的程序。同时，要建立一定的制约机制，保证监管机构不会被利益集团所收买，成为被监管者的俘虏。
新政时期成立的监管机构，大部分属于经济性监管等领域，但这种政府监管的思想已经成为美国制度建设的重要方面。二战以后，特别是在1960年代，美国又成立了环境、工作安全、卫生等领域的监管机构，但这些社会性的监管机构并没有采用国会直接立法授权的独立监管机构的模式，而是采用了隶属于行政系统的机构的形式，如环境保护署EPA、职业安全与健康监督署(Occupational Safetyand Health Administration，OSHA)，其负责人同内阁部长一样由总统任命。这种制度安排的特点。就是监管机构受政治影响较大。
目前美国所正在经历的金融危机和经济衰退，很大程度上就是由于美国金融监管机构对金融市场的监管未能跟上金融市场发展情况，特别是对表外业务缺乏监管所引起的。此后金融危机的加深进一步证明了进行深入系统的监管改革的重要性。
英国的监管改革和体制创新。
英国的监管改革和制度创新是政府职能随着市场结构变化而调整的重要案例，值得认真研究。英国在战后实施的混合经济(费边社会主义)，国有经济成分占较大比例。1970年代末期，英国还有很多国有企业，那时政府直接管理和运作国有企业，不需要专门的监管机构。自1979年撒切尔夫人出任英国首相、在80年代大刀阔斧地推行国有企业私有化以后，不同所有者的企业开始参与竞争。随着市场竞争的范围扩大、激烈程度增加，英国政府除了通过竞争法和成立竞争管理机构维护市场竞争秩序外，还在因不完全竞争而存在市场失灵的网络行业领域成立了一大批监管机构，OFIEL，OFWAT，OFER，OFRAIL等，以将市场失灵造成的社会福利损失最小化。由此可见，在国有企业被私有化、市场竞争被引入之后，监管机构的设立是一种必需的制度安排。
英国的金融行业一直很发达，但是20世纪的大部分时期都没有专门的政府监管机构，除英格兰银行承担部分监管职能外，主要由行业自律组织负责实施监督。随着金融市场扩展、特别是经济全球化导致的金融全球化的深入，1997年英国在金融领域成立了综合性的政府监管机构金融服务局(Financial Service Authority，FSA)。自成立以来，人们对这个监管机构的运行成果比较认可。但这一轮金融危机的爆发，也暴露出英国金融监管体系同样不能适应全球化条件下复杂的金融交易新格局。
与金融界相类似，多年以来英国也没有专业的食品监管机构。但在1990年代出现了疯牛病和一些其他食品安全问题后，英国人在恐慌中成立了食品标准署(Food Stan-dards Agency，FSA)，以加强食品安全监管。在2007年的政府改革中，英国一个主要政府部门、有150年历史的贸工部(TDI)更名为“商业、企业与监管改革部”(The Depart-merit for Business，Enterprise & Regulatory Reform，简称BERR)，它的主要职能是不断优化政府监管职能，为企业的发展、运行创造条件。也就是说，市场经济中的政府监管已经是一个常态，政府的监管改革也应当成为常态。
英国在监管领域还有一个显著的特点，就是政府内部 还设有很多专门对政府机构实施监督或评估的监管机构，这类监管政府的监管机构数量比监管商业企业的监管机构还多。英国政府希望通过分离决策和执行职能。引入合理竞争和实施严格监管，以提高各级各类政府部门的绩效，特别是提高教育、医疗等公共服务领域的效率。从一定程度上讲，这与中国提出的行政体制改革的长远目标，即把政府的决策职能、执行职能、评估职能分开，在逻辑和理念上是一致的。
欧盟的统一市场与集中监管。
欧盟国家过去的经济事务都是由各成员国自己管理，但随着欧盟成员国间统一市场的形成，与市场规模和范围扩张相配套的监管能力的扩张成为必要。因此，欧盟除了鼓励各成员国推进监管改革、加强成员国监管机构之间的合作与协调外，在欧盟层面陆续成立了食品、药品的监管机构，并在金融领域探索更有效的监管机制。2008年9月，欧盟又初步决定成立一个欧盟层面的信息监管委员会，推动欧盟的信息产业的发展和信息化。建立与统一的市场相匹配的几种监管机构，这是欧盟监管体系建设的一个新动向。
二、当前的金融危机与监管改革的失误
