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[摘 要]流域生态补偿是下游对由于保护环境而失去发展机会的上游以优惠政策、资金、实物等形式的补偿制度。文章在分析我国现行生态补偿实践的基础上，提出了构建我国生态环境补偿法律机制的几点思考，以期促进我国生态环境的有效补偿、环境资源的合理开发利用和经济的可持续发展。
[关键词]流域生态补偿；水；法制
流域生态补偿是下游对由于保护环境而失去发展机会的上游以优惠政策、资金、实物等形式的补偿制度。随着政府及民众对生态环境的日益重视，有关流域生态补偿的诉讼也日渐增多，而在这些方面，我国的法律还处于起步阶段。
一、我国流域生态补偿的立法现状
在我国一些地方已涌现小流域生态补偿的个案，例如浙江东阳与义乌之间的全国首例水权交易——2005年1月6日，义乌市委、市政府举行了横锦水库引水工程正式通水仪式，这次跨市水权交易的依据是2000年11月24日义乌市政府和东阳市政府共同签订的有偿转让用水权的协议：义乌出资2亿元向东阳购买其境内横锦水库5000万立方米的水资源的永久使用权。还有北京向承德、张家口支付水源涵养林保护费和水土保持费用，广东每年向东江上游江西省寻乌、安远和定南三县支付1.5亿元等。福建省在2007年出台了《江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿方案》，方案规定从当年起实施江河下游地区对上游地区的森林生态效益补偿制度。“这项制度的实施，将使福建省每年可新增生态公益林补偿金8590万元，年补偿金总额达到3亿多元，生态公益林补偿标准提高到每亩7元。”①流域生态补偿机制的建立，保护了水源地农民的合法权益，提高了农民保护生态的积极性，促进了自然与社会的和谐发展。建立流域生态补偿机制体现公正公平原则，谁都不愿意看到自己饮用的水来自于污水横流、垃圾成堆的水源区。
以上的流域生态补偿都是通过地方政府约定的形式，还没有以法律的形式加以确定。目前流域生态补偿的立法与实践存在大量问题：第一，缺乏法律制度的支撑，制度外的若干尝试不够规范和权威，近似扶贫与恩赐；第二，补偿标准过低，对于积极投入部分补偿有限，消极的发展机会牺牲则根本没有补偿，严重伤害受偿者的积极性；第三，补偿过程漏损较多，以中央预算直接补偿个人，不仅违反受益原则，而且由于上下层级多，难以进行有效监督和管理。
二、建立健全流域生态补偿法律法规的重要性和必要性
流域生态补偿是科学发展观的制度创新，任何人的发展不能凌驾于其他人之上，流域环境保护的利益共享、责任共担，才能实现以人为本，全面、协调、可持续的发展。而法制化是保障流域生态补偿实施和运行的前提，建立规范、公平的流域生态补偿的法律制度势在必行。笔者建议《环境保护法》修改时，应当纳入流域生态补偿的法律制度，并制定《流域生态补偿法》予以具体化。
（一）促进地区间协调和公平发展的重要手段
流域生态补偿是保证权利具有公平正义属性的重要工具之一，流域环境治理中明显存在成本收益的空间异置、外部性和“搭便车”现象，因此公正地分担权利的成本是下游的环境权与上游的发展权和解共生的基础。健全流域生态补偿法规是构建和谐社会的重要保障，一般而言，上游往往是贫困地区，而下游则是发达地区。环境治理需要大量资金，而这是贫困的上游地区根本负担不起的。尽管各级政府一再强调环境敏感区应当调整产业结构，但经济落后地区对自然资源的依赖性相对较强，难以寻找新的经济增长点，可供选择的生态产业、绿色经济相当有限。这样一来，贫困与环境恶化之间就形成了恶性循环，容易出现所谓“贫困污染”和“生态难民”的现象。流域生态补偿体现公平、公正原则，其实也是发达地区反哺贫困地区的重要机制之一，只有让流域生态补偿法律化，才能有效抑制环境冲突和社会冲突，缩小地区间差距，促进流域内的和谐与发展，实现“经济效益、环境效益、社会效益”协调统一。如果撇开这一现状谈论流域环境保护，就势必造成“贫困地区负担，富余地区受益”的不公局面，导致地区间的冲突，为和谐社会制造障碍。
（二）国家生态环境保护与建设的关键所在
