论文部分内容阅读
生态移民工程是我国很早就开始实施的一项大型工程，主要是为了保护生态环境，转移生态环境脆弱地区的居民的一项大型工程，生态移民不仅是一项生态保护的工程，同时它还是一项民生工程，更应该是一项关于“人”的工程，旨在保护生态环境的同时，实现人口转移，实现脱贫致富，提高人民生活水平的目的，从而实现社会的可持续发展。在纵观国内学者对生态移民的研究，学者们更倾向的研究：生态移民的必要性、可行性、社会效益以及生态移民效益的评估等方面入手研究，而只有较少的学者关注到了移民的权益问题；生态移民是一项生态工程，但它更是一项关于“人”的工程，所以在生态移民的过程中保障移民权益就显得尤为重要，移民权益研究就更应该得到研究和保障。生态移民作为宁夏重要的保护生态工程和民生工程，它不仅仅承担着保护生态环境的重要任务，也承担着脱贫致富的重要功能，是提升人民生活水平的重要工程；生态移民是一项长久且复杂的工程，在这个过程之中，不仅要达到保护生态环境和脱贫致富的目的，更重要的是在生态移民的过程之中保障的人民群众的权益。人民群众权益的保障是生态移民过程中一项十分重要的工作，它直接关系着生态移民的工作进程，也是生态移民工程获得成功的关键所在。本文旨在现今宁夏生态移民的现状下，讨论移民生活的安置，移民的生活水平，移民的就业创业，移民劳动力素质等；讨论保障移民作为公民应享有的国民权益现有的制度措施，讨论保障移民在移民之后的文化权，人身安全权益，就业机会均，均等的受教育机会权利，医疗和精神权益等的现有措施制度；讨论建立移民的申诉和求助制度，建立政府运作和移民参与的机制，完善移民法和法律援助机制，建立完善的移民权益保障制度体系等。从保障移民作为公民应享有的的权益，从移民作为弱势群体应该赋予和保障的权益；这两个方面来作出分析，并根据宁夏当前的生态移民的现状及移民的权益保障的现状讨论给出建议。
生态移民 权益保障 法律 制度
近年宁夏来随着生态移民工程的深入建设，各项政策的出台实施，生态移民取得了较为显著的成效，移民生活水平得到显著提高，也取得了较为显著的社会效益，移民的各种权益也得到关注。但由于生态工程本身的复杂性，政策、制度和机制的自身缺陷，政策实施不到位等种种情况的出现，加之移民权益的保障在生态移过程中不受重视，使得移民权益的保障仍然存在许多问题。本文通过讨论和探究宁夏生态移民的政策、制度和措施等现状，重点讨论如何通过完善法律、移民申诉和援助渠道、机制和机构的建设，来保障移民的权益，并给出建议。
宁夏生态移民工程现状
（1）政策供给
生态移民政策供给分为纵向供给和横向供给。生态移民政策的纵向供给是指从中央政府到宁夏回族自治区政府和自治区各级地方政府的垂直供给；生态移民政策的横向供给是指宁夏回族自治区各级政府根据国家和自治区层面关于生态移民的相关政策，因地制宜，从移民安置、移民补偿、移民后续发展等方面为移民群体提供的政策供给，以保障移民在新迁入区生产生活的可持续发展。
1.纵向供给
实施生态移民工程以来，国家颁布了多项政策予以助推。如2001年国家发布《关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》和《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，2002年经国务院批准，原国家计委、财政部、国家林业局、农业部、水利部等五部委联合制定《京津风沙源治理工程规划（2001～2010年）》，国家相继出台了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》《易地扶贫搬迁“十二五”规划》等一系列关于促进西部地区生态环境治理和移民生计改善的方针政策。
宁夏回族自治区，根据中央文件精神，并根据宁夏回族自治区的具体实际情况，也制定并颁布了诸多政策制度，如：《宁夏“十二五”中南部地区生态移民规划》《关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》《关于做好生态移民就业培训和社会保障工作的通知》《关于进一步加强和完善生态移民工作政策意见》《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例（草案）》等政策措施。这些政策的实施对提高移民生产发展条件，提升移民生活质量起了积极作用。宁夏各级地方政府紧紧围绕自治区政府关于促进生态移民发展的具体政策，也制定了符合地方发展实际的地方性政策措施，如红寺堡区政府制定了《红寺堡区支持创业小额担保贷款管理办法》《关于进一步加强劳务输出工作的实施意见》《红寺堡区林权制度改革实施方案（补充）》《紅寺堡区生态移民村村级组织建设实施办法（试行）》等政策
2.横向供给
宁夏自治区各级政府根据中央文件精神和自治区政府颁布的各项政策和制度，因地制宜地根据当地的实际情况，做了一系列工作和制定各项工作办法。
在生态移民工程启动开始中央和宁夏自治区政府进行了大量的工作和投入了大量的精力。在基础设施建设方面，自治区政府和各级地方政府，投入了相当的精力和工作，“十二五”期间，自治区政府免费为移民新村配置了太阳灶、热水器等现代设施。移民新村实现了通电、通（自来）水、通（柏油）路、通（公交）车、通广播电视、通邮、通电话，有学校、村级活动场所、医疗服务站、劳动就业服务中心、超市、文化广场、环保设施、新能源设施的“七通八有”等，移民的生活质量得到了较为明显的改善。又如：在“十二五”期间，宁夏厅积极主动组织服务自治区中南部生态移民扶贫攻坚工程，为移民安置区勘察地下水并打井，先后投资6700万元，为68个移民安置区近十万群众解决饮水难题。
在生态移民的补偿和保障方面，自治区政府和地方各级政府，也同样投入了相当大的精力，并进行了大量工作出台了诸多工作办法和各项政策。如：出台了《关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见（宁政发[2012]29号）》，文件要求提高移民区各项农业设施补助，移民继续享有在原籍享有的各项补助，按照扬黄灌区现行补贴标准执行。文件还要求，文件要求，生态移民在迁入地享受和当地居民一样的社保政策，且移民在原住地享受的最低生活保障、医疗救助、新农合补助、妇幼卫生“六免一救助”、养老保险等政策不发生改变，并享受同城镇居民工作人员同等的社保医疗，保险等。这些措施政策在一定程度上推动了宁夏自治区的生态移民，并调动了生态移民的积极性。 在受教育方面，自治区政府颁布了《宁夏回族自治区人民政府关于印发宁夏“十二五”中南部山区教育移民实施方案的通知（宁政发[2011]74号）》。文件要求，》文件要求，对进入中职学校和高职院校学习的移民子女给一定的学费和生活费补助。宁夏职业技术学院、宁夏财经职业技术学院、宁夏工商职业技术学院每年单独自主招生计划的50%定向切块到中南部移民地区招收移民子女，并根据“订单培训，定向培养”的原则，每年举办职业技能培训班，为移民子女入职奠定技能基。