监管作为一种政府行为，往往具有政府官僚行为的种种缺点，包括效率低、产生腐败等等。美国现代监管体系的创始人之一James M.Landis就在1960年底对美国一批独立监管机构的行为和绩效进行过系统评估并向当选总统提出了报告。1970年初开始，美国的学者和政府官员都加强了对政府监管的效率和其对市场竞争影响的研究，美国也开始了以Deregulation(解除监管／放松监管)为旗帜的经济改革。改革的目标是扩大市场竞争，减少政府监管范围，改进政府监管的方式，提高监管效率。
在监管改革中，新西兰曾在网络产业领域进行过减少政府监管的激进尝试。新西兰在90年代放开了电信行业的竞争，在原国有企业市场主导地位没有根本改变的情况下引入了新的竞争者，但并没有成立专门的监管机构负责市场的监管，而是规定由法庭裁决有关竞争问题。在电力领域的改革也是如此。新的电信企业或者发电公司，需要直接同主导运营商或电网公司谈判互联互通和电力上网的条款。但是，由于在位的主导企业滥用其市场支配地位而法庭难以及时干预，企业之间难以达成协议，这些网络领域的竞争迟迟难以展开。虽然它曾经引起许多学者的极大兴趣和关注，但这种网络基础设施行业领域不设立专门监管者的模式被证明是行不通的。2003年，新西兰恢复了专业的电信监管；2005年成立了电力监管委员会。新西兰监管改革的道路同英国不同，但最后还是走上了相类似的制度安排。
美国始于70年代后期的放松监管改革，的确在一定程度上解放了市场、扩大了竞争，充分释放了美国社会中潜藏的创新产业活力。美国MIT著名监管经济学家PaulJoskow指出，“放松管制(解除管制)”是将一个复杂的改革过程简单化的说法，实际上的监管改革包括放松政府对价格和准入的控制，推进产业重组以在某个行业的部分环节引入竞争的同时加强其他环节的监管，更加严格但更加有效的环境监管，同时还包括目前正在探索的如何改进产品质量监管、生产安全监管等，以增加社会福利。总体而言，多数监管改革扩大了竞争，促进了经济效率的提高和社会福利的改进。
但过去几年出现的加州电力危机、安然公司倒闭、食品安全问题表明，美国的市场竞争机制同政府监管之间存在严重的不协调。美国的监管改革，不是根据技术进步和市场扩张所产生的新的竞争环境适当调节政府监管与市场竞争的关系，而是以一种几乎是以宗教般的虔诚不遗余力地推进市场竞争。对市场力量的过度崇拜最终导致了市场的崩溃。
美国的金融危机是公共政策的失败，也是金融机构、中介机构、评级机构、出资人和监管机构的行为失败的共同结果。30年美国的金融市场发展迅速，创新层出不穷，无论市场的深度(建立在最基本的信贷关系基础上的层层金字塔的金融衍生产品)还是市场的广度(真正的全球市场)都发生了巨大变化，但在监管职能和监管手段上却投有作出技术调整。Joskow认为，同电力、航空等领域的监管改革相比，金融领域的改革缺乏系统性。意识形态影响甚至支配了金融领域监管政策的调整。美国以1999年的《金融现代法法案》废止了《格拉斯－斯蒂格尔法案》，允许金融机构混业经营却没有统一的监管；而《商品期货现代化法(Commodity Futures Modernization Act)》更是将包括CDS在内的所有衍生品交易排除在联邦政府监管之外，机构重叠、职能交叉、目标模糊同对新金融交易监管缺位同时存在，监管制度上的缺陷同监管人员的责任心和积极性不高、能力不强、资源不充足同时存在，所以才出现了衍生品交易局的市场失败拖垮整个金融体系的系统性问题。也出现了Madoff和Stanford巨额金融欺诈的个案。美国经济学家Samudson认为，这次金融危机的根源是实行了错误的放松监管，并任命了一些不称职的监管者。经济学家A-martya Sen在最近一篇反思美国金融危机和展望资本主义前景的文章中指出，对市场自我纠错能力、对企业家和公司的自我约束能力的过分信任，以及对政府的过分敌视导致了政府职能的削弱。
要完善美国的监管体制乃至进行更深刻的体制改革还需要深入的研究，但对金融监管改革的基本共识是，金融监管的改革需要系统化的设计，根据新的金融工具、交易平台、市场参与者以及全球化市场规模，设计能够改进金融机构的治理、规范产品设计、约束市场交易的有效监管体系。那种走向不受监管的自由放任市场的路是走不通的，但全球监管资本主义新秩序的出现还需要更多的探索。
三、中国的监管改革：不一样的任务
监管改革在探索中起步。监管改革在中国经历了30年的改革发展，并在1992年明确了建立市场经济体制的目标。17年来，政府逐步改变政府参与、主导、干预经济的方式，在建立市场监管体系上进行了一系列尝试，建立了我们所熟知的一系列监管委员会。比如银监会、证监会、电力监管委员会、环保总局、食品安全局等。总体上讲，我国的监管制度建设滞后于市场改革进程，比如这一年来出现了许多食品、药品安全的问题，生产安全问题，证券市场违规问题，环境监管不力问题等。所以，我国所面临的市场监管的挑战是非常严峻的。