流域生态补偿机制是社会经济不断发展与自然资源及环境容量有限之间矛盾运动的必然产物。现代经济的迅速发展，必然会导致自然资源在开采利用中趋于枯竭、生态系统的破坏和环境的污染等一系列问题。这就需要运用政府的宏观调控职能及市场化运作，以经济调节为手段，以法律制度为保障，使开发、利用、破坏生态环境的受益主体进行相应的补偿即整治和恢复生态环境，为社会发展提供可持续利用的资源基础和良好的生存环境。这种对环境污染、生态价值和生态功能进行补偿并且能产生社会效益、经济效益、生态效益的生态资源管理制度就被称为流域生态补偿法律机制。建立流域生态补偿机制，有利于改善因经济发展而引起的生态环境破坏，有利于减缓生态环境破坏对经济良性发展的冲击。
（三）生态环境管理规范化、市场化的必要保障
现代社会人们已经认识到生态环境对人类生存及发展的重要性，因此生态环境应该被认为是具有价值的，其价值的大小受稀缺程度和开发利用条件的影响，在一定条件下生态环境能够被资本化。生态资本作为资本的表现形态，应依照资本的属性运行即以获取利益为目的；但同时，生态资本又不等同于一般的资本，它具有生态的基本属性，必须遵循生态规律。
三、流域生态补偿立法需解决的几个问题
流域生态补偿要立法就要把谁向谁补偿、补偿的前提和标准、补偿责任赔偿等一系列问题加以确定，这是立法的前提。
（一）流域生态补偿立法原则的确定
环境立法中除了限制人们做什么之外，还应该有鼓励人们做什么的内容。而这些内容正是现有的法律法规所缺乏的。构建生态环境补偿法律机制的原则可归纳为三条，一是有利于环境保护的原则，这可以说是原则的原则，二是按照谁污染谁付费，谁受益谁补偿，谁付出谁受补的责任原则，三是是有利于区际共同发展的公平原则。生态环境补偿法律机制必须突出法律的保障作用，将补偿措施上升到制度层面，以法律手段保证和促进环境资源开发过程中生态系统及环境得到有效的补偿。 （二）流域生态补偿的经费来源
对流域生态补偿的经费来源，不少地区已有充分认识，并在积极探索，浙江提出了“逐步建立环境资源有偿使用机制，进一步探索和推广水权转让、排污权交易、矿产资源开采招投标、森林和海域资源有偿使用等做法，充分发挥市场机制在资源配置中的作用。探索和完善流域生态补偿机制，通过财政转移支付、异地开发区建设、排污权有偿使用等途径，给予一定的补偿。”②
流域生态补偿大致分为市场补偿和行政补偿，市场补偿是市场交易主体，在价格机制的推动下，通过资源产权的市场交易，达成资源补偿和保护环境的目的，例如水权转让、排污权交易等，但是市场补偿对产权界定、环境监管以及市场环境有较高的要求，目前使用范围相当有限，因此，笔者侧重构建流域生态的行政补偿法律制度。
（三）流域生态补偿主体的确定
流域生态补偿的主体可以定为国家、社会及个人三者。
生态环境具有公共性，通常由国家来统一调控和治理，而导致生态环境破坏的原因也应该含有政府的调控失灵这一方面责任。政府应该加大对环境资源开发过程中流域生态补偿的资金投入力度，以调动全社会参与生态环境补偿的积极性。
社会补偿应该是指各种环保组织及其他形式的社会团体对生态环境补偿提供资助或援助，这种补偿主要表现在以资助或援助方式提供的资金。
同时，可以成立生态环境补偿基金组织，开设流域生态补偿彩票等形式募集资金，及时对矿产资源开发过程中造成的环境生态破坏进行补偿。国家应该加大对流域生态补偿治理的宣传，提高公众参与意识，让全社会都来关心和参与。
（四）流域生态补偿方式的确定
要积极运用市场化运作，探索资源交易、生态建设配额交易等市场化的流域生态补偿方式，上下游之间的“水权交易”是一种逐渐被接受的方式，还有一种是小流域内的“异地开发”，下游地区腾出地盘作为上游地区的工业用地，这样既保护了上游地区的生态又为上游地区的发展提供了空间，如浙江省金华市为磐安县发展工业而特设的金磐扶贫经济开发区。
补偿主体依法征收水资源费，按照当地人口、GDP总值、财政规模等确定的比例向流域管理机构缴纳，形成流域生态补偿基金。流域管理机构管理和使用流域生态补偿基金，一部分用于培育上游的生态恢复和增殖功能，例如涵养水源、环境污染综合整治、防护林工程建设、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、修建水利设施等，另一部分拨付给受偿主体自行支配。受偿主体则除按照单位或个人的环境保护显性或者隐性成本和损失予以直接补偿外，还可留存部分补偿资金用于实现间接补偿，例如增加本辖区就业、改善经济发展条件、发展污染密集度低的替代产业的财政支持等方面支出。