在就业创业培训方面，自治区政府在2011年颁布了011年《关于做好生态移民就业培训和社会保障工作的通知》。通知中，明确提出：通过实施培训就业援助工程、开展转移就业培训、提供免费技工教育、创业培训等多种方式开展生态移民职业培训工作；通过劳务移民、就近就地就业、落实政策鼓励创业、就业服务等多种渠道促进生态移民就业；通过采取“三定一证一保”（即定培训学校、定培训人员，定就业去向，考取国家职业资格证书，保证推荐就业）的方法，对无地或少地的移民家庭实施培训就业援助；通过提供1～2年的免费技工教育，对未能继续升学并准备进入非农产业就业的初高中毕业生给予培训就业帮助。这些就业培训政策，提升了生态移民素质和自我发展能力。
（2）生态移民成效——以红寺堡生态移民区移民成效调查为例
生态移民的成效直接的就可以反映生态移民权益的保障情况，也直接生态移民是否取得了预期的成效，移民的收入、满意度以及生活水平的高低，都能反映生态移民的权益保障情况。
1.经济成效
笔者通过实地考察，结合国内外学者相关研究报告经验，对2009—2013年红寺堡生态移民经济收入、产业结构、经济增长三个方面数据进行了搜集、整理、分析和研究。分析了红寺堡区生态移民的经济效果。调查结果显示，红寺堡开发区产业结构逐渐改善，全区生产总值逐年增长，地区经济效益增长显著，政府实施的生态移民政策取得了比较好的成果。
第一，产业结构不断升级
在最近几年中，红寺堡区产业结构不断的调整，第一产业和第三产业在生产总值中的比重呈逐年下降趋势，第二产业在生产总值中的比重逐年增长，且增长幅度较大。红寺堡地区的GDP从2009年一直保持增长的趋势，生产总值从2009年的55300万元增加到2013年的130000万元，增长了近2.34倍，增幅十分显著。第一产业从2009年的23000万元增加到2013年的40000万元，增长1.7倍；第二产业从2009年的13100万元增长到2013年的54000万元，增幅十分迅速，增长了近4倍；第三产业从2009年的19200万元增长到2013年的36000万元，增长近2倍。这些年来，红寺堡地区三产的构成有了很大的变化。2009年第一产业、第二产业、第三产业比重分别为41.6%、23.7%、34.7%，2013年三大产业比重分别为30.8%、41.5%、27.7%。第一产业、第三产业值有所下降，分别下降了10.8个百分点和7个百分点；第二产业值增长迅速，2009—2013年增长了17.8个百分点。可见，红寺堡地区的产业结构发生了较大变化，第二产业有了较大发展，第三产业虽然在总量上有所增长，但是所占比例有所下降。总体来，红寺堡地区的产业结构还是朝着合理化方向发展。
第二，移民生产方式的转变
生态移民之前土地贫瘠、环境恶劣、农作物比较单一，人们靠天吃饭，全年的农业收入低。移民之后土地质量有了很大的改善，农业收入有所提高。搬迁之前，人们绝大多数从事农业生产，生产结构主要以第一产业为主；搬迁之后，人们居住的地方比较密集，外出务工人员增加，工资水平有所提高，大大的改善了全年的家庭收入，群众生活水平也在不断好转，生态移民经济效益显著。
第三，居民收入的变化
在红寺堡地区GDP逐年上升的背景下，红寺堡生态移民区居民收入也逐年上升。城镇居民可分配收入和农民人均纯收入都在增加，城镇居民收入从2009年的9487.6元增加到2013年的15790元，增长幅度为60%；农民人均纯收入从2009年的3030元增加到2013年的5317元，增长幅度为56%（数据来源于红寺堡统计公报）
第四，居民满意度调查
接受调查的147户搬迁户，分别来自香园村、开元村、中圈塘村、团结村和弘德新村五个村子。其中愿意搬迁的有129户，占总人数的87.2%；不愿意搬迁的有18户，占总人数的12.2%。调查结果中，非常赞成生态移民政策的有115户，占总调查人数的77.7%；一般赞成的为27户，占百分比为18.2%；反对的有4户，占百分比为2.7%。经过以上数据分析可知，生态移民之后红寺堡地区的经济增长态势较好，发展较快，产业结构不断优化，地区经济生产总值保持增长趋势，移民之后经济效益显著提高。
2.生态移民区存在的问题
我们已经知道红寺堡生态移民区在经济建设发展的各个方面已经取得了相当显著的成效，但这并不代表生态移民区是一片歌舞升平，不存在发展的问题。我们通过走访调查发现红寺堡生态移民区无论是经济还是居民生活等各个方面仍存在各种各样的问题。
第一，移民对迁入区的适应问题。
在移民迁入生态移民之后，无论是生活还是生产都与移民之前，发生了翻天覆地的变化，环境的改变，经济来源方式，邻里关系的变化都深刻的影响到居民的生活。
1）故土难离的古老观念的发酵，特别是老年人的对故土的难割舍，在很大程地上影响到了居民情绪和稳定性，而社区组织或地方政府对此的安抚工作并不到位，或者可以说是严重缺失。
2）生活方式的改变和谋生途径的转变
进入移民安置点后，移民都要面临生活观念、方式与谋生方式转换的问题。以前的农民要成为城镇居民，都要改变传统的生活方式和生存方式，但是由于他们缺乏必要的生活技能和培训，很难适应这种转变。移民之后，社会环境发生改变，原有的土地等生产生活资料不复存在，全然陌生的生存环境，会使他們对未来生活产生焦虑和不安。为社区组织在过程中的所需要进行的安抚，鼓励和引导的工作也同样严重缺失。 3）基础设施不健全
搞好移民迁入区的基础设施建设是移民工作首先要考虑的问题。一般来说，移民迁入区拥有比较便利的交通条件，如果资金到位，搞好基础设施并不难。关键在于，生态移民区基础设施的建设，应该对移民的规模。生态移民区基础设施与居民规模的不对称，严重损害生态移民的权益。
4）社区工作人员和基层工作人员恶劣的工作方式和消极办公，严重损害了居民的权益。
生态移民虽有然有了较为全面的顶层设计，但当实施到基层的时候，在某些基层工作人员的消极办公的情况下，往往不能真正达到应有的工作效果。据居民反映，有些基层官员为了，加快生态移民的工作进程来取得政绩，工作方式恶劣，官僚主义纵横，如：用欺骗的方式，引诱居民迁入生态移民区，待居民入住生态移民去之后，并不能兑现当初承诺居民的合理要求，或是得到应受到保障的权益，造成了生态移民的权益大受损害，同时也严重影响了生态移民区的稳定和发展，从而造成了各种各样的社会问题。
5）申诉和求助无门
與生态移民权益深受损害对应的是，生态移民所拥有的申诉途径的匮乏，办理生态移民申诉的工作人员的工作态度消极，生态移民的求助机构的和途径的严重匮乏。基层工作人员往往是在移民入住生态移民区之后，对移民便不再热情。申诉和求助无门，导致各种社会不稳定因素的淤积，从而严重影响到了生态移民去的稳定，严重影响到了生态移民工程的进展和成功。
6）其他问题
除了上述的五个方面，生态移民区还存在着诸多衍生问题，如：生态移民的精神健康问题、留守儿童问题、产权问题、法律政府三不管地带的问题，等等。这些问题的存在都严重的影响到生态移民区稳定发展，也深深地损害了生态移民的权益。
（3）保障生态移民权益的建设