中国的监管改革同发生在美国的监管改革是不同的，即中国的改革不是简单地减少政府对企业和市场干预的问题，而是从根本上重新定义政府与企业和市场的关系、转变政府的职能和行为方式，政府从原来拥有、直接运行、宏观管理国有或集体企业，转向监管市场、使各种不同所有制企业充分竞争，保护消费者。我们建立监管机构的过程，就是重塑政府与市场关系、转变政府职能、走向按规则对企业行为和市场秩序进行干预的过程，是建立法治政府、有限政府和责任政府的过程。我个人认为，中国的监管 制度改革承载了推动中国行政管理体制改革的重要使命，监管制度建设的进程就是中国建立现代国家制度的进程。
现代市场经济要在法治的框架下运行，政府必须依法行政、按规则行事。对于我们过去的行政主导的管理体制，民间对其弊端有比较形象的说法，即政府部门“说你行你就行不行也行，说不行就不行行也不行”。而基于规则的政府监管，则是如果规则规定了行，政府部门说不行，企业可以援引法律规则起诉政府。此时的监管是基于规则的一种干预。另外，现代监管体系遵从专业性原则，对于复杂的市场运行，设立专门机构、雇佣专业人士、秉承公共公平的原则实施监管，程序要透明，决策要独立，规则要一致而不能朝令夕改。特别重要的是，对监管机构要能够充分问责。获得授权的监管机构应该按照规则办事，无作为要被追究，做得不好也要被追究。所以说，以规则为基础和可问责性，是现代监管体系同传统政府行政管理相区别的监管最重要特征。建立现代监管体制，是中国行政管理体制改革和建设法治政府、责任政府的重要内容。
随着市场经济的发展，最近10多年中国成立了一系列监管机构，既包括经济性监管机构如电力监管委员会、证监会，也包括社会性监管机构如环保部、食品药品监管局；从机构的性质和组织形式上看，既有独立的专业监管机构，也有政府部门。从职能上看，既有专门执行监管任务的专业机构，也有政策和监管职能合一的机构。比如，在电信行业引入竞争后，政府成立了政策和监管职能一体化的管理机构信息产业部(即现在的工业与信息化部)，其电讯管理局实际上就是管理电信的监管部门。目前在电信领域，虽然出台了《电信监管条例》，但《电信法》仍然缺位。这个领域内根本大法的缺失，为完善监管体系带来一定的困难。
另外，虽然电信领域有政策与监管合一的政府部门，电信监管职能并不是由这个部门单独承担，而是由多个部门参与。比如说电信行业的准入主要归发改委管，工业与信息化部监管互联互通问题等等。而互联网的监管，更有中宜部、广电总局等机构参与(如图)。我们正走向一个信息通信领域大融合的时代，有效监管非常重要。但目前的多部门共同监管的模式，由于监管权责范围不明，协调机制不顺，监管能力不足，网络设施的互联互通、行业准入等方面存在很多问题，所以监管效率较低，赶不上市场发展的需求。
对照图，我们就可以理解2003年政府关于加强电信监管的文件中有关互联互通监管的分工与协作安排。由中央六个部门共同发布一个具有法律效力的文件，这就体现了中国监管的特色，如有管帽子的(比如国资委、中组部)，有管违纪的(如监察部)，有管钱的(如财政部)等等。考虑到我们国家目前市场竞争规则、公司治理结构等都还不完善，诸多企业治理机制不完善，所以出了问题之后，把相关的部门都动员起来，这也许是目前我们不得不采取的办法。
网络行业内成立的第一个独立监管机构是国家电力监管委员会，但是它一直没有行业的准入监管权和价格监管权。多年来电监会虽然看来没有什么实权，它对于制定和维护电力行业的竞争、促进电力发展，包括推动电价改革和透明监管，还是起了相当积极的作用。在供水行业，地方政府对这种地域性较强的网络公用设施的监管是缺位的。金融行业里，我们成立了证监会、银监会、保监会。金融监管机构中，成立最早的是证券监管委员会，但其成立之初就是一个传统的政府管理部门，多年来沿袭了行政管理体制的做法，主要精力放在以行政审批的方式批上市指标、定盈率、确定上市价格上，而没有尽快发展其监管交易合规性的能力，证券市场出现的许多违规交易、操纵市场、虚假信息的问題却没有得到查处。自本世纪起，证监会的工作才开始努力向监管交易活动和信息披露的监管本原复归。
在社会监管领域，我国成立了安全、卫生等多家监管机构，但这些领域事故不断，劳动者、消费者都没有得到有效保护。虽然政府下了非常大的力气理顺监管体制，但食品、药品监管方面仍旧事故频发。其主要问题是，在多家参与、分段管理的模式下，不同责任主体的责任不清、问责不严，出问题后在完善制度和手段上的工作不到位。在环境监管领域，环保总局变成了环保部，在两极结构、传统思维的模式下，监管难以有效。
