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摘 要 根据最高人民法院于2012年5月3日出台的《最高人民法院关于全面推进人民法院廉政风险防控机制建设的指导意见》文件，探索如何在法院内部构建注重治本、注重预防、注重制度建设，从源头上防治腐败工作的内部廉政风险机制。本文试图从理论角度上对风险进行分析、就如何控制风险，保证预防在先，防患于未然的目的出发，来研究监控人民法院的审判执行权力运行机制，以使该操作具备一定的现实意义和理论价值。
关键词 风险防控 体系构建 基层 人民法院 执行权力
作者简介：刘汉才，北京大学网络教育，本科学历，福建省厦门市思明区人民法院监察室主任；廖娟英，厦门市思明区人民法院。
中图分类号：D926.2文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-127-02
对权力运行过程中可能出现的廉政风险进行提前预防，目前已成为国家各级机关、各部门反腐倡廉建设工作的共识。就基层人民法院而言，主要权力在于司法权，即审判执行权力，对权力运行进行提前监控，可以减少廉政风险的发生，达到良好的防控效果。提前监控，从本质上说，就是要靠制度的运行超前化解权力运行过程中各种容易诱发腐败的风险，使腐败行为不发生或者少发生。建立一项防控制度可以减少该制度涉及领域的运行风险，要全面防控，必须有防控体系，方能完善有效。
一、风险防控体系在法院工作中的定位与职能
（一）定位
1.概念。从风险的概念上看，辞海这么解释：人们在生活建设和日常生活中遭遇能导致人身伤亡、财产受损及其他经济损失的自然灾害、意外事故及其他不测事件的可能性。“百度词条”的解释是：风险大致有两种定义：一种定义强调了风险表现为不确定性；而另一种定义则强调风险表现为损失的不确定性。两种定义都包含了一个核心：就是行为与结果的不确定性。本文所述的风险，主要是指在权力运行过程中可能面临的风险，也就是说权力运行过程的行为与结果的不确定性。
2.风险管理。权力的性质决定，应避免存在行为和结果的不确定性，否则权力的行使边界则无法确定，这就涉及到风险管理的问题。风险管理是指如何在一个肯定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程，包括对风险的量度、评估和应变策略，权力的风险管理，就是涉及要认识权力、对权力风险的识别评估和规避风险的策略制定，涉及到一连串的识别、评判和选择。风险管理从1930年代开始萌芽，目前已发展为一门学科，在中国尚属起步阶段，还处在很强的探究和试验期间，运用风险管理原理来防止和控制风险的发生，可以使权力得到更规范的定义，使其在制度的“笼子”里运行。
3.定位。基层法院最大的权力，在于审判执行权力，是公权力的一种。把握和控制公权力运行过程中遇到的风险，主要是先行识别公权力权力边界、评估权力风险和制定规避风险的策略和防控措施，这样就形成了风险防控系统，应该来说，法院的风险防控系统是对审判执行权力的全面评估、规范，对风险发生的控制和规避及风险发生后的处置措施体系，是对法院公权力行使的全面监控。
（二）职能
该体系下首先要实现对法院的岗位廉政风险的进行科学分析，使该体系的职能能得到充分发挥，引入风险管理的知识体系，将风险管理理论应用于法院审判执行工作岗位和重点工作环节可能发生问题风险点，对廉政风险进行评级，按照评级标准采取有效的预防和监控对策，切实避免权力行使过程中不规范行为的发生。
1.法院主要风险类型：主要是廉政风险，是权力行使过程中可能发生的廉政风险的类型，从表现形态上来说就是不作为、不规范、不合法。从法律划分上来说，就是指思想道德、岗位职责、制度机制、流程运行和外部环境等五类。