在为确保生态移民能顺利进行，同时保障生态移民的权益，宁夏回族自治区政府制定了《宁夏“十二五”中南部地区生态移民规划》，自治区纪委（监察厅）、党委宣传部，以及自治区教育厅、民委、公安厅、民政厅、审计厅、财政厅、国土资源厅、建设厅、水利厅、农牧厅、国资委等部门（单位）印发了《关于加强对生态移民工程监督检查的意见》《宁夏“十二五”中南部地区教育移民实施方案》《宁夏回族自治区生态移民土地权属处置实施办法》《宁夏“十二五”中南部地区生态移民农业产业布局规划》等19个涉及生态移民的意见、办法或行业规划、实施方案；自治区司法厅、林业厅等5个厅（局）制定了涉及生态移民法律服务、林业建设等方面的办法或行业规划和实施方案。土地调整涉及移民和迁入区原住农户的切身利益，为解决土地调整问题，宁夏回族自治区人大通过了《关于中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定》，自治区民政府制定了《中部干旱带生态移民规划区土地权属处置的若干政策意见》。对于移民安置区的建设，宁夏回族自治区政府印发了《关于生态移民享受扶贫优惠政策的通知》，明确生态移民在子女入学、农村低保、大病医疗救助、民政救济、项目扶持等方面享受的各项扶贫优惠政策，进一步完善移民政策保障体系。
（4）自发移民和劳务移民的权益保障严重缺失
自发移民也称自流移民，指在政府有组织移民计划之外，为了寻求更好的生存、生活和发展机会，以血缘、亲缘、地缘为纽带，通过亲戚朋友或邻里介绍，自主地、理性地依靠自己的力量和资源离开原住地，搬迁到条件相对较好的地方安居、就业的一部分农民。由于自发移民具有自主性和流动性的特点，决定了其在户籍管理、社会保障等各个方面存在诸多问题；同时政府在政策、制度和法律层面上应对和管理上的缺失，也造成了其在户籍管理、社会保障等方面的问题。
首先，自发移民的是隶属关系不明确。自发移民既不属迁出区行政管理范围，也不属迁入区行政管辖范围，即属于无人管、无法管的“无政府管理”状态。银川市西夏区的“西马银移民区”就是典型案例。“西马银移民区”是宁夏西吉县农民自发搬迁而形成的移民吊庄，区位上属于银川市西夏区行政辖区，移民户籍在西吉县以及固原市其他县区的占95%以上，其余来自银川市周边地区和外省区。在管理权限上，既不属于西吉县行政管理范围，也不属于银川市西夏区行政管辖范围。由于没有组织机构，自发移民无法参加地方基层民主选举，政治民主生活处于边缘化；再者他们承包土地、建设宅基地等权属没有得到当地认同，耕地和宅基地没有保障。
其次，基础设施建设严重滞后，经济发展明显不足。首先，由于自发移民区整体规划不到位，以致宅基地建设随意性大，因房屋建筑质量差而存在很大的安全隐患。同时，由于供排水设施不健全，生产生活废水直接排入灌溉渠道，造成较大的面源污染。同时，自发移民区道路无一条硬化，群众出行十分困难，与当地主流农村、社区相比，发展水平明显落后，而且差距在进一步拉大。政府在财政支农、扶贫、教育、医疗卫生、农村社保等配套投入几乎属于空白，金融信贷支持缺乏，这与建设社会主义和谐社会极不相称。
再者，当地和户籍地各项惠农政策难以享受。当地和户籍地各项惠农政策自发移民难以享受。很多自发移民在区内或内蒙古、新疆等地以承包当地牧民的草原、牧场以及务工等方式维持生活，有的自发移民在区外聚居已形成一定规模的自然村落。受户籍限制，移民享受不到义务教育、新农合、低保等当地农民享受的一切优惠政策，上学难、就医难、机动车辆入户难。这些自发移民在户籍地宁夏也享受不到各项惠农政策。目前，已有很多自发移民返回原籍宁夏，强烈要求享受生态移民政策，对此自治区生态移民政策中还没有针对解决这些自发移民的办法。
最后，自发移民引发了许多新的社会矛盾和问题。调查显示，宁夏渠口农场太阳梁移民开发区有2500多名自发移民，他们依靠租种这里“土地承包大户”的土地为生，但因承包土地产生矛盾后无人管理，屡屡引发斗殴、上访等问题。自发移民区的兴泾镇十里铺村涝池组有常住人口194户，流动人口529户，人户分离、有房无地、房屋私自买卖和乱搭乱建等情况十分严重，给计划生育、社会治安等方面带来了诸多困难，并经常群体上访，引发了许多新的社会矛盾和问题。 从以上各个方面我们可以看出，自发移民给我们的社会发展带来了诸多问题和负面的影响，但同时我们也应该注意到，政府在自发移民这一块的不作为，导致了自发移民问题的加剧。我们更应该注意的是，是我们的政策、制度和法规应该主动地去适应社会新情况的出现，而我们看到的是，政策、制度和法规在自发移民这一块的严重缺失，自发移民的作为公民应享受的权益不能得到保障，自发移民的生活不能得到稳定，而进一步致使自发移民问题的严重化。这个加剧的过程之中，政策、制度和法规的缺失其实最不应该的。
因此，自发移民的管理问题、自发移民的诉求问题和自发移民的权益保障问题都继续得到解决，从制度、政策和法律法规层面都急需得到支持。
（5）宁夏生态移民政策和法律供给缺陷
1.政策供给缺陷
第一，政策供给模式单一
宁夏生态移民是典型的政府主导型移民，移民政策呈现出政府自上而下单一、单向供给的模式。这种带有行政强制性的政策供给模式在供给结构、供给程序及供给内容上具有較强的指令性与固定性，极易忽视政策需求的差异性与地域性，使得在政策供给惯性的推动下，不同类型、不同发展水平的移民（地区）都按照统一的政策内容来执行。由于欠考虑移民的实际需求，这种统一供给模式常导致政策供需发生偏离，直接表现为一些急需的移民政策供给不足，而一些并不急需的政策则持续地大量供给，造成政策资源不能配置到效益最高的领域。这不仅加大了政府政策供给的负担，也降低了政策供给的效率和质量。
第二，政策供给结构不合理
生态补偿（货币性）政策只是移民政策供给的基本构成，移民长远发展所需的生产发展政策和生活保障政策才是政策供给的重中之重。但一些地方政府未根据移民区域的实际情况来决定移民政策的供给，只根据政府自身利益和政绩做决定，过多考虑提供“看得见、摸得着”的硬发展政策，忽视了促进移民生计可持续发展的政策提供。可见，有限的政策资源若得不到科学的设计与合理的利用，就无法真正达成帮助农民发展生产、改善生活质量的目的。
第三，不均的政策供给内容
“十一五”时期，移民生产生活设施补贴项目少、标准低，各项公共服务设施配套也较为简陋。而“十二五”时期生态移民搬迁时，政府给予的移民住房补助比例大大提升。而这种新旧政策的衔接不当直接影响了移民安置区的社会稳定与和谐，给基层管理带来诸多问题。
第四，僵化的政策供给机制
自治区政府《“十二五”中南部地区生态移民规划》中关于移民对象确定的政策是“必须严格按照2009年12月31日以前的户数、人数确定移民对象”。这种严格的以户籍分户时间节点为依据的分配政策导致生态移民存在不合理分户和应分户而没有分户的情况，出现一大批单户多人、多代居住的问题[2]（333），直接造成“不迁”“返迁”的移民安置问题频发。同时，根据宁夏生态移民政策，政府每户补贴2.5万元，其余由农户自筹，但是国家扶贫移民的资金补助标准并未随着建筑材料等价格的上涨而调整，从而加重了地方财政的压力和生态移民的迁移成本和生活负担。诸如上述涉及移民群体能否“搬得出、稳得住、能致富”的现实问题，移民政策供给机制并没有适时进行动态调整，无形中拉大了政策供需间的距离。