（五）流域生态补偿标准的确定
要确定补偿标准，就得先提到如下两个依据：一个是受益地区的受益程度，一个是付出地的生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失。所谓“额外”成本是指，被补偿主体为了完成国家环境保护相关法律对所有(地区)人规定的基本责任以外的要求而投入的生态建设和保护的成本，如国家对重要生态功能区提出的特殊要求、下游对上游水质水量提出的更高要求等。生态建设和保护的额外成本可以通过被补偿地区的相关规划及其实施情况来大致确定。所谓“发展机会成本”的损失，是指被补偿地区为了保护生态环境，限制了一些污染和破坏生态的产业发展等经济活动而带来的损失。发展机会成本的损失可以参照国家或地区的平均利润率、平均GDP增速、保护者的生活水平与受益者生活水平差距等指标，协商确定。
（六）流域生态补偿赔偿责任的界定
流域生态补偿机制和相关责任赔偿机制是一个问题的两个方面，二者相辅相成，缺一不可。责任赔偿机制就是对享受了流域生态补偿机制的经济利益，但不履行相应的生态环境保护责任和义务的行为进行惩罚的机制。比如，上游按法规约定为下游提供Ⅱ级以上的饮用水源就可得到每年1000万元的补偿款,如果提供的水质在Ⅱ以上，则可得到约定的补偿金，否则不但得不到，还得赔偿，赔偿金也得按约定支付；如果造成了环境污染则要按相关的法律法规对责任人和责任单位追究民事和刑事责任。
[注释]
①周仕虎，《流域生态补偿使福建碧水长流》，《绿叶》，2007年第5期，第37页。
②《生态省建设知识读本》，主编巴音朝鲁，浙江人民出版社，2004年版，第250页
[参考文献]
[1]沈国明.国外环保概览[M].四川人民出版社，2002,(10).
[2]周仕虎.流域生态补偿使福建碧水长流[J].绿叶,2007,(5).
[3]巴音朝鲁.生态省建设知识读本[M].浙江人民出版社,2004.
[4]张惠远,刘桂环.我国流域生态补偿机制设计[J].环境保护,2006,(10A).
[5]孟枫平,尹云松.我国开展水权交易的思考[J].技术经济.2005,(11).
[作者简介]丁锋，浙江信顺律师事务所。
[关键词]流域生态补偿；水；法制
流域生态补偿是下游对由于保护环境而失去发展机会的上游以优惠政策、资金、实物等形式的补偿制度。随着政府及民众对生态环境的日益重视，有关流域生态补偿的诉讼也日渐增多，而在这些方面，我国的法律还处于起步阶段。
一、我国流域生态补偿的立法现状
在我国一些地方已涌现小流域生态补偿的个案，例如浙江东阳与义乌之间的全国首例水权交易——2005年1月6日，义乌市委、市政府举行了横锦水库引水工程正式通水仪式，这次跨市水权交易的依据是2000年11月24日义乌市政府和东阳市政府共同签订的有偿转让用水权的协议：义乌出资2亿元向东阳购买其境内横锦水库5000万立方米的水资源的永久使用权。还有北京向承德、张家口支付水源涵养林保护费和水土保持费用，广东每年向东江上游江西省寻乌、安远和定南三县支付1.5亿元等。福建省在2007年出台了《江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿方案》，方案规定从当年起实施江河下游地区对上游地区的森林生态效益补偿制度。“这项制度的实施，将使福建省每年可新增生态公益林补偿金8590万元，年补偿金总额达到3亿多元，生态公益林补偿标准提高到每亩7元。”①流域生态补偿机制的建立，保护了水源地农民的合法权益，提高了农民保护生态的积极性，促进了自然与社会的和谐发展。建立流域生态补偿机制体现公正公平原则，谁都不愿意看到自己饮用的水来自于污水横流、垃圾成堆的水源区。
以上的流域生态补偿都是通过地方政府约定的形式，还没有以法律的形式加以确定。目前流域生态补偿的立法与实践存在大量问题：第一，缺乏法律制度的支撑，制度外的若干尝试不够规范和权威，近似扶贫与恩赐；第二，补偿标准过低，对于积极投入部分补偿有限，消极的发展机会牺牲则根本没有补偿，严重伤害受偿者的积极性；第三，补偿过程漏损较多，以中央预算直接补偿个人，不仅违反受益原则，而且由于上下层级多，难以进行有效监督和管理。