（1）思想道德风险：指因私欲、私利等思想道德偏差，可能造成职业操守或个人行为规范发生偏移，导致审判执行权力运行过程中的失控，或者以职权便利授意或指示他们违反职业操守，导致权力运行的不公正、不公平，使行为对象利益受损或不当利益。表现为“以权谋私”等形式；
（2）岗位职责风险：由于岗位职责的特殊性原因，在思想道德、制度机制、外部环境方面的风险，表现为在岗人员失职、不作为或不正确履行职责。表现为“失职渎职”和“以权谋私”等形式；
（3）业务流程风险：业务流程各环节之间缺乏制约，缺乏监督内控机制，权力没有监控，加大权力行使发生偏移行为的可能。表现为“滥用职权”等形式。
（4）制度机制风险：制度的缺失，造成工作职权不清、程序模糊，对职责行使的时限、质量和标准缺乏意识，过多任个人自由衡量、决定，使权力失控，行为失范。表现为“滥用职权”、“以权谋私”等形式。
（5）外部环境风险：权力外部人员出于自身利益实现考量，对权力行使者进行利益诱惑或其他非正常影响，使权力行使者未按权力规范行使权力，使权力行使失范，从而使诱惑者受益或不受损的行为。表现为“失职渎职”或“权钱交易”等形式。
经过分析非常明确地发现，所有风险的发生，或多或少均有制度构建不完善的原因，从主客观上来讲，思想道德风险是导致行为失范主观的主观诱因，外部环境风险是客观诱因，制度风险是行为失范的必要条件。
2.风险防控的措施：对风险的发生进行防控，需要区分风险的类型，并有针对性地制定风险防控的措施，从职能定位上来说，风险防控体系就是为了避免风险的发生，或在风险不可避免发生时有规范有办法进行控制，使不造成损失或减少损失。
（1）教育。思想道德风险是导致风险发生的主观诱因，提前教育可以在一定程序上警示，树立信念，使感化并主动遵守。在法院内容主要以职业道德、业务素质、廉政警示等形式进行正面引导和反面警示。
（2）规范。廉政风险的发生或多或少源于制度的不完善或不执行，对权力进行规范，有原则性地的执行，结合有限制的灵活性，可以控制一部分因制度机制发生的风险。 （3）定责。对岗位进行明晰，编制固定的职权清单，划定权力行使的人员，实行定岗定责，进行考核评比，实行过错追究、奖励先进、惩诫违规的形式。
（4）预警。进行权力监控，排查、发现和锁定风险，对风险发生进行预警，减少风险发生。
（5）处置。有时风险发生不可避免，及时进行反应，控制风险范围，使其损害不再扩大并有效停止。
二、基层法院廉政风险防控管理的运行机制探讨
按照风险管理的运行机理，大胆对基层法院行政架构下廉政风险防控运行机制进行设想，主要考虑以下程序：
（一）对风险等级的评估和认识
在权力行使过程查找可能发生风险的关键节点，对关键节点进行统一评估，确定为“风险点”，对风险等级进行评估，并根据风险等级制定防范措施。
1.梳理职权清单。对权力进行全面的清理，按照法律规定、案件类型、职责分工，逐个庭室、逐个岗位进行排查，确定谁行使、行使哪些权力、行使的详细流程。对汇总后的职权清单进行统一整理，并在一定范围内进行公布。
2.查找廉政风险点。对照职权清单，发动全院各部门通过自己找、领导提、群众帮、组织定等形式，分析并查找出行使权力过程中可能存在的风险，包括个人行使权力的风险、部门行使权力的风险，查找在业务工作流程和制度机制、外部环境等方面存在的风险。针对重点权力的行使，“三重一大”（重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用）等方面应着重进行注意。风险点找出后，进行统一评定，根据整理、公示和确定的程序后确定，并在一定范围内公示，接受监督。