2.法律供给缺失
同政策供给的缺陷一样，在生态移民这一块，法律供给的缺失并不亚于政策供给的缺陷法律的缺失不仅是立法的缺失，不仅表现在立法的严重滞后，同时还表现在没法律援助，生态移民法律诉求的申诉渠道的缺失，生态移民法律意识淡薄等诸多方面。
第一，立法不及时切缺失
立法在生态移民权益保护中，最紧迫的莫过于至今还没有出台一部专门的法律来解决生态移民所产生的诸多问题，这是一个根本性的问题。这不仅仅是宁夏回族自治区地区的问题，而是国家层面的问题，虽然现今有诸多学者在这一方面做了讨论和发出了立《生态移民法》诉求但至今仍没有迹象表明，国家会出台一部专门针对生态移民的法律。在现今，生态移民工程日益升入的情况，针对生态移民的立法显得尤为迫切和必要。笔者相信，出台一部专门针对生态移民的法律，生态移民的当中的很多问题将会迎锐而解，生态移民呢的权益也会得到充分的保障。
第二，法律援助的缺失和生态移民诉求渠道的缺失
法律援助机构的稀少和生态移民诉求渠道的缺失，直接导致了一系列十分严重的社会问题。一是生态移民的权益受损害，二诉求无门，导致受益的一方无所顾忌，或是从事生态移民权益保障的工作人员消极工作。二是生态移民的权益不得保障，严重影响了居民移民的积极性，不愿搬迁或是消极搬迁，严重影响生态移民的工程进程。以上两点导致的结果便是，生态移民反社会情绪的上升，进而成为社会不稳定的因素，从而衍生出诸多社会问题，在影响生态移民工程的同时，也影响到社会发展的其他方面。
（6）生态移民自身消极因素在生态移民权益方面的影响生态移民自身本身同样存在诸多消极的因素，如：文化水平低、法律意识淡薄和无理取闹等。
我们应该承认的一点是，生态移民的素质普遍低下，文化水平低导致他们大部分人并不能充分了国家政策和地方政府的政策措施；法律意识淡薄导致他们不能很好的运用法律来保护自己的权益，甚至做出妨碍公务和一些违法犯罪的事。
另外，移民文化水平的低下导致他们在申请移民、参与协商、获得补偿、监督的过程中没有充分的话语权。自身素质的低下使得他们的“等”、“靠”思想严重。他们过多的依赖地方政府，渴望得到特殊的扶持，得到更多的补偿，致使自己的参与权、补偿权等合法权益丧失。
对宁夏保障生态移民权益的几点建议
（1）政策供给的多样性
政策的制定提出应该考虑方方面面，因此政策供给的多样性就显得尤为中。要实现政策供给的多样性，首先要做的便是，政策制定过程的中参与人员的多样性，需要来自社会各个阶层的代表参与，特别是要考虑来自生态移民群体代表的建议和声音，充分考虑生态移民的需求和申诉。其次就是建立完善的献言献策的渠道，充分调动，生态移民和社会各界参与政策制定的过程，鼓励他们积极地献言献策。 政策供给的多样性对于改变政策缺陷是十分重要，且是十分有效果的，他一方面避免了，政策制定的居高临下，而产生高屋建林的感觉，发生政策与现实脱节的情况；另一方面，他可以充分的考虑社会各个阶层的声音和诉求，特别是来自生态移民的诉求和声音，如此，最显著的效果便是，这些政策更加契合生态移民的实际情况，能够更好的保障生态移民的诉求。
（2）完善移民政务公开和移民参与表达机制
完善移民政务公开和移民参与表达机制。改变“自上而下”政策供给的被动接纳模式为“自下而上”政策需求的主动表达模式，离不开完善的政策信息公开与需求表达机制。首先，通过畅通政策主体间、政策主体与政策对象间的信息沟通渠道，全面公开与移民相关的政策规划信息、政策方案执行信息与政策绩效评价信息，减少政策信息占有的非对称性，确保移民拥有平等的知情权，这项权利也是移民实现参与和监督移民工作的前提。其次，确保移民享有充分的参与权。这不仅是公共政策本质属性——公共性的内在要求，也是民主政治发展的必然要求。通过完善移民参与政策供给与决策的听证质询制度，弥补移民政策决策的有限理性，降低政策供给的交易成本。
（3）完善群众监督机制和拓宽群众胜诉和政策实施后反馈的渠道
完善群众监督机制和拓宽群众申诉、投诉和政策反馈渠道的渠道；有两个主要的作用，一方面是监督官员的政事，从而提高行政办事效率和保证政策的落实；另一个是，能够建立好政府与生态移民之间的良好互动的关系，政策实施后的效果和不足都能在第一时间，向政府机构反馈，从而政府可以及时地做出对策应对和解决。当以上两个作用发挥效益时，生态移民工程的建设也会能够取得最好的效果，同时生态移民的权益也能得到最大限度的保障。此外，在提高政府官员工作积极性的同时，政策信息的反馈能够更好的帮助政策制定后期政策，并最大限度的提高后期政策的前瞻性。
（4）加强移民立法，完善生态移民权益保障体系
立法是重中之重，是很多工作展开和继续的基础。加快立法进程，尽快制定出各个方面对生态移民的法制法规和管理条例；而完善生态移民正好与生态移民法相得益彰。
最重要的是政府应该重视自发移民的问题，尽快的出台相关政策条例，法律法规来规范自发移民行为；在出台规范自发移民的同时，制定相关政策和条例来保障自发移民的权益，使其能得到同在政府主导下的生态移民享受同等优惠和受到保障。如此方能解决，自发移民所带来的诸多社会问题。
（5）完善法律求助机构
政府应该引入社会各界力量，例如：律师事务所，社会公益团体等，参与到生态移民权益保障中来。政府同时也应该免费为生态移民提供免费的法律咨询，解决移民在生活生产和事务政策上疑难杂症。做到如此，方可化解生态移民群体中反社会情绪的淤积和演变，方能保证社会和谐发展。
（6）加强生态移民的教育，提升生态移民的整体素质、生态移民对生态移民政策理解直接影响到生态移民工程的进程和效果。政府应该想方设法，通过宣传、访谈、调研、开会和领导干部深入基层的方式教育生态移民的，体改生态移民的整体素质，是人民群众对生态移民的政策理解得更加到位。其次，提高了生态移民的整体素质的同时，人民群众便能更好的合理的表达自身的诉求，而不盲目闹事，妨碍公务，甚至所处一些违法犯罪的事，扰乱社会治安。如此，生态移民的工作便更容易展开和进行。
（7）对生态移民的支助补偿补助为辅，长远规划为主
对生态移民区的人民群众，进行适当合理的补助是十分必要的，但政府不能移民之后，補偿补助居民一点钱就对移民不闻不问，而是应该做到，对移民的支助补偿补助为辅，提移民长远规划为主。政府应该制定出台各类政策，帮助移民群众就业创业，为移民群众创造就业机会和创业环境，出台个乡政府条例，帮助培训移民群众提高劳动力素质，引入职业教育等等。如此方可能得到长久和谐发展的效果。
生态移民权益保护问题是一个复杂的问题，它牵涉到一系列有关中国发展中的重大问题，如公平、发展、社会稳定、地区差距、利益冲突、“三农”问题、生态问题等等，它需要政府和社会各界广泛关注和支持才能得到良性发展。
[1] 李媛媛，李伟.少数民族地区生态移民政策研究——以内蒙古为例[M].北京：经济科学出版社，2015.