中国监管体制建设所面临的第一个挑战，是还没有建立现代市场经济、法治社会环境下依法监管的理念。已经成立的许多监管机构，仍然没有摆脱过去行政管理体制中政府权力无边、不受约束的思维。这与我国长期缺乏依法行政的传统是分不开的。第二是缺乏对监管机构有效问责的机制，完整的问责机制并不是在出现事故后撤换某个责任人了事，而是要系统全面地检查规则是否完善合理、责任人在履行职责过程中是否渎职、是否贪赃枉法，然后再对相关责任人问责，并及时完善规则。第三是监管职能和政策职能不分，而且监管机构缺乏必要的监管资源来保障监管的有效性。其他问题还包括法律基础薄弱，缺乏消费者保护的意识等。
四、监管改革意义重大、任重道远
了解我们国家过去30年所走过的历史，向前看时就充满信心。现在监管改革已经开始起步，随着法律环境的逐步完善，政府职能定位的逐渐清晰，政府将能够切实履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的基本职能，监管体系建设得到逐步推进，政府监管工作会逐步走上正轨。
监管改革的实质就是推动政府从传统的行政管理方式转向依法行政、严格问责的透明监管方式。政府内部要以一种增量改革的形式进行更新，按照明确的职能分工，设立专门机构负责某个领域的监管，对新机构充分授权、配备必要的资源。同时政府监管必须按照制定的规则、即时高效地完成监管任务，监管的过程受到社会、特别是传媒的监督，并有效问责。这可以为老政府部门的行为转变提供一个新的榜样。我们希望通过推进监管改革达到政府转变职能和工作方式的目的，实行政府职能转变。
最后有一个设想，就是可以把加强政府内监管作为推进我国行政管理改革的一个突破口。政府内监管就是由一个政府机构监管另外一个政府机构的行为。我国已经制定了建设法治政府、服务政府和责任政府的目标，并明确了要讲政策的制定、执行、评价分开，这正是加强政府内监管的内容。我们完全可以通过这种方式推动我们的现代监管体系建设，最终在中国的基本政治制度和社会环境下，建设中国独有的高效的行政管理体制。
中国确立了法治国家、市场经济、民主政治、和谐社会的现代国家的目标，明确了政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的职能。要完成建设现代国家这一伟大目标，需要大胆深化改革、推进全面制度建设，既要提高政府能力，更要释放人民的创造精神。中国的现代监管体系的建设，是这一项宏大制度建设工程中的重要组成部分，同时也一定会影响新的全球化时代的制度形式和竞争格局。
(本文作者：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员，国家信息化专家委员会委员，政策与规划专业委员会副主任)
责任编辑 史小今
[关键词] 政府监管； 市场经济； 市场扩张； 政府行为
[中图分类号]F123.16 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)07-0009-05
“监管”或“管制”、“规制”的英文是Regulation，通常指政府部门或政府代理机构对市场主体交易行为的直接干预，包括市场准入、交易价格、竞争秩序等。政府监管也可广义地理解为政府对人类生产和生活的直接干预，涉及市场和政府的关系、个人自由与政府权力等基本问题。按照经济学的通常解释，政府监管的目的是要纠正市场失效，而导致市场失效有四个原因，即不完全竞争、不对称信息、外部性以及无法靠市场机制解决的社会公平。
过去30多年中，技术进步和经济全球化极大地扩展了市场规模和市场竞争的范围，政府监管应当作出相应的调整，包括监管对象、内容、手段以及监管的组织体系、治理机制等。有学者指出，我们走向一个监管资本主义(regulatory capitalism)的时代。自2007年底以来，全球正在经历金融危机和经济萧条，这在一定程度上是因为政府监管已经落后于市场的发展而引起的。这是新的理论课题，也是非常重要和紧迫的实践课题。
一、政府监管的全球实践
政府监管和市场的关系是现代市场经济最基本的关系之一，现在的发达市场经济国家都是监管型国家，在一定意义上讲，现代混合经济的兴起都可以描述为监管国家的兴起。
美国是最大的监管国家。