3.进行风险评估。按照风险发生的机率或者危害程度，进行分析、评估，确定排查出来的风险点的风险等级，经审核后在一定范围内进行公示。
（二）对风险的防控措施
根据“事前、事中、事后”的形式，对可能发生风险的重要岗位、重点环节，有针对性在制定严密的监控措施，通过前期预防措施、中期监控机制和后期处置办法，及时纠正不当行为，避免苗头性、倾向性问题演变为违纪违法行为。
（三）评估及检验防范效果
通过差距分析、量化效果、评估反馈等方法，对岗位风险实行动态防控，对于未实现预定目标的，重新分析查找原因，制定防范措施，直至达到预定目的。对风险等级实行分级管理、分级负责。对较高等级的风险点，在分管领导管理的基础上，法院主要领导负责防控；对中等级的风险点，在庭室领导管理的基础上，分管领导负责防控；对较低等级的风险点，法官、书记员管理的基础上，审判长负责防控。加强内部监督和外部监督的结合，整合监督资源，实施有效监督。
（四）考核防范效果，完善管理体系
建立和完善岗位风险防范管理考核制度，并对风险防控各项措施的落实情况进行考核评估。岗位风险防范管理考核工作与领导班子和党员干部年度考核、工作目标考核以及党风廉政建设责任制考核等结合进行。根据考评结果，纠正存在问题，完善工作措施，修正风险内容，建立健全风险预警、及时纠错、内外监督、考核评价和责任追究机制，逐步形成内部管理有制度、岗位操作有标准、出现问题能修正、事后考核有依据的风险防范管理体系。
经过以上四个环节的运行，在基层法院内部建立“注重预防、减少犯错率”的岗位风险管理体系，就是要做到任何一名新上岗人员，根椐业务岗位职权清单，能立刻找准自身定位，根据岗位流程需要，从事业务工作。而法院纪检监察部门从被动的先有投诉后核查惩处变为监督靠前，同时使权力在制度的“笼子”里运行，监督权力也不再完全集中于某个部门，尽可能降低岗位职权运行的风险。
岗位风险防控管理的核心就是通过加强制度机制约束和制衡来化解、转移和降低风险，同时依靠制度机制的优化达到防止主观偏差和客观环境侵扰的效果。基层法院应根据自身法院职权运行的相关特点和流程编制适合自身运行的职权清单，引入相关职权部门共同预防、共同监督、内外一体的防控机制。
关键词 风险防控 体系构建 基层 人民法院 执行权力
作者简介：刘汉才，北京大学网络教育，本科学历，福建省厦门市思明区人民法院监察室主任；廖娟英，厦门市思明区人民法院。
中图分类号：D926.2文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-127-02
对权力运行过程中可能出现的廉政风险进行提前预防，目前已成为国家各级机关、各部门反腐倡廉建设工作的共识。就基层人民法院而言，主要权力在于司法权，即审判执行权力，对权力运行进行提前监控，可以减少廉政风险的发生，达到良好的防控效果。提前监控，从本质上说，就是要靠制度的运行超前化解权力运行过程中各种容易诱发腐败的风险，使腐败行为不发生或者少发生。建立一项防控制度可以减少该制度涉及领域的运行风险，要全面防控，必须有防控体系，方能完善有效。
一、风险防控体系在法院工作中的定位与职能
（一）定位
1.概念。从风险的概念上看，辞海这么解释：人们在生活建设和日常生活中遭遇能导致人身伤亡、财产受损及其他经济损失的自然灾害、意外事故及其他不测事件的可能性。“百度词条”的解释是：风险大致有两种定义：一种定义强调了风险表现为不确定性；而另一种定义则强调风险表现为损失的不确定性。两种定义都包含了一个核心：就是行为与结果的不确定性。本文所述的风险，主要是指在权力运行过程中可能面临的风险，也就是说权力运行过程的行为与结果的不确定性。