[2] 李培林，王晓毅.生态移民与发展转型——宁夏移民与扶贫研究[M].北京：社会科学文献出版社，2013.
[3] 张云雁.西部生态移民的相关政策法律研究[J].前沿，2011（20）.
[4] 乔军.对三江源生态移民权利保障的思考[J].攀登，2006（03）.
[5] 《自治区人民政府关于扶持劳务移民安置企业发展的若干政策意见》宁政发〔2012〕109号，2012年7月13日.
[6] 程红梅.宁夏红寺堡土地利用系统移民效益评估研究[D].乌鲁木齐：新疆师范大学，2006.
生态移民 权益保障 法律 制度
近年宁夏来随着生态移民工程的深入建设，各项政策的出台实施，生态移民取得了较为显著的成效，移民生活水平得到显著提高，也取得了较为显著的社会效益，移民的各种权益也得到关注。但由于生态工程本身的复杂性，政策、制度和机制的自身缺陷，政策实施不到位等种种情况的出现，加之移民权益的保障在生态移过程中不受重视，使得移民权益的保障仍然存在许多问题。本文通过讨论和探究宁夏生态移民的政策、制度和措施等现状，重点讨论如何通过完善法律、移民申诉和援助渠道、机制和机构的建设，来保障移民的权益，并给出建议。
宁夏生态移民工程现状
（1）政策供给
生态移民政策供给分为纵向供给和横向供给。生态移民政策的纵向供给是指从中央政府到宁夏回族自治区政府和自治区各级地方政府的垂直供给；生态移民政策的横向供给是指宁夏回族自治区各级政府根据国家和自治区层面关于生态移民的相关政策，因地制宜，从移民安置、移民补偿、移民后续发展等方面为移民群体提供的政策供给，以保障移民在新迁入区生产生活的可持续发展。
1.纵向供给
实施生态移民工程以来，国家颁布了多项政策予以助推。如2001年国家发布《关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》和《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，2002年经国务院批准，原国家计委、财政部、国家林业局、农业部、水利部等五部委联合制定《京津风沙源治理工程规划（2001～2010年）》，国家相继出台了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》《易地扶贫搬迁“十二五”规划》等一系列关于促进西部地区生态环境治理和移民生计改善的方针政策。
宁夏回族自治区，根据中央文件精神，并根据宁夏回族自治区的具体实际情况，也制定并颁布了诸多政策制度，如：《宁夏“十二五”中南部地区生态移民规划》《关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》《关于做好生态移民就业培训和社会保障工作的通知》《关于进一步加强和完善生态移民工作政策意见》《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例（草案）》等政策措施。这些政策的实施对提高移民生产发展条件，提升移民生活质量起了积极作用。宁夏各级地方政府紧紧围绕自治区政府关于促进生态移民发展的具体政策，也制定了符合地方发展实际的地方性政策措施，如红寺堡区政府制定了《红寺堡区支持创业小额担保贷款管理办法》《关于进一步加强劳务输出工作的实施意见》《红寺堡区林权制度改革实施方案（补充）》《紅寺堡区生态移民村村级组织建设实施办法（试行）》等政策
2.横向供给
宁夏自治区各级政府根据中央文件精神和自治区政府颁布的各项政策和制度，因地制宜地根据当地的实际情况，做了一系列工作和制定各项工作办法。
在生态移民工程启动开始中央和宁夏自治区政府进行了大量的工作和投入了大量的精力。在基础设施建设方面，自治区政府和各级地方政府，投入了相当的精力和工作，“十二五”期间，自治区政府免费为移民新村配置了太阳灶、热水器等现代设施。移民新村实现了通电、通（自来）水、通（柏油）路、通（公交）车、通广播电视、通邮、通电话，有学校、村级活动场所、医疗服务站、劳动就业服务中心、超市、文化广场、环保设施、新能源设施的“七通八有”等，移民的生活质量得到了较为明显的改善。又如：在“十二五”期间，宁夏厅积极主动组织服务自治区中南部生态移民扶贫攻坚工程，为移民安置区勘察地下水并打井，先后投资6700万元，为68个移民安置区近十万群众解决饮水难题。
在生态移民的补偿和保障方面，自治区政府和地方各级政府，也同样投入了相当大的精力，并进行了大量工作出台了诸多工作办法和各项政策。如：出台了《关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见（宁政发[2012]29号）》，文件要求提高移民区各项农业设施补助，移民继续享有在原籍享有的各项补助，按照扬黄灌区现行补贴标准执行。文件还要求，文件要求，生态移民在迁入地享受和当地居民一样的社保政策，且移民在原住地享受的最低生活保障、医疗救助、新农合补助、妇幼卫生“六免一救助”、养老保险等政策不发生改变，并享受同城镇居民工作人员同等的社保医疗，保险等。这些措施政策在一定程度上推动了宁夏自治区的生态移民，并调动了生态移民的积极性。 在受教育方面，自治区政府颁布了《宁夏回族自治区人民政府关于印发宁夏“十二五”中南部山区教育移民实施方案的通知（宁政发[2011]74号）》。文件要求，》文件要求，对进入中职学校和高职院校学习的移民子女给一定的学费和生活费补助。宁夏职业技术学院、宁夏财经职业技术学院、宁夏工商职业技术学院每年单独自主招生计划的50%定向切块到中南部移民地区招收移民子女，并根据“订单培训，定向培养”的原则，每年举办职业技能培训班，为移民子女入职奠定技能基。
在就业创业培训方面，自治区政府在2011年颁布了011年《关于做好生态移民就业培训和社会保障工作的通知》。通知中，明确提出：通过实施培训就业援助工程、开展转移就业培训、提供免费技工教育、创业培训等多种方式开展生态移民职业培训工作；通过劳务移民、就近就地就业、落实政策鼓励创业、就业服务等多种渠道促进生态移民就业；通过采取“三定一证一保”（即定培训学校、定培训人员，定就业去向，考取国家职业资格证书，保证推荐就业）的方法，对无地或少地的移民家庭实施培训就业援助；通过提供1～2年的免费技工教育，对未能继续升学并准备进入非农产业就业的初高中毕业生给予培训就业帮助。这些就业培训政策，提升了生态移民素质和自我发展能力。
（2）生态移民成效——以红寺堡生态移民区移民成效调查为例
生态移民的成效直接的就可以反映生态移民权益的保障情况，也直接生态移民是否取得了预期的成效，移民的收入、满意度以及生活水平的高低，都能反映生态移民的权益保障情况。
1.经济成效
