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[摘要] FOIA为公众获取利用联邦政府行政机关的政府文件信息提供了合法渠道，NARA依照该法提供FOIA申请服务。通过探讨NARA实施FOIA工作的程序、报告制度、发展规划等，可较全面地了解实施工作概况。
[关键词] 国家档案与文件总署国家档案馆FOIA实施工作
美国国家档案与文件总署（以下简称NARA）是联邦政府行政机构之一。目前，国家档案馆（National Archives）是NARA直属管理且合署办公的惟一机构，故NARA亦可称作国家档案馆。NARA的职责是通过安全保管联邦政府文件并提供信息服务，确保公众能够查找、获取、利用有关自身各项权利和政府活动的权威文献。《信息自由法》（the freedom of information act, 5 U.S.C.552, as amended）（以下简称FOIA）发布后，NARA作为联邦政府行政机构，也开始了FOIA实施工作。鉴于FOIA与NARA的紧密联系，本文拟就FOIA在NARA中的实施工作做简略探讨。
一、NARA实施FOIA的概况
FOIA发布于1966年，此后历经了1974年、1986年、1996年、2002年和2007年等几次较大规模的修订。该法为公众提供了法定权利以获取利用联邦政府行政机关（不包括国会和法院）的政府文件信息（9项豁免公开的文件类型除外）。根据FOIA、总统文件法（the presidential records act）（44 U.S.C. Chapter 22）、隐私权法（the privacy act of 1974）（5 U.S.C. 552a）等法律，NARA的日常工作文件（operational archives）及接收保管的联邦行政机构档案文件都适用于FOIA，但联邦法院文件、国会文件、1981年前的总统府机构文件及尼克松总统文件材料等并不适用于该法。事实上，NARA的职责之一即是向公众提供利用解密文件。故此，一般来说，公众利用NARA保管的文件是不需要借助FOIA渠道的。只有当公众申请利用NARA日常工作文件或是尚未解密的文件时，就需要采取FOIA程序了。
FOIA于1966年颁布实施后，NARA启动了本机构的FOIA实施工作，接受和处理公众FOIA申请。NARA为实施FOIA，几十年来相继制订了一整套法规制度和改进计划，包括实施FOIA的法律依据、参考指南、具体程序、改进发展规划等详细内容。此外，根据法律规定，NARA每年还就FOIA实施情况向联邦司法部提交有关报告。目前，NARA在FOIA实施工作方面法制较为健全、技术手段先进，总体效果较好。
二、NARA实施FOIA的程序
关于FOIA申请的处理程序，NARA根据FOIA、总统文件法、隐私权法等，制定了参考指南和法规制度等予以规范。如“国家档案与文件总署FOIA参考指南”，该指南向公众介绍了NARA实施FOIA的完整程序，通俗易懂，用于公眾的一般性参考。此外，NARA专门制定了实施FOIA的部门法规，即“联邦文件的获取和利用”（36 CFR 1250），对于各项内容做了明确界定，是NARA实施FOIA的法律依据之一。
根据FOIA、实施FOIA的参考指南及专门法规等规定，可以得出NARA处理FOIA申请的完整程序，以下仅作简要介绍。
公众提出的FOIA申请包括多种类型，主要有文件公开申请、快速处理程序申请（the expedited procession）、行政复议申请、费用减免申请等，NARA针对申请类型依法做相应处理。
关于文件公开的申请，任何公众都可以依据FOIA按照法定程序向NARA提出申请。首先，公众必须遵照法定格式撰写FOIA申请书并可通过常规邮件、传真或电子邮件方式呈递NARA相应机构。在申请书中至少需要明确交代3项内容，即（1）描述文件的足够详细的信息（可包括涉及的机构、办公室或职员、大概的生成时间）以便工作人员更高效地查找、（2）注明姓名及联系方式以便NARA在处理过程中随时联系、（3）在申请书内及封面上同时标注“FOIA申请”字样（若是Email，在主题处标明）。必要的话，也可额外说明关于费用的个人期望。申请书需根据申请文件的类型分别呈递NARA的不同部门，若不清楚应该投递何处，也可直接投递到FOIA办公室。