美国是监管国家的原型，她所建立的独立监管机构的制度，成为很多国家监管改革的方向。美国作为一个监管国家兴起的过程，也是其逐步走向世界大国的过程。美国经济在整个19世纪基本上处于自由放任的市场竞争状态。19世纪后半叶，由于内战结束统一了市场、技术进步创造了新的工业，自由放任的竞争带来了工业寡头支配经济和政治事务的“镀金时代”。1887年成立的洲际商务委员会是为了规范铁路领域的竞争秩序，保护消费者利益，它所开启的进步运动时代是美国寻找政府与市场平衡、经济发展与社会进步的重要时期。进入20世纪后，随着市场扩张和交易的更加复杂化，一大批监管机构相继成立。1929年股市大崩溃以后，美国进入了10年大萧条时期。在一定程度上，大萧条是此前美国经济社会发展中深层次矛盾的爆发。因此，罗斯福在1933年就任总统后所进行的改革，主要就是重新界定政府与市场的关系，确定了联邦政府在于预经济运行和财富分配方面的权力和责任。此次改革中美国建立了一大批联邦监管机构，包括联邦证券交易委员会SEC、能源监管委员会FERC、通信委员会FCC等一批独立监管机构，创造了我们目前所熟知的独立监管机构的模式。这类独立监管机构由国会直接授权，采用委员制决策，监管机构的行为不受政府行政部门的干预，总统不能罢免未到期的监管委员等等。美国的独立监管机构，本质上是一种行政代理机构(Administrative Agency)，运行上独立于政府行政部门。监管规则、监管程序和组织架构一般都需要专门的立法，其运行需要有专门的机构，有一批专业人才，有公正透明的程序。同时，要建立一定的制约机制，保证监管机构不会被利益集团所收买，成为被监管者的俘虏。
新政时期成立的监管机构，大部分属于经济性监管等领域，但这种政府监管的思想已经成为美国制度建设的重要方面。二战以后，特别是在1960年代，美国又成立了环境、工作安全、卫生等领域的监管机构，但这些社会性的监管机构并没有采用国会直接立法授权的独立监管机构的模式，而是采用了隶属于行政系统的机构的形式，如环境保护署EPA、职业安全与健康监督署(Occupational Safetyand Health Administration，OSHA)，其负责人同内阁部长一样由总统任命。这种制度安排的特点。就是监管机构受政治影响较大。
目前美国所正在经历的金融危机和经济衰退，很大程度上就是由于美国金融监管机构对金融市场的监管未能跟上金融市场发展情况，特别是对表外业务缺乏监管所引起的。此后金融危机的加深进一步证明了进行深入系统的监管改革的重要性。
英国的监管改革和体制创新。
英国的监管改革和制度创新是政府职能随着市场结构变化而调整的重要案例，值得认真研究。英国在战后实施的混合经济(费边社会主义)，国有经济成分占较大比例。1970年代末期，英国还有很多国有企业，那时政府直接管理和运作国有企业，不需要专门的监管机构。自1979年撒切尔夫人出任英国首相、在80年代大刀阔斧地推行国有企业私有化以后，不同所有者的企业开始参与竞争。随着市场竞争的范围扩大、激烈程度增加，英国政府除了通过竞争法和成立竞争管理机构维护市场竞争秩序外，还在因不完全竞争而存在市场失灵的网络行业领域成立了一大批监管机构，OFIEL，OFWAT，OFER，OFRAIL等，以将市场失灵造成的社会福利损失最小化。由此可见，在国有企业被私有化、市场竞争被引入之后，监管机构的设立是一种必需的制度安排。
英国的金融行业一直很发达，但是20世纪的大部分时期都没有专门的政府监管机构，除英格兰银行承担部分监管职能外，主要由行业自律组织负责实施监督。随着金融市场扩展、特别是经济全球化导致的金融全球化的深入，1997年英国在金融领域成立了综合性的政府监管机构金融服务局(Financial Service Authority，FSA)。自成立以来，人们对这个监管机构的运行成果比较认可。但这一轮金融危机的爆发，也暴露出英国金融监管体系同样不能适应全球化条件下复杂的金融交易新格局。
与金融界相类似，多年以来英国也没有专业的食品监管机构。但在1990年代出现了疯牛病和一些其他食品安全问题后，英国人在恐慌中成立了食品标准署(Food Stan-dards Agency，FSA)，以加强食品安全监管。在2007年的政府改革中，英国一个主要政府部门、有150年历史的贸工部(TDI)更名为“商业、企业与监管改革部”(The Depart-merit for Business，Enterprise & Regulatory Reform，简称BERR)，它的主要职能是不断优化政府监管职能，为企业的发展、运行创造条件。也就是说，市场经济中的政府监管已经是一个常态，政府的监管改革也应当成为常态。
