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“考核新机制凸显了科学发展制导、政治责任回应和执政行为改进三位一体的联动。”
8月初,在中央政治局审议通过有关党政领导干部考核机制的意见之后,中组部出台了领导干部综合考核评价的3个实施办法。“一个意见,三个办法”是中央第一次就干部考核提出明确、规范的文件,在我国干部考核史上具有“里程碑”意义。领导干部考核评价机制将会带来怎样的变革?为此,本刊记者专访了中国人民大学行政管理学系主任孙柏瑛教授,做深入、全面地解读。
“三位一体”考评
《决策》:近年来,一些省份纷纷探索新型考核模式,有关实践如火如荼地展开。这些地方上的探索取得了
什么样的经验?
孙柏瑛:广东、浙江、山东、河北、山西等多个省先后建立了政绩考核的新指标体系,将环境资源、土地保护等绿色发展因素,以及教育、就业、平安建设等民生要求纳入考核。这些实践为干部考核新机制,提供了现实的经验和实施的依据。
广东省委书记汪洋说,应对新发展,应“让善于科学发展的人上,不会科学发展的人、阻碍科学发展的人下。”经历了多年改革发展历程,党政领导干部意识到,在当今关键的发展阶段,贯彻科学发展观,推动经济社会转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道,是增进中国社会持续发展能力的必由之路。因此,领导干部需要建立新的思维导向,需要新的“指挥棒”引导行动。
《决策》:“一个意见,三个办法”标志我国酝酿、试点已久的干部考核新机制正式启动,并进入组织实施阶段。新机制的推行究竟体现了怎样的精神内涵?
孙柏瑛:绩效考核最为基本,也是最为根本的理念就是不简单为考核而考核。考核的目的在于将战略发展目标与部门及干部的责任、部门及干部的观念和行为统一、联动起来,以保证整个政府行动的有机统一。
考核新机制凸显了科学发展制导、政治责任回应和执政行为改进三位一体的联动。考核系统的建立体现三大关键点,可以概括为确立理念、注重责任与行动。强调改进了以清晰的战略发展目标,统领部门及干部的责任导向,实现社会资源的优化配置;以责任分解形成指标体系,指导部门及干部的工作行动,强化部门及干部对责任的回应;以测评结果的应用,反馈问题,改进行为。
中央出台的干部考核意见和办法集中反映了以科学发展为战略意图,以绩效考核工具引导行动,积极践行科学发展责任的三位一体理念。
值得注意的是,考核新机制充分回应了以往发展模式存在的问题,以及发展模式在绩效考核中折射出来的问题,力求在新的考核机制中克服问题,寻求完善。绩效考核本身是一个试错、反馈、改进的过程,通过考核归集问题,探索改进方向。因此,考核新机制是积极回应问题的态度,更是强化责任与落实行动的制度规范。
改变“唯GDP论英雄”
《决策》:过去单纯追求经济发展速度的发展理念,造成了很多问题,促使人们反思。干部考评机制在发展理念方面发挥着重要的导向作用,新机制能否转变“以GDP论英雄”的错误导向?
孙柏瑛:考核新机制的亮点之一,就是全面反思并归集了以往经济发展模式折射于绩效考核导向上的问题。这一问题表现在,过度突出单一的经济增长指标,强调“唯GDP论英雄”的政绩评价方式,GDP数字出官,官出数字。
这种崇拜GDP的评价导向刺激了各级官员片面追求经济增长、从事好大喜功的政绩工程的冲动。官员多注重短期性、经济发展规模与速度层面的成长能力,而忽视对长期发展、经济发展方式、质量与结构以及生态承载、社会均衡发展层面的关注。从而影响到经济与社会持续、健康、和谐的发展,造成数量与质量、短期与长期、经济发展与社会发展、人与自然生态之间的一系列脱节和冲突现象。
所以,转变考核导向,建立经济与社会均衡发展目标,成为贯穿新机制战略制导的主线。
《决策》:在新的考核导向下,领导干部应该如何做?