二、建立健全流域生态补偿法律法规的重要性和必要性
流域生态补偿是科学发展观的制度创新，任何人的发展不能凌驾于其他人之上，流域环境保护的利益共享、责任共担，才能实现以人为本，全面、协调、可持续的发展。而法制化是保障流域生态补偿实施和运行的前提，建立规范、公平的流域生态补偿的法律制度势在必行。笔者建议《环境保护法》修改时，应当纳入流域生态补偿的法律制度，并制定《流域生态补偿法》予以具体化。
（一）促进地区间协调和公平发展的重要手段
流域生态补偿是保证权利具有公平正义属性的重要工具之一，流域环境治理中明显存在成本收益的空间异置、外部性和“搭便车”现象，因此公正地分担权利的成本是下游的环境权与上游的发展权和解共生的基础。健全流域生态补偿法规是构建和谐社会的重要保障，一般而言，上游往往是贫困地区，而下游则是发达地区。环境治理需要大量资金，而这是贫困的上游地区根本负担不起的。尽管各级政府一再强调环境敏感区应当调整产业结构，但经济落后地区对自然资源的依赖性相对较强，难以寻找新的经济增长点，可供选择的生态产业、绿色经济相当有限。这样一来，贫困与环境恶化之间就形成了恶性循环，容易出现所谓“贫困污染”和“生态难民”的现象。流域生态补偿体现公平、公正原则，其实也是发达地区反哺贫困地区的重要机制之一，只有让流域生态补偿法律化，才能有效抑制环境冲突和社会冲突，缩小地区间差距，促进流域内的和谐与发展，实现“经济效益、环境效益、社会效益”协调统一。如果撇开这一现状谈论流域环境保护，就势必造成“贫困地区负担，富余地区受益”的不公局面，导致地区间的冲突，为和谐社会制造障碍。
（二）国家生态环境保护与建设的关键所在
流域生态补偿机制是社会经济不断发展与自然资源及环境容量有限之间矛盾运动的必然产物。现代经济的迅速发展，必然会导致自然资源在开采利用中趋于枯竭、生态系统的破坏和环境的污染等一系列问题。这就需要运用政府的宏观调控职能及市场化运作，以经济调节为手段，以法律制度为保障，使开发、利用、破坏生态环境的受益主体进行相应的补偿即整治和恢复生态环境，为社会发展提供可持续利用的资源基础和良好的生存环境。这种对环境污染、生态价值和生态功能进行补偿并且能产生社会效益、经济效益、生态效益的生态资源管理制度就被称为流域生态补偿法律机制。建立流域生态补偿机制，有利于改善因经济发展而引起的生态环境破坏，有利于减缓生态环境破坏对经济良性发展的冲击。
（三）生态环境管理规范化、市场化的必要保障
现代社会人们已经认识到生态环境对人类生存及发展的重要性，因此生态环境应该被认为是具有价值的，其价值的大小受稀缺程度和开发利用条件的影响，在一定条件下生态环境能够被资本化。生态资本作为资本的表现形态，应依照资本的属性运行即以获取利益为目的；但同时，生态资本又不等同于一般的资本，它具有生态的基本属性，必须遵循生态规律。
三、流域生态补偿立法需解决的几个问题
流域生态补偿要立法就要把谁向谁补偿、补偿的前提和标准、补偿责任赔偿等一系列问题加以确定，这是立法的前提。
（一）流域生态补偿立法原则的确定
环境立法中除了限制人们做什么之外，还应该有鼓励人们做什么的内容。而这些内容正是现有的法律法规所缺乏的。构建生态环境补偿法律机制的原则可归纳为三条，一是有利于环境保护的原则，这可以说是原则的原则，二是按照谁污染谁付费，谁受益谁补偿，谁付出谁受补的责任原则，三是是有利于区际共同发展的公平原则。生态环境补偿法律机制必须突出法律的保障作用，将补偿措施上升到制度层面，以法律手段保证和促进环境资源开发过程中生态系统及环境得到有效的补偿。 （二）流域生态补偿的经费来源
对流域生态补偿的经费来源，不少地区已有充分认识，并在积极探索，浙江提出了“逐步建立环境资源有偿使用机制，进一步探索和推广水权转让、排污权交易、矿产资源开采招投标、森林和海域资源有偿使用等做法，充分发挥市场机制在资源配置中的作用。探索和完善流域生态补偿机制，通过财政转移支付、异地开发区建设、排污权有偿使用等途径，给予一定的补偿。”②