英国在监管领域还有一个显著的特点，就是政府内部 还设有很多专门对政府机构实施监督或评估的监管机构，这类监管政府的监管机构数量比监管商业企业的监管机构还多。英国政府希望通过分离决策和执行职能。引入合理竞争和实施严格监管，以提高各级各类政府部门的绩效，特别是提高教育、医疗等公共服务领域的效率。从一定程度上讲，这与中国提出的行政体制改革的长远目标，即把政府的决策职能、执行职能、评估职能分开，在逻辑和理念上是一致的。
欧盟的统一市场与集中监管。
欧盟国家过去的经济事务都是由各成员国自己管理，但随着欧盟成员国间统一市场的形成，与市场规模和范围扩张相配套的监管能力的扩张成为必要。因此，欧盟除了鼓励各成员国推进监管改革、加强成员国监管机构之间的合作与协调外，在欧盟层面陆续成立了食品、药品的监管机构，并在金融领域探索更有效的监管机制。2008年9月，欧盟又初步决定成立一个欧盟层面的信息监管委员会，推动欧盟的信息产业的发展和信息化。建立与统一的市场相匹配的几种监管机构，这是欧盟监管体系建设的一个新动向。
二、当前的金融危机与监管改革的失误
监管作为一种政府行为，往往具有政府官僚行为的种种缺点，包括效率低、产生腐败等等。美国现代监管体系的创始人之一James M.Landis就在1960年底对美国一批独立监管机构的行为和绩效进行过系统评估并向当选总统提出了报告。1970年初开始，美国的学者和政府官员都加强了对政府监管的效率和其对市场竞争影响的研究，美国也开始了以Deregulation(解除监管／放松监管)为旗帜的经济改革。改革的目标是扩大市场竞争，减少政府监管范围，改进政府监管的方式，提高监管效率。
在监管改革中，新西兰曾在网络产业领域进行过减少政府监管的激进尝试。新西兰在90年代放开了电信行业的竞争，在原国有企业市场主导地位没有根本改变的情况下引入了新的竞争者，但并没有成立专门的监管机构负责市场的监管，而是规定由法庭裁决有关竞争问题。在电力领域的改革也是如此。新的电信企业或者发电公司，需要直接同主导运营商或电网公司谈判互联互通和电力上网的条款。但是，由于在位的主导企业滥用其市场支配地位而法庭难以及时干预，企业之间难以达成协议，这些网络领域的竞争迟迟难以展开。虽然它曾经引起许多学者的极大兴趣和关注，但这种网络基础设施行业领域不设立专门监管者的模式被证明是行不通的。2003年，新西兰恢复了专业的电信监管；2005年成立了电力监管委员会。新西兰监管改革的道路同英国不同，但最后还是走上了相类似的制度安排。
美国始于70年代后期的放松监管改革，的确在一定程度上解放了市场、扩大了竞争，充分释放了美国社会中潜藏的创新产业活力。美国MIT著名监管经济学家PaulJoskow指出，“放松管制(解除管制)”是将一个复杂的改革过程简单化的说法，实际上的监管改革包括放松政府对价格和准入的控制，推进产业重组以在某个行业的部分环节引入竞争的同时加强其他环节的监管，更加严格但更加有效的环境监管，同时还包括目前正在探索的如何改进产品质量监管、生产安全监管等，以增加社会福利。总体而言，多数监管改革扩大了竞争，促进了经济效率的提高和社会福利的改进。
但过去几年出现的加州电力危机、安然公司倒闭、食品安全问题表明，美国的市场竞争机制同政府监管之间存在严重的不协调。美国的监管改革，不是根据技术进步和市场扩张所产生的新的竞争环境适当调节政府监管与市场竞争的关系，而是以一种几乎是以宗教般的虔诚不遗余力地推进市场竞争。对市场力量的过度崇拜最终导致了市场的崩溃。
美国的金融危机是公共政策的失败，也是金融机构、中介机构、评级机构、出资人和监管机构的行为失败的共同结果。30年美国的金融市场发展迅速，创新层出不穷，无论市场的深度(建立在最基本的信贷关系基础上的层层金字塔的金融衍生产品)还是市场的广度(真正的全球市场)都发生了巨大变化，但在监管职能和监管手段上却投有作出技术调整。Joskow认为，同电力、航空等领域的监管改革相比，金融领域的改革缺乏系统性。意识形态影响甚至支配了金融领域监管政策的调整。美国以1999年的《金融现代法法案》废止了《格拉斯－斯蒂格尔法案》，允许金融机构混业经营却没有统一的监管；而《商品期货现代化法(Commodity Futures Modernization Act)》更是将包括CDS在内的所有衍生品交易排除在联邦政府监管之外，机构重叠、职能交叉、目标模糊同对新金融交易监管缺位同时存在，监管制度上的缺陷同监管人员的责任心和积极性不高、能力不强、资源不充足同时存在，所以才出现了衍生品交易局的市场失败拖垮整个金融体系的系统性问题。也出现了Madoff和Stanford巨额金融欺诈的个案。美国经济学家Samudson认为，这次金融危机的根源是实行了错误的放松监管，并任命了一些不称职的监管者。经济学家A-martya Sen在最近一篇反思美国金融危机和展望资本主义前景的文章中指出，对市场自我纠错能力、对企业家和公司的自我约束能力的过分信任，以及对政府的过分敌视导致了政府职能的削弱。