孙柏瑛:考核新机制将党政领导干部的目光,聚焦在科学发展观念赋予各级政府的重大责任和关键任务上,经由绩效考核手段将科学发展的理念落到实处。概括而言,考核新机制要求中央与地方各级领导干部:
一是转变发展观念,树立新的政绩观。这要求干部不仅要考虑经济增长的需要,更要考量经济增长的方式;不仅要考虑经济层面的成长力,更要考量及时回应社会问题、兼顾社会协调发展;不仅要考虑政府的目标,更要考量、关注民众的诉求和民生的需要。
二是在新机制下,绩效评价指标的结构和权重将有重要调整,反映绿色GDP、民生、公共服务质量、社会发展的指标将嵌入指标体系。这意味着,各级官员要在资源稀缺的情况下,尽可能寻求平衡多元价值以及解决公共问题的合理途径。这无疑考验着官员把握社会公正、平衡多种价值、改善施政行为方式的能力。
三是在新机制下,绩效综合评价的结果将成为考评官员业绩考核以及人事提拔、晋升、任用依据,从而不断强化部门和干部政治责任的意识,强化其工作行为与政府战略发展目标的一体化与联动性。
个性化指标与民意考核
《决策》:新机制在考核评价方法上,有哪些特点?
孙柏瑛:从考核指标上来看,新机制强化了全体党政干部认识和行动上的共识,以保证科学发展目标的实现。但与此同时,新机制也阐释了顾及各地方发展情态的差异,对考核对象进行有效分类管理,将统一性与差异性有机结合的原则。
这一原则使得考核过程既包含体现整体要求的共同性指标,又纳入了反映不同区域社情性质、发展特性与水平的个性化指标。这样,保证并增强了考核新机制运行过程的整合性、独特性、针对性和可行性。
例如,广东省在分类统筹的基础上,充分考虑到经济发展、增长极水平、生态特质、人口状况、功能区域性质等要素,对所辖四个不同区域分别制定了共同指标和分类个性指标,将整体性与个体性兼容。由于考虑比较周全,考核设计比较符合人本与人性,增强了推行的可能性。
从中我们也看到,寻求合理的绩效考核指标和标准的过程,也是地方政府不断探求和清晰自身功能定位、发展路径和公共资源配置的过程。如果地方政府通过绩效考核机制能够客观、系统评估自身的优势和不足,改善社会资源配置方式,对于政府自身能力提升,管理上水平无疑意义积极而重大。
《决策》:考核新机制的另一个亮点是,增加了考核评价过程与方式开放性、民主性、互动性的诉求。新机制为什么会特别强调民意考核?
孙柏瑛:以往考核的过程比较封闭,考核渠道单一,对民众意志反映相对被动。主要表现为绩效体系建立与实施是政府关起门来进行的,无论是其生成过程和责任方向,还是信息传导与评价主体,要么主要来自于自上而下的压力,要么主要来自于政府内部的上下级或平行关系。而政府公共服务供给的享有者或终极受益者——广大民众,却很少有机会借由绩效评价向政府表达意见,沟通建议,政府朝向民众的责任相对比较薄弱。
近年来,也有不少地方政府励精图治,探索公民参与政府绩效考核的途径,北京市区县政府开展的公民满意度评价制度、青岛市政府的承诺制度、珠海市政府签订的绩效白皮书制度等都代表了各个地方的探索努力。
新机制则明确要求考核务求增强民意的体现,加强考核工作的透明性和互动性。新机制规定,对干部的考核过程将更加强调民主,扩大党内外群众的知情、参与和监督权利,以促进考核的公开性。
其目的在于:一方面要求干部朝向民众,尊重民意,接受民众的监督,以提高民众的满意度为己任,代表名副其实的服务型政府形象;另一方面要求增强开放性,增强干部回应问题,发现问题,解决问题的能力。就这一点而言,考核新机制的本质是要强化干部对民情、民生、民意的关注度,提高自身的执政能力。
《决策》:考核新机制干部选拔、任用等方面,还具有怎样的功能?