笔者通过实地考察，结合国内外学者相关研究报告经验，对2009—2013年红寺堡生态移民经济收入、产业结构、经济增长三个方面数据进行了搜集、整理、分析和研究。分析了红寺堡区生态移民的经济效果。调查结果显示，红寺堡开发区产业结构逐渐改善，全区生产总值逐年增长，地区经济效益增长显著，政府实施的生态移民政策取得了比较好的成果。
第一，产业结构不断升级
在最近几年中，红寺堡区产业结构不断的调整，第一产业和第三产业在生产总值中的比重呈逐年下降趋势，第二产业在生产总值中的比重逐年增长，且增长幅度较大。红寺堡地区的GDP从2009年一直保持增长的趋势，生产总值从2009年的55300万元增加到2013年的130000万元，增长了近2.34倍，增幅十分显著。第一产业从2009年的23000万元增加到2013年的40000万元，增长1.7倍；第二产业从2009年的13100万元增长到2013年的54000万元，增幅十分迅速，增长了近4倍；第三产业从2009年的19200万元增长到2013年的36000万元，增长近2倍。这些年来，红寺堡地区三产的构成有了很大的变化。2009年第一产业、第二产业、第三产业比重分别为41.6%、23.7%、34.7%，2013年三大产业比重分别为30.8%、41.5%、27.7%。第一产业、第三产业值有所下降，分别下降了10.8个百分点和7个百分点；第二产业值增长迅速，2009—2013年增长了17.8个百分点。可见，红寺堡地区的产业结构发生了较大变化，第二产业有了较大发展，第三产业虽然在总量上有所增长，但是所占比例有所下降。总体来，红寺堡地区的产业结构还是朝着合理化方向发展。
第二，移民生产方式的转变
生态移民之前土地贫瘠、环境恶劣、农作物比较单一，人们靠天吃饭，全年的农业收入低。移民之后土地质量有了很大的改善，农业收入有所提高。搬迁之前，人们绝大多数从事农业生产，生产结构主要以第一产业为主；搬迁之后，人们居住的地方比较密集，外出务工人员增加，工资水平有所提高，大大的改善了全年的家庭收入，群众生活水平也在不断好转，生态移民经济效益显著。
第三，居民收入的变化
在红寺堡地区GDP逐年上升的背景下，红寺堡生态移民区居民收入也逐年上升。城镇居民可分配收入和农民人均纯收入都在增加，城镇居民收入从2009年的9487.6元增加到2013年的15790元，增长幅度为60%；农民人均纯收入从2009年的3030元增加到2013年的5317元，增长幅度为56%（数据来源于红寺堡统计公报）
第四，居民满意度调查
接受调查的147户搬迁户，分别来自香园村、开元村、中圈塘村、团结村和弘德新村五个村子。其中愿意搬迁的有129户，占总人数的87.2%；不愿意搬迁的有18户，占总人数的12.2%。调查结果中，非常赞成生态移民政策的有115户，占总调查人数的77.7%；一般赞成的为27户，占百分比为18.2%；反对的有4户，占百分比为2.7%。经过以上数据分析可知，生态移民之后红寺堡地区的经济增长态势较好，发展较快，产业结构不断优化，地区经济生产总值保持增长趋势，移民之后经济效益显著提高。
2.生态移民区存在的问题
我们已经知道红寺堡生态移民区在经济建设发展的各个方面已经取得了相当显著的成效，但这并不代表生态移民区是一片歌舞升平，不存在发展的问题。我们通过走访调查发现红寺堡生态移民区无论是经济还是居民生活等各个方面仍存在各种各样的问题。
第一，移民对迁入区的适应问题。
在移民迁入生态移民之后，无论是生活还是生产都与移民之前，发生了翻天覆地的变化，环境的改变，经济来源方式，邻里关系的变化都深刻的影响到居民的生活。
1）故土难离的古老观念的发酵，特别是老年人的对故土的难割舍，在很大程地上影响到了居民情绪和稳定性，而社区组织或地方政府对此的安抚工作并不到位，或者可以说是严重缺失。
2）生活方式的改变和谋生途径的转变
进入移民安置点后，移民都要面临生活观念、方式与谋生方式转换的问题。以前的农民要成为城镇居民，都要改变传统的生活方式和生存方式，但是由于他们缺乏必要的生活技能和培训，很难适应这种转变。移民之后，社会环境发生改变，原有的土地等生产生活资料不复存在，全然陌生的生存环境，会使他們对未来生活产生焦虑和不安。为社区组织在过程中的所需要进行的安抚，鼓励和引导的工作也同样严重缺失。 3）基础设施不健全
搞好移民迁入区的基础设施建设是移民工作首先要考虑的问题。一般来说，移民迁入区拥有比较便利的交通条件，如果资金到位，搞好基础设施并不难。关键在于，生态移民区基础设施的建设，应该对移民的规模。生态移民区基础设施与居民规模的不对称，严重损害生态移民的权益。
4）社区工作人员和基层工作人员恶劣的工作方式和消极办公，严重损害了居民的权益。
生态移民虽有然有了较为全面的顶层设计，但当实施到基层的时候，在某些基层工作人员的消极办公的情况下，往往不能真正达到应有的工作效果。据居民反映，有些基层官员为了，加快生态移民的工作进程来取得政绩，工作方式恶劣，官僚主义纵横，如：用欺骗的方式，引诱居民迁入生态移民区，待居民入住生态移民去之后，并不能兑现当初承诺居民的合理要求，或是得到应受到保障的权益，造成了生态移民的权益大受损害，同时也严重影响了生态移民区的稳定和发展，从而造成了各种各样的社会问题。
5）申诉和求助无门
與生态移民权益深受损害对应的是，生态移民所拥有的申诉途径的匮乏，办理生态移民申诉的工作人员的工作态度消极，生态移民的求助机构的和途径的严重匮乏。基层工作人员往往是在移民入住生态移民区之后，对移民便不再热情。申诉和求助无门，导致各种社会不稳定因素的淤积，从而严重影响到了生态移民去的稳定，严重影响到了生态移民工程的进展和成功。
6）其他问题
除了上述的五个方面，生态移民区还存在着诸多衍生问题，如：生态移民的精神健康问题、留守儿童问题、产权问题、法律政府三不管地带的问题，等等。这些问题的存在都严重的影响到生态移民区稳定发展，也深深地损害了生态移民的权益。
（3）保障生态移民权益的建设
在为确保生态移民能顺利进行，同时保障生态移民的权益，宁夏回族自治区政府制定了《宁夏“十二五”中南部地区生态移民规划》，自治区纪委（监察厅）、党委宣传部，以及自治区教育厅、民委、公安厅、民政厅、审计厅、财政厅、国土资源厅、建设厅、水利厅、农牧厅、国资委等部门（单位）印发了《关于加强对生态移民工程监督检查的意见》《宁夏“十二五”中南部地区教育移民实施方案》《宁夏回族自治区生态移民土地权属处置实施办法》《宁夏“十二五”中南部地区生态移民农业产业布局规划》等19个涉及生态移民的意见、办法或行业规划、实施方案；自治区司法厅、林业厅等5个厅（局）制定了涉及生态移民法律服务、林业建设等方面的办法或行业规划和实施方案。土地调整涉及移民和迁入区原住农户的切身利益，为解决土地调整问题，宁夏回族自治区人大通过了《关于中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定》，自治区民政府制定了《中部干旱带生态移民规划区土地权属处置的若干政策意见》。对于移民安置区的建设，宁夏回族自治区政府印发了《关于生态移民享受扶贫优惠政策的通知》，明确生态移民在子女入学、农村低保、大病医疗救助、民政救济、项目扶持等方面享受的各项扶贫优惠政策，进一步完善移民政策保障体系。