要完善美国的监管体制乃至进行更深刻的体制改革还需要深入的研究，但对金融监管改革的基本共识是，金融监管的改革需要系统化的设计，根据新的金融工具、交易平台、市场参与者以及全球化市场规模，设计能够改进金融机构的治理、规范产品设计、约束市场交易的有效监管体系。那种走向不受监管的自由放任市场的路是走不通的，但全球监管资本主义新秩序的出现还需要更多的探索。
三、中国的监管改革：不一样的任务
监管改革在探索中起步。监管改革在中国经历了30年的改革发展，并在1992年明确了建立市场经济体制的目标。17年来，政府逐步改变政府参与、主导、干预经济的方式，在建立市场监管体系上进行了一系列尝试，建立了我们所熟知的一系列监管委员会。比如银监会、证监会、电力监管委员会、环保总局、食品安全局等。总体上讲，我国的监管制度建设滞后于市场改革进程，比如这一年来出现了许多食品、药品安全的问题，生产安全问题，证券市场违规问题，环境监管不力问题等。所以，我国所面临的市场监管的挑战是非常严峻的。
中国的监管改革同发生在美国的监管改革是不同的，即中国的改革不是简单地减少政府对企业和市场干预的问题，而是从根本上重新定义政府与企业和市场的关系、转变政府的职能和行为方式，政府从原来拥有、直接运行、宏观管理国有或集体企业，转向监管市场、使各种不同所有制企业充分竞争，保护消费者。我们建立监管机构的过程，就是重塑政府与市场关系、转变政府职能、走向按规则对企业行为和市场秩序进行干预的过程，是建立法治政府、有限政府和责任政府的过程。我个人认为，中国的监管 制度改革承载了推动中国行政管理体制改革的重要使命，监管制度建设的进程就是中国建立现代国家制度的进程。
现代市场经济要在法治的框架下运行，政府必须依法行政、按规则行事。对于我们过去的行政主导的管理体制，民间对其弊端有比较形象的说法，即政府部门“说你行你就行不行也行，说不行就不行行也不行”。而基于规则的政府监管，则是如果规则规定了行，政府部门说不行，企业可以援引法律规则起诉政府。此时的监管是基于规则的一种干预。另外，现代监管体系遵从专业性原则，对于复杂的市场运行，设立专门机构、雇佣专业人士、秉承公共公平的原则实施监管，程序要透明，决策要独立，规则要一致而不能朝令夕改。特别重要的是，对监管机构要能够充分问责。获得授权的监管机构应该按照规则办事，无作为要被追究，做得不好也要被追究。所以说，以规则为基础和可问责性，是现代监管体系同传统政府行政管理相区别的监管最重要特征。建立现代监管体制，是中国行政管理体制改革和建设法治政府、责任政府的重要内容。
随着市场经济的发展，最近10多年中国成立了一系列监管机构，既包括经济性监管机构如电力监管委员会、证监会，也包括社会性监管机构如环保部、食品药品监管局；从机构的性质和组织形式上看，既有独立的专业监管机构，也有政府部门。从职能上看，既有专门执行监管任务的专业机构，也有政策和监管职能合一的机构。比如，在电信行业引入竞争后，政府成立了政策和监管职能一体化的管理机构信息产业部(即现在的工业与信息化部)，其电讯管理局实际上就是管理电信的监管部门。目前在电信领域，虽然出台了《电信监管条例》，但《电信法》仍然缺位。这个领域内根本大法的缺失，为完善监管体系带来一定的困难。
另外，虽然电信领域有政策与监管合一的政府部门，电信监管职能并不是由这个部门单独承担，而是由多个部门参与。比如说电信行业的准入主要归发改委管，工业与信息化部监管互联互通问题等等。而互联网的监管，更有中宜部、广电总局等机构参与(如图)。我们正走向一个信息通信领域大融合的时代，有效监管非常重要。但目前的多部门共同监管的模式，由于监管权责范围不明，协调机制不顺，监管能力不足，网络设施的互联互通、行业准入等方面存在很多问题，所以监管效率较低，赶不上市场发展的需求。