流域生态补偿大致分为市场补偿和行政补偿，市场补偿是市场交易主体，在价格机制的推动下，通过资源产权的市场交易，达成资源补偿和保护环境的目的，例如水权转让、排污权交易等，但是市场补偿对产权界定、环境监管以及市场环境有较高的要求，目前使用范围相当有限，因此，笔者侧重构建流域生态的行政补偿法律制度。
（三）流域生态补偿主体的确定
流域生态补偿的主体可以定为国家、社会及个人三者。
生态环境具有公共性，通常由国家来统一调控和治理，而导致生态环境破坏的原因也应该含有政府的调控失灵这一方面责任。政府应该加大对环境资源开发过程中流域生态补偿的资金投入力度，以调动全社会参与生态环境补偿的积极性。
社会补偿应该是指各种环保组织及其他形式的社会团体对生态环境补偿提供资助或援助，这种补偿主要表现在以资助或援助方式提供的资金。
同时，可以成立生态环境补偿基金组织，开设流域生态补偿彩票等形式募集资金，及时对矿产资源开发过程中造成的环境生态破坏进行补偿。国家应该加大对流域生态补偿治理的宣传，提高公众参与意识，让全社会都来关心和参与。
（四）流域生态补偿方式的确定
要积极运用市场化运作，探索资源交易、生态建设配额交易等市场化的流域生态补偿方式，上下游之间的“水权交易”是一种逐渐被接受的方式，还有一种是小流域内的“异地开发”，下游地区腾出地盘作为上游地区的工业用地，这样既保护了上游地区的生态又为上游地区的发展提供了空间，如浙江省金华市为磐安县发展工业而特设的金磐扶贫经济开发区。
补偿主体依法征收水资源费，按照当地人口、GDP总值、财政规模等确定的比例向流域管理机构缴纳，形成流域生态补偿基金。流域管理机构管理和使用流域生态补偿基金，一部分用于培育上游的生态恢复和增殖功能，例如涵养水源、环境污染综合整治、防护林工程建设、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、修建水利设施等，另一部分拨付给受偿主体自行支配。受偿主体则除按照单位或个人的环境保护显性或者隐性成本和损失予以直接补偿外，还可留存部分补偿资金用于实现间接补偿，例如增加本辖区就业、改善经济发展条件、发展污染密集度低的替代产业的财政支持等方面支出。
（五）流域生态补偿标准的确定
要确定补偿标准，就得先提到如下两个依据：一个是受益地区的受益程度，一个是付出地的生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失。所谓“额外”成本是指，被补偿主体为了完成国家环境保护相关法律对所有(地区)人规定的基本责任以外的要求而投入的生态建设和保护的成本，如国家对重要生态功能区提出的特殊要求、下游对上游水质水量提出的更高要求等。生态建设和保护的额外成本可以通过被补偿地区的相关规划及其实施情况来大致确定。所谓“发展机会成本”的损失，是指被补偿地区为了保护生态环境，限制了一些污染和破坏生态的产业发展等经济活动而带来的损失。发展机会成本的损失可以参照国家或地区的平均利润率、平均GDP增速、保护者的生活水平与受益者生活水平差距等指标，协商确定。
（六）流域生态补偿赔偿责任的界定
流域生态补偿机制和相关责任赔偿机制是一个问题的两个方面，二者相辅相成，缺一不可。责任赔偿机制就是对享受了流域生态补偿机制的经济利益，但不履行相应的生态环境保护责任和义务的行为进行惩罚的机制。比如，上游按法规约定为下游提供Ⅱ级以上的饮用水源就可得到每年1000万元的补偿款,如果提供的水质在Ⅱ以上，则可得到约定的补偿金，否则不但得不到，还得赔偿，赔偿金也得按约定支付；如果造成了环境污染则要按相关的法律法规对责任人和责任单位追究民事和刑事责任。
[注释]
①周仕虎，《流域生态补偿使福建碧水长流》，《绿叶》，2007年第5期，第37页。
②《生态省建设知识读本》，主编巴音朝鲁，浙江人民出版社，2004年版，第250页
[参考文献]
[1]沈国明.国外环保概览[M].四川人民出版社，2002,(10).
[2]周仕虎.流域生态补偿使福建碧水长流[J].绿叶,2007,(5).
[3]巴音朝鲁.生态省建设知识读本[M].浙江人民出版社,2004.
[4]张惠远,刘桂环.我国流域生态补偿机制设计[J].环境保护,2006,(10A).
[5]孟枫平,尹云松.我国开展水权交易的思考[J].技术经济.2005,(11).
[作者简介]丁锋，浙江信顺律师事务所。