（4）自发移民和劳务移民的权益保障严重缺失
自发移民也称自流移民，指在政府有组织移民计划之外，为了寻求更好的生存、生活和发展机会，以血缘、亲缘、地缘为纽带，通过亲戚朋友或邻里介绍，自主地、理性地依靠自己的力量和资源离开原住地，搬迁到条件相对较好的地方安居、就业的一部分农民。由于自发移民具有自主性和流动性的特点，决定了其在户籍管理、社会保障等各个方面存在诸多问题；同时政府在政策、制度和法律层面上应对和管理上的缺失，也造成了其在户籍管理、社会保障等方面的问题。
首先，自发移民的是隶属关系不明确。自发移民既不属迁出区行政管理范围，也不属迁入区行政管辖范围，即属于无人管、无法管的“无政府管理”状态。银川市西夏区的“西马银移民区”就是典型案例。“西马银移民区”是宁夏西吉县农民自发搬迁而形成的移民吊庄，区位上属于银川市西夏区行政辖区，移民户籍在西吉县以及固原市其他县区的占95%以上，其余来自银川市周边地区和外省区。在管理权限上，既不属于西吉县行政管理范围，也不属于银川市西夏区行政管辖范围。由于没有组织机构，自发移民无法参加地方基层民主选举，政治民主生活处于边缘化；再者他们承包土地、建设宅基地等权属没有得到当地认同，耕地和宅基地没有保障。
其次，基础设施建设严重滞后，经济发展明显不足。首先，由于自发移民区整体规划不到位，以致宅基地建设随意性大，因房屋建筑质量差而存在很大的安全隐患。同时，由于供排水设施不健全，生产生活废水直接排入灌溉渠道，造成较大的面源污染。同时，自发移民区道路无一条硬化，群众出行十分困难，与当地主流农村、社区相比，发展水平明显落后，而且差距在进一步拉大。政府在财政支农、扶贫、教育、医疗卫生、农村社保等配套投入几乎属于空白，金融信贷支持缺乏，这与建设社会主义和谐社会极不相称。
再者，当地和户籍地各项惠农政策难以享受。当地和户籍地各项惠农政策自发移民难以享受。很多自发移民在区内或内蒙古、新疆等地以承包当地牧民的草原、牧场以及务工等方式维持生活，有的自发移民在区外聚居已形成一定规模的自然村落。受户籍限制，移民享受不到义务教育、新农合、低保等当地农民享受的一切优惠政策，上学难、就医难、机动车辆入户难。这些自发移民在户籍地宁夏也享受不到各项惠农政策。目前，已有很多自发移民返回原籍宁夏，强烈要求享受生态移民政策，对此自治区生态移民政策中还没有针对解决这些自发移民的办法。
最后，自发移民引发了许多新的社会矛盾和问题。调查显示，宁夏渠口农场太阳梁移民开发区有2500多名自发移民，他们依靠租种这里“土地承包大户”的土地为生，但因承包土地产生矛盾后无人管理，屡屡引发斗殴、上访等问题。自发移民区的兴泾镇十里铺村涝池组有常住人口194户，流动人口529户，人户分离、有房无地、房屋私自买卖和乱搭乱建等情况十分严重，给计划生育、社会治安等方面带来了诸多困难，并经常群体上访，引发了许多新的社会矛盾和问题。 从以上各个方面我们可以看出，自发移民给我们的社会发展带来了诸多问题和负面的影响，但同时我们也应该注意到，政府在自发移民这一块的不作为，导致了自发移民问题的加剧。我们更应该注意的是，是我们的政策、制度和法规应该主动地去适应社会新情况的出现，而我们看到的是，政策、制度和法规在自发移民这一块的严重缺失，自发移民的作为公民应享受的权益不能得到保障，自发移民的生活不能得到稳定，而进一步致使自发移民问题的严重化。这个加剧的过程之中，政策、制度和法规的缺失其实最不应该的。
因此，自发移民的管理问题、自发移民的诉求问题和自发移民的权益保障问题都继续得到解决，从制度、政策和法律法规层面都急需得到支持。
（5）宁夏生态移民政策和法律供给缺陷
1.政策供给缺陷
第一，政策供给模式单一
宁夏生态移民是典型的政府主导型移民，移民政策呈现出政府自上而下单一、单向供给的模式。这种带有行政强制性的政策供给模式在供给结构、供给程序及供给内容上具有較强的指令性与固定性，极易忽视政策需求的差异性与地域性，使得在政策供给惯性的推动下，不同类型、不同发展水平的移民（地区）都按照统一的政策内容来执行。由于欠考虑移民的实际需求，这种统一供给模式常导致政策供需发生偏离，直接表现为一些急需的移民政策供给不足，而一些并不急需的政策则持续地大量供给，造成政策资源不能配置到效益最高的领域。这不仅加大了政府政策供给的负担，也降低了政策供给的效率和质量。
第二，政策供给结构不合理
生态补偿（货币性）政策只是移民政策供给的基本构成，移民长远发展所需的生产发展政策和生活保障政策才是政策供给的重中之重。但一些地方政府未根据移民区域的实际情况来决定移民政策的供给，只根据政府自身利益和政绩做决定，过多考虑提供“看得见、摸得着”的硬发展政策，忽视了促进移民生计可持续发展的政策提供。可见，有限的政策资源若得不到科学的设计与合理的利用，就无法真正达成帮助农民发展生产、改善生活质量的目的。
第三，不均的政策供给内容
“十一五”时期，移民生产生活设施补贴项目少、标准低，各项公共服务设施配套也较为简陋。而“十二五”时期生态移民搬迁时，政府给予的移民住房补助比例大大提升。而这种新旧政策的衔接不当直接影响了移民安置区的社会稳定与和谐，给基层管理带来诸多问题。
第四，僵化的政策供给机制
自治区政府《“十二五”中南部地区生态移民规划》中关于移民对象确定的政策是“必须严格按照2009年12月31日以前的户数、人数确定移民对象”。这种严格的以户籍分户时间节点为依据的分配政策导致生态移民存在不合理分户和应分户而没有分户的情况，出现一大批单户多人、多代居住的问题[2]（333），直接造成“不迁”“返迁”的移民安置问题频发。同时，根据宁夏生态移民政策，政府每户补贴2.5万元，其余由农户自筹，但是国家扶贫移民的资金补助标准并未随着建筑材料等价格的上涨而调整，从而加重了地方财政的压力和生态移民的迁移成本和生活负担。诸如上述涉及移民群体能否“搬得出、稳得住、能致富”的现实问题，移民政策供给机制并没有适时进行动态调整，无形中拉大了政策供需间的距离。
2.法律供给缺失
同政策供给的缺陷一样，在生态移民这一块，法律供给的缺失并不亚于政策供给的缺陷法律的缺失不仅是立法的缺失，不仅表现在立法的严重滞后，同时还表现在没法律援助，生态移民法律诉求的申诉渠道的缺失，生态移民法律意识淡薄等诸多方面。
第一，立法不及时切缺失