2.风险管理。权力的性质决定，应避免存在行为和结果的不确定性，否则权力的行使边界则无法确定，这就涉及到风险管理的问题。风险管理是指如何在一个肯定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程，包括对风险的量度、评估和应变策略，权力的风险管理，就是涉及要认识权力、对权力风险的识别评估和规避风险的策略制定，涉及到一连串的识别、评判和选择。风险管理从1930年代开始萌芽，目前已发展为一门学科，在中国尚属起步阶段，还处在很强的探究和试验期间，运用风险管理原理来防止和控制风险的发生，可以使权力得到更规范的定义，使其在制度的“笼子”里运行。
3.定位。基层法院最大的权力，在于审判执行权力，是公权力的一种。把握和控制公权力运行过程中遇到的风险，主要是先行识别公权力权力边界、评估权力风险和制定规避风险的策略和防控措施，这样就形成了风险防控系统，应该来说，法院的风险防控系统是对审判执行权力的全面评估、规范，对风险发生的控制和规避及风险发生后的处置措施体系，是对法院公权力行使的全面监控。
（二）职能
该体系下首先要实现对法院的岗位廉政风险的进行科学分析，使该体系的职能能得到充分发挥，引入风险管理的知识体系，将风险管理理论应用于法院审判执行工作岗位和重点工作环节可能发生问题风险点，对廉政风险进行评级，按照评级标准采取有效的预防和监控对策，切实避免权力行使过程中不规范行为的发生。
1.法院主要风险类型：主要是廉政风险，是权力行使过程中可能发生的廉政风险的类型，从表现形态上来说就是不作为、不规范、不合法。从法律划分上来说，就是指思想道德、岗位职责、制度机制、流程运行和外部环境等五类。
（1）思想道德风险：指因私欲、私利等思想道德偏差，可能造成职业操守或个人行为规范发生偏移，导致审判执行权力运行过程中的失控，或者以职权便利授意或指示他们违反职业操守，导致权力运行的不公正、不公平，使行为对象利益受损或不当利益。表现为“以权谋私”等形式；
（2）岗位职责风险：由于岗位职责的特殊性原因，在思想道德、制度机制、外部环境方面的风险，表现为在岗人员失职、不作为或不正确履行职责。表现为“失职渎职”和“以权谋私”等形式；
（3）业务流程风险：业务流程各环节之间缺乏制约，缺乏监督内控机制，权力没有监控，加大权力行使发生偏移行为的可能。表现为“滥用职权”等形式。
（4）制度机制风险：制度的缺失，造成工作职权不清、程序模糊，对职责行使的时限、质量和标准缺乏意识，过多任个人自由衡量、决定，使权力失控，行为失范。表现为“滥用职权”、“以权谋私”等形式。
（5）外部环境风险：权力外部人员出于自身利益实现考量，对权力行使者进行利益诱惑或其他非正常影响，使权力行使者未按权力规范行使权力，使权力行使失范，从而使诱惑者受益或不受损的行为。表现为“失职渎职”或“权钱交易”等形式。
经过分析非常明确地发现，所有风险的发生，或多或少均有制度构建不完善的原因，从主客观上来讲，思想道德风险是导致行为失范主观的主观诱因，外部环境风险是客观诱因，制度风险是行为失范的必要条件。
2.风险防控的措施：对风险的发生进行防控，需要区分风险的类型，并有针对性地制定风险防控的措施，从职能定位上来说，风险防控体系就是为了避免风险的发生，或在风险不可避免发生时有规范有办法进行控制，使不造成损失或减少损失。
（1）教育。思想道德风险是导致风险发生的主观诱因，提前教育可以在一定程序上警示，树立信念，使感化并主动遵守。在法院内容主要以职业道德、业务素质、廉政警示等形式进行正面引导和反面警示。
（2）规范。廉政风险的发生或多或少源于制度的不完善或不执行，对权力进行规范，有原则性地的执行，结合有限制的灵活性，可以控制一部分因制度机制发生的风险。 （3）定责。对岗位进行明晰，编制固定的职权清单，划定权力行使的人员，实行定岗定责，进行考核评比，实行过错追究、奖励先进、惩诫违规的形式。