对照图，我们就可以理解2003年政府关于加强电信监管的文件中有关互联互通监管的分工与协作安排。由中央六个部门共同发布一个具有法律效力的文件，这就体现了中国监管的特色，如有管帽子的(比如国资委、中组部)，有管违纪的(如监察部)，有管钱的(如财政部)等等。考虑到我们国家目前市场竞争规则、公司治理结构等都还不完善，诸多企业治理机制不完善，所以出了问题之后，把相关的部门都动员起来，这也许是目前我们不得不采取的办法。
网络行业内成立的第一个独立监管机构是国家电力监管委员会，但是它一直没有行业的准入监管权和价格监管权。多年来电监会虽然看来没有什么实权，它对于制定和维护电力行业的竞争、促进电力发展，包括推动电价改革和透明监管，还是起了相当积极的作用。在供水行业，地方政府对这种地域性较强的网络公用设施的监管是缺位的。金融行业里，我们成立了证监会、银监会、保监会。金融监管机构中，成立最早的是证券监管委员会，但其成立之初就是一个传统的政府管理部门，多年来沿袭了行政管理体制的做法，主要精力放在以行政审批的方式批上市指标、定盈率、确定上市价格上，而没有尽快发展其监管交易合规性的能力，证券市场出现的许多违规交易、操纵市场、虚假信息的问題却没有得到查处。自本世纪起，证监会的工作才开始努力向监管交易活动和信息披露的监管本原复归。
在社会监管领域，我国成立了安全、卫生等多家监管机构，但这些领域事故不断，劳动者、消费者都没有得到有效保护。虽然政府下了非常大的力气理顺监管体制，但食品、药品监管方面仍旧事故频发。其主要问题是，在多家参与、分段管理的模式下，不同责任主体的责任不清、问责不严，出问题后在完善制度和手段上的工作不到位。在环境监管领域，环保总局变成了环保部，在两极结构、传统思维的模式下，监管难以有效。
中国监管体制建设所面临的第一个挑战，是还没有建立现代市场经济、法治社会环境下依法监管的理念。已经成立的许多监管机构，仍然没有摆脱过去行政管理体制中政府权力无边、不受约束的思维。这与我国长期缺乏依法行政的传统是分不开的。第二是缺乏对监管机构有效问责的机制，完整的问责机制并不是在出现事故后撤换某个责任人了事，而是要系统全面地检查规则是否完善合理、责任人在履行职责过程中是否渎职、是否贪赃枉法，然后再对相关责任人问责，并及时完善规则。第三是监管职能和政策职能不分，而且监管机构缺乏必要的监管资源来保障监管的有效性。其他问题还包括法律基础薄弱，缺乏消费者保护的意识等。
四、监管改革意义重大、任重道远
了解我们国家过去30年所走过的历史，向前看时就充满信心。现在监管改革已经开始起步，随着法律环境的逐步完善，政府职能定位的逐渐清晰，政府将能够切实履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的基本职能，监管体系建设得到逐步推进，政府监管工作会逐步走上正轨。
监管改革的实质就是推动政府从传统的行政管理方式转向依法行政、严格问责的透明监管方式。政府内部要以一种增量改革的形式进行更新，按照明确的职能分工，设立专门机构负责某个领域的监管，对新机构充分授权、配备必要的资源。同时政府监管必须按照制定的规则、即时高效地完成监管任务，监管的过程受到社会、特别是传媒的监督，并有效问责。这可以为老政府部门的行为转变提供一个新的榜样。我们希望通过推进监管改革达到政府转变职能和工作方式的目的，实行政府职能转变。
最后有一个设想，就是可以把加强政府内监管作为推进我国行政管理改革的一个突破口。政府内监管就是由一个政府机构监管另外一个政府机构的行为。我国已经制定了建设法治政府、服务政府和责任政府的目标，并明确了要讲政策的制定、执行、评价分开，这正是加强政府内监管的内容。我们完全可以通过这种方式推动我们的现代监管体系建设，最终在中国的基本政治制度和社会环境下，建设中国独有的高效的行政管理体制。
中国确立了法治国家、市场经济、民主政治、和谐社会的现代国家的目标，明确了政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的职能。要完成建设现代国家这一伟大目标，需要大胆深化改革、推进全面制度建设，既要提高政府能力，更要释放人民的创造精神。中国的现代监管体系的建设，是这一项宏大制度建设工程中的重要组成部分，同时也一定会影响新的全球化时代的制度形式和竞争格局。
(本文作者：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员，国家信息化专家委员会委员，政策与规划专业委员会副主任)
责任编辑 史小今