孙柏瑛:新机制以工作实绩评价为基础,还旨在保证干部选拔、任用更加制度化和规范化,防止干部“带病上岗”、“带病提拔”。借助考核工具,新机制力求推进干部民主推荐、民主测评、民意调查、个别谈话、实际分析、综合评价制度的完善,增強程序的规范化与民主化。
在这里,考核一方面引导干部的行为和努力方向,另一方面为组织部门考察干部、使用干部提供重要的依据与参考系,它有助于加强干部任用过程的客观性、公平性,更有助于广大党员群众的广泛监督,真正实现“以科学用人、保证科学发展”的诉求。
8月初,在中央政治局审议通过有关党政领导干部考核机制的意见之后,中组部出台了领导干部综合考核评价的3个实施办法。“一个意见,三个办法”是中央第一次就干部考核提出明确、规范的文件,在我国干部考核史上具有“里程碑”意义。领导干部考核评价机制将会带来怎样的变革?为此,本刊记者专访了中国人民大学行政管理学系主任孙柏瑛教授,做深入、全面地解读。
“三位一体”考评
《决策》:近年来,一些省份纷纷探索新型考核模式,有关实践如火如荼地展开。这些地方上的探索取得了
什么样的经验?
孙柏瑛:广东、浙江、山东、河北、山西等多个省先后建立了政绩考核的新指标体系,将环境资源、土地保护等绿色发展因素,以及教育、就业、平安建设等民生要求纳入考核。这些实践为干部考核新机制,提供了现实的经验和实施的依据。
广东省委书记汪洋说,应对新发展,应“让善于科学发展的人上,不会科学发展的人、阻碍科学发展的人下。”经历了多年改革发展历程,党政领导干部意识到,在当今关键的发展阶段,贯彻科学发展观,推动经济社会转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道,是增进中国社会持续发展能力的必由之路。因此,领导干部需要建立新的思维导向,需要新的“指挥棒”引导行动。
《决策》:“一个意见,三个办法”标志我国酝酿、试点已久的干部考核新机制正式启动,并进入组织实施阶段。新机制的推行究竟体现了怎样的精神内涵?
孙柏瑛:绩效考核最为基本,也是最为根本的理念就是不简单为考核而考核。考核的目的在于将战略发展目标与部门及干部的责任、部门及干部的观念和行为统一、联动起来,以保证整个政府行动的有机统一。
考核新机制凸显了科学发展制导、政治责任回应和执政行为改进三位一体的联动。考核系统的建立体现三大关键点,可以概括为确立理念、注重责任与行动。强调改进了以清晰的战略发展目标,统领部门及干部的责任导向,实现社会资源的优化配置;以责任分解形成指标体系,指导部门及干部的工作行动,强化部门及干部对责任的回应;以测评结果的应用,反馈问题,改进行为。
中央出台的干部考核意见和办法集中反映了以科学发展为战略意图,以绩效考核工具引导行动,积极践行科学发展责任的三位一体理念。
值得注意的是,考核新机制充分回应了以往发展模式存在的问题,以及发展模式在绩效考核中折射出来的问题,力求在新的考核机制中克服问题,寻求完善。绩效考核本身是一个试错、反馈、改进的过程,通过考核归集问题,探索改进方向。因此,考核新机制是积极回应问题的态度,更是强化责任与落实行动的制度规范。
改变“唯GDP论英雄”
《决策》:过去单纯追求经济发展速度的发展理念,造成了很多问题,促使人们反思。干部考评机制在发展理念方面发挥着重要的导向作用,新机制能否转变“以GDP论英雄”的错误导向?
孙柏瑛:考核新机制的亮点之一,就是全面反思并归集了以往经济发展模式折射于绩效考核导向上的问题。这一问题表现在,过度突出单一的经济增长指标,强调“唯GDP论英雄”的政绩评价方式,GDP数字出官,官出数字。
这种崇拜GDP的评价导向刺激了各级官员片面追求经济增长、从事好大喜功的政绩工程的冲动。官员多注重短期性、经济发展规模与速度层面的成长能力,而忽视对长期发展、经济发展方式、质量与结构以及生态承载、社会均衡发展层面的关注。从而影响到经济与社会持续、健康、和谐的发展,造成数量与质量、短期与长期、经济发展与社会发展、人与自然生态之间的一系列脱节和冲突现象。
所以,转变考核导向,建立经济与社会均衡发展目标,成为贯穿新机制战略制导的主线。
《决策》:在新的考核导向下,领导干部应该如何做?