立法在生态移民权益保护中，最紧迫的莫过于至今还没有出台一部专门的法律来解决生态移民所产生的诸多问题，这是一个根本性的问题。这不仅仅是宁夏回族自治区地区的问题，而是国家层面的问题，虽然现今有诸多学者在这一方面做了讨论和发出了立《生态移民法》诉求但至今仍没有迹象表明，国家会出台一部专门针对生态移民的法律。在现今，生态移民工程日益升入的情况，针对生态移民的立法显得尤为迫切和必要。笔者相信，出台一部专门针对生态移民的法律，生态移民的当中的很多问题将会迎锐而解，生态移民呢的权益也会得到充分的保障。
第二，法律援助的缺失和生态移民诉求渠道的缺失
法律援助机构的稀少和生态移民诉求渠道的缺失，直接导致了一系列十分严重的社会问题。一是生态移民的权益受损害，二诉求无门，导致受益的一方无所顾忌，或是从事生态移民权益保障的工作人员消极工作。二是生态移民的权益不得保障，严重影响了居民移民的积极性，不愿搬迁或是消极搬迁，严重影响生态移民的工程进程。以上两点导致的结果便是，生态移民反社会情绪的上升，进而成为社会不稳定的因素，从而衍生出诸多社会问题，在影响生态移民工程的同时，也影响到社会发展的其他方面。
（6）生态移民自身消极因素在生态移民权益方面的影响生态移民自身本身同样存在诸多消极的因素，如：文化水平低、法律意识淡薄和无理取闹等。
我们应该承认的一点是，生态移民的素质普遍低下，文化水平低导致他们大部分人并不能充分了国家政策和地方政府的政策措施；法律意识淡薄导致他们不能很好的运用法律来保护自己的权益，甚至做出妨碍公务和一些违法犯罪的事。
另外，移民文化水平的低下导致他们在申请移民、参与协商、获得补偿、监督的过程中没有充分的话语权。自身素质的低下使得他们的“等”、“靠”思想严重。他们过多的依赖地方政府，渴望得到特殊的扶持，得到更多的补偿，致使自己的参与权、补偿权等合法权益丧失。
对宁夏保障生态移民权益的几点建议
（1）政策供给的多样性
政策的制定提出应该考虑方方面面，因此政策供给的多样性就显得尤为中。要实现政策供给的多样性，首先要做的便是，政策制定过程的中参与人员的多样性，需要来自社会各个阶层的代表参与，特别是要考虑来自生态移民群体代表的建议和声音，充分考虑生态移民的需求和申诉。其次就是建立完善的献言献策的渠道，充分调动，生态移民和社会各界参与政策制定的过程，鼓励他们积极地献言献策。 政策供给的多样性对于改变政策缺陷是十分重要，且是十分有效果的，他一方面避免了，政策制定的居高临下，而产生高屋建林的感觉，发生政策与现实脱节的情况；另一方面，他可以充分的考虑社会各个阶层的声音和诉求，特别是来自生态移民的诉求和声音，如此，最显著的效果便是，这些政策更加契合生态移民的实际情况，能够更好的保障生态移民的诉求。
（2）完善移民政务公开和移民参与表达机制
完善移民政务公开和移民参与表达机制。改变“自上而下”政策供给的被动接纳模式为“自下而上”政策需求的主动表达模式，离不开完善的政策信息公开与需求表达机制。首先，通过畅通政策主体间、政策主体与政策对象间的信息沟通渠道，全面公开与移民相关的政策规划信息、政策方案执行信息与政策绩效评价信息，减少政策信息占有的非对称性，确保移民拥有平等的知情权，这项权利也是移民实现参与和监督移民工作的前提。其次，确保移民享有充分的参与权。这不仅是公共政策本质属性——公共性的内在要求，也是民主政治发展的必然要求。通过完善移民参与政策供给与决策的听证质询制度，弥补移民政策决策的有限理性，降低政策供给的交易成本。
（3）完善群众监督机制和拓宽群众胜诉和政策实施后反馈的渠道
完善群众监督机制和拓宽群众申诉、投诉和政策反馈渠道的渠道；有两个主要的作用，一方面是监督官员的政事，从而提高行政办事效率和保证政策的落实；另一个是，能够建立好政府与生态移民之间的良好互动的关系，政策实施后的效果和不足都能在第一时间，向政府机构反馈，从而政府可以及时地做出对策应对和解决。当以上两个作用发挥效益时，生态移民工程的建设也会能够取得最好的效果，同时生态移民的权益也能得到最大限度的保障。此外，在提高政府官员工作积极性的同时，政策信息的反馈能够更好的帮助政策制定后期政策，并最大限度的提高后期政策的前瞻性。
（4）加强移民立法，完善生态移民权益保障体系
立法是重中之重，是很多工作展开和继续的基础。加快立法进程，尽快制定出各个方面对生态移民的法制法规和管理条例；而完善生态移民正好与生态移民法相得益彰。
最重要的是政府应该重视自发移民的问题，尽快的出台相关政策条例，法律法规来规范自发移民行为；在出台规范自发移民的同时，制定相关政策和条例来保障自发移民的权益，使其能得到同在政府主导下的生态移民享受同等优惠和受到保障。如此方能解决，自发移民所带来的诸多社会问题。
（5）完善法律求助机构
政府应该引入社会各界力量，例如：律师事务所，社会公益团体等，参与到生态移民权益保障中来。政府同时也应该免费为生态移民提供免费的法律咨询，解决移民在生活生产和事务政策上疑难杂症。做到如此，方可化解生态移民群体中反社会情绪的淤积和演变，方能保证社会和谐发展。
（6）加强生态移民的教育，提升生态移民的整体素质、生态移民对生态移民政策理解直接影响到生态移民工程的进程和效果。政府应该想方设法，通过宣传、访谈、调研、开会和领导干部深入基层的方式教育生态移民的，体改生态移民的整体素质，是人民群众对生态移民的政策理解得更加到位。其次，提高了生态移民的整体素质的同时，人民群众便能更好的合理的表达自身的诉求，而不盲目闹事，妨碍公务，甚至所处一些违法犯罪的事，扰乱社会治安。如此，生态移民的工作便更容易展开和进行。
（7）对生态移民的支助补偿补助为辅，长远规划为主
对生态移民区的人民群众，进行适当合理的补助是十分必要的，但政府不能移民之后，補偿补助居民一点钱就对移民不闻不问，而是应该做到，对移民的支助补偿补助为辅，提移民长远规划为主。政府应该制定出台各类政策，帮助移民群众就业创业，为移民群众创造就业机会和创业环境，出台个乡政府条例，帮助培训移民群众提高劳动力素质，引入职业教育等等。如此方可能得到长久和谐发展的效果。
生态移民权益保护问题是一个复杂的问题，它牵涉到一系列有关中国发展中的重大问题，如公平、发展、社会稳定、地区差距、利益冲突、“三农”问题、生态问题等等，它需要政府和社会各界广泛关注和支持才能得到良性发展。
[1] 李媛媛，李伟.少数民族地区生态移民政策研究——以内蒙古为例[M].北京：经济科学出版社，2015.
[2] 李培林，王晓毅.生态移民与发展转型——宁夏移民与扶贫研究[M].北京：社会科学文献出版社，2013.
[3] 张云雁.西部生态移民的相关政策法律研究[J].前沿，2011（20）.
[4] 乔军.对三江源生态移民权利保障的思考[J].攀登，2006（03）.
[5] 《自治区人民政府关于扶持劳务移民安置企业发展的若干政策意见》宁政发〔2012〕109号，2012年7月13日.
[6] 程红梅.宁夏红寺堡土地利用系统移民效益评估研究[D].乌鲁木齐：新疆师范大学，2006.