（4）预警。进行权力监控，排查、发现和锁定风险，对风险发生进行预警，减少风险发生。
（5）处置。有时风险发生不可避免，及时进行反应，控制风险范围，使其损害不再扩大并有效停止。
二、基层法院廉政风险防控管理的运行机制探讨
按照风险管理的运行机理，大胆对基层法院行政架构下廉政风险防控运行机制进行设想，主要考虑以下程序：
（一）对风险等级的评估和认识
在权力行使过程查找可能发生风险的关键节点，对关键节点进行统一评估，确定为“风险点”，对风险等级进行评估，并根据风险等级制定防范措施。
1.梳理职权清单。对权力进行全面的清理，按照法律规定、案件类型、职责分工，逐个庭室、逐个岗位进行排查，确定谁行使、行使哪些权力、行使的详细流程。对汇总后的职权清单进行统一整理，并在一定范围内进行公布。
2.查找廉政风险点。对照职权清单，发动全院各部门通过自己找、领导提、群众帮、组织定等形式，分析并查找出行使权力过程中可能存在的风险，包括个人行使权力的风险、部门行使权力的风险，查找在业务工作流程和制度机制、外部环境等方面存在的风险。针对重点权力的行使，“三重一大”（重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用）等方面应着重进行注意。风险点找出后，进行统一评定，根据整理、公示和确定的程序后确定，并在一定范围内公示，接受监督。
3.进行风险评估。按照风险发生的机率或者危害程度，进行分析、评估，确定排查出来的风险点的风险等级，经审核后在一定范围内进行公示。
（二）对风险的防控措施
根据“事前、事中、事后”的形式，对可能发生风险的重要岗位、重点环节，有针对性在制定严密的监控措施，通过前期预防措施、中期监控机制和后期处置办法，及时纠正不当行为，避免苗头性、倾向性问题演变为违纪违法行为。
（三）评估及检验防范效果
通过差距分析、量化效果、评估反馈等方法，对岗位风险实行动态防控，对于未实现预定目标的，重新分析查找原因，制定防范措施，直至达到预定目的。对风险等级实行分级管理、分级负责。对较高等级的风险点，在分管领导管理的基础上，法院主要领导负责防控；对中等级的风险点，在庭室领导管理的基础上，分管领导负责防控；对较低等级的风险点，法官、书记员管理的基础上，审判长负责防控。加强内部监督和外部监督的结合，整合监督资源，实施有效监督。
（四）考核防范效果，完善管理体系
建立和完善岗位风险防范管理考核制度，并对风险防控各项措施的落实情况进行考核评估。岗位风险防范管理考核工作与领导班子和党员干部年度考核、工作目标考核以及党风廉政建设责任制考核等结合进行。根据考评结果，纠正存在问题，完善工作措施，修正风险内容，建立健全风险预警、及时纠错、内外监督、考核评价和责任追究机制，逐步形成内部管理有制度、岗位操作有标准、出现问题能修正、事后考核有依据的风险防范管理体系。
经过以上四个环节的运行，在基层法院内部建立“注重预防、减少犯错率”的岗位风险管理体系，就是要做到任何一名新上岗人员，根椐业务岗位职权清单，能立刻找准自身定位，根据岗位流程需要，从事业务工作。而法院纪检监察部门从被动的先有投诉后核查惩处变为监督靠前，同时使权力在制度的“笼子”里运行，监督权力也不再完全集中于某个部门，尽可能降低岗位职权运行的风险。
岗位风险防控管理的核心就是通过加强制度机制约束和制衡来化解、转移和降低风险，同时依靠制度机制的优化达到防止主观偏差和客观环境侵扰的效果。基层法院应根据自身法院职权运行的相关特点和流程编制适合自身运行的职权清单，引入相关职权部门共同预防、共同监督、内外一体的防控机制。