孙柏瑛:考核新机制将党政领导干部的目光,聚焦在科学发展观念赋予各级政府的重大责任和关键任务上,经由绩效考核手段将科学发展的理念落到实处。概括而言,考核新机制要求中央与地方各级领导干部:
一是转变发展观念,树立新的政绩观。这要求干部不仅要考虑经济增长的需要,更要考量经济增长的方式;不仅要考虑经济层面的成长力,更要考量及时回应社会问题、兼顾社会协调发展;不仅要考虑政府的目标,更要考量、关注民众的诉求和民生的需要。
二是在新机制下,绩效评价指标的结构和权重将有重要调整,反映绿色GDP、民生、公共服务质量、社会发展的指标将嵌入指标体系。这意味着,各级官员要在资源稀缺的情况下,尽可能寻求平衡多元价值以及解决公共问题的合理途径。这无疑考验着官员把握社会公正、平衡多种价值、改善施政行为方式的能力。
三是在新机制下,绩效综合评价的结果将成为考评官员业绩考核以及人事提拔、晋升、任用依据,从而不断强化部门和干部政治责任的意识,强化其工作行为与政府战略发展目标的一体化与联动性。
个性化指标与民意考核
《决策》:新机制在考核评价方法上,有哪些特点?
孙柏瑛:从考核指标上来看,新机制强化了全体党政干部认识和行动上的共识,以保证科学发展目标的实现。但与此同时,新机制也阐释了顾及各地方发展情态的差异,对考核对象进行有效分类管理,将统一性与差异性有机结合的原则。
这一原则使得考核过程既包含体现整体要求的共同性指标,又纳入了反映不同区域社情性质、发展特性与水平的个性化指标。这样,保证并增强了考核新机制运行过程的整合性、独特性、针对性和可行性。
例如,广东省在分类统筹的基础上,充分考虑到经济发展、增长极水平、生态特质、人口状况、功能区域性质等要素,对所辖四个不同区域分别制定了共同指标和分类个性指标,将整体性与个体性兼容。由于考虑比较周全,考核设计比较符合人本与人性,增强了推行的可能性。
从中我们也看到,寻求合理的绩效考核指标和标准的过程,也是地方政府不断探求和清晰自身功能定位、发展路径和公共资源配置的过程。如果地方政府通过绩效考核机制能够客观、系统评估自身的优势和不足,改善社会资源配置方式,对于政府自身能力提升,管理上水平无疑意义积极而重大。
《决策》:考核新机制的另一个亮点是,增加了考核评价过程与方式开放性、民主性、互动性的诉求。新机制为什么会特别强调民意考核?
孙柏瑛:以往考核的过程比较封闭,考核渠道单一,对民众意志反映相对被动。主要表现为绩效体系建立与实施是政府关起门来进行的,无论是其生成过程和责任方向,还是信息传导与评价主体,要么主要来自于自上而下的压力,要么主要来自于政府内部的上下级或平行关系。而政府公共服务供给的享有者或终极受益者——广大民众,却很少有机会借由绩效评价向政府表达意见,沟通建议,政府朝向民众的责任相对比较薄弱。
近年来,也有不少地方政府励精图治,探索公民参与政府绩效考核的途径,北京市区县政府开展的公民满意度评价制度、青岛市政府的承诺制度、珠海市政府签订的绩效白皮书制度等都代表了各个地方的探索努力。
新机制则明确要求考核务求增强民意的体现,加强考核工作的透明性和互动性。新机制规定,对干部的考核过程将更加强调民主,扩大党内外群众的知情、参与和监督权利,以促进考核的公开性。
其目的在于:一方面要求干部朝向民众,尊重民意,接受民众的监督,以提高民众的满意度为己任,代表名副其实的服务型政府形象;另一方面要求增强开放性,增强干部回应问题,发现问题,解决问题的能力。就这一点而言,考核新机制的本质是要强化干部对民情、民生、民意的关注度,提高自身的执政能力。
《决策》:考核新机制干部选拔、任用等方面,还具有怎样的功能?
孙柏瑛:新机制以工作实绩评价为基础,还旨在保证干部选拔、任用更加制度化和规范化,防止干部“带病上岗”、“带病提拔”。借助考核工具,新机制力求推进干部民主推荐、民主测评、民意调查、个别谈话、实际分析、综合评价制度的完善,增強程序的规范化与民主化。
在这里,考核一方面引导干部的行为和努力方向,另一方面为组织部门考察干部、使用干部提供重要的依据与参考系,它有助于加强干部任用过程的客观性、公平性,更有助于广大党员群众的广泛监督,真正实现“以科学用人、保证科学发展”的诉求。