NARA处理FOIA的期限一般不超过20个工作日。如果NARA预计处理工作比较复杂，可能超过限期，但超期预计少于10个工作日，则会在前20个工作日内做出初步答复告知申请者相关情况，并在30个工作日内完成处理工作。如果预计在10个超期工作日内仍可能无法完成，则会询问申请者是否修改申请以便能在限期内完成，若申请者不做修改，NARA将与申请者协商一个互相能够接受的期限完成处理工作。如果申请的是NARA无权公布的文件（如安全部门的加密文件），则会将这些文件的复件送回移交机构咨询，同时在20个工作日内初步通告申请者有关情况，NARA只有在机构回复后才能做处理决定。如果申请利用总统文件，NARA必须通知现任或前总统，请他们在30日内决定是否会援引行政特权否决文件公开，NARA在20个工作日内初步通知申请者有关情况，并将在30日结束前做出决定。如果申请的文件NARA认为可能涉及商业秘密且形成时间少于10年，但NARA认为应该公开，则会将申请书复件发给文件移交机构，并告知其反对文件公开需遵照的时限和程序。移交机构接到NARA通知后有5个工作日（最多10日）的时间决定是否公开并提出否决理由，NARA会在规定期限内审查这些否定公开的建议。NARA若最终仍然决定公开，则会书面通知移交机构，告知理由并递送文件复件，同时告知在本通知发出10个工作日后将公开文件以免地方法院介入禁止。如果申请者依据FOIA提起诉讼要求利用任何限制的文件，NARA会通知文件移交机构。无论何时NARA通知移交机构做决定，也将同时告知申请者有关情况。
关于快速处理程序，公众可以在FOIA申请信内或是处理过程中的任何时间予以申请。公众申请时需要递交一份声明尽可能真实而正确地阐释理由。只有对拥有完全控制权的文件，NARA才能就申请的全部或部分内容启动快速处理程序。对于那些公布权仍属于移交机构的文件，NARA需要知会移交机构，同时也将通知并建议申请者直接向该机构请求快速处理程序。NARA无权对总统文件实施快速处理程序，也不能销减总统的30日审查期。NARA会在接到快速处理程序申请的10日内做出回复。如果接受申请，相关部门会尽快完成处理工作；如果否决申请而申请者提起行政复议，NARA也将对行政复议实施快速处理。
NARA一旦决定根据申请公开文件的全部或部分内容，将书面通告申请者查找到的材料数量及相应的处理费用。如果只公开部分文件，NARA会估算出限制公开的信息量。针对申请的任何否决，NARA会阐释理由及援引的FOIA豁免条款，并告知申请者可诉诸行政复议。申请者可就NARA做出的5类拒绝决定诉诸行政复议。复议申请须在接到NARA拒绝信的35个日历日内递送相应部门，在信内及信封上同时注明“FOIA复议申请”字样，并附上原FOIA申请书和拒绝信的复件。在信内，需阐释认为NARA不应拒绝公开的理由。NARA有关部门须在接到信后的20个工作日内做出回复。NARA如改变原初决定，则会书面回复；如果维持决定，将回复解释原因及援引的FOIA等条款，并告知申请者有权寻求司法审查。
关于申请的处理费用，NARA根据FOIA做了明确规定。NARA收取FOIA处理费用依据两点，即申请者的类型及申请文件的类型。申请NARA日常工作文件分为3种类型，即商业用途申请、教育或科研用途申请、其他用途申请。针对这3类申请，NARA分别制定了收费标准。申请文件的类型分为NARA日常工作文件和历史文件。处理费用又可分为查找、审查和复制3项费用。申请历史文件除了复制费用外，不会收取查找和审查费用。申请者可以申请费用减免，但NARA只会接受申请日常工作文件的费用减免，且仅限于通过审查后认为公开这类文件有助于满足公众的广泛兴趣、增进对政府机构的了解等，不接受仅满足个人需求的费用减免申请。至于历史文件，除肯尼迪总统暗杀的文件材料外，一般不接受费用减免申请。
三、NARA实施FOIA的报告制度
根据FOIA（e）（1）的规定，NARA应在每年2月1日前向联邦司法部长提交上一财政年度的FOIA实施报告。该报告主要以统计数据详细阐述NARA在上一年度实施FOIA的各方面情况，包括接受申请数、拒绝申请数、行政復议数、积压申请数、处理时间、费用安排等十几项法定报告内容。该报告同时也采取计算机通讯等各种手段向公众发布，司法部长也须将此报告呈递给众议院政府改革与监督委员会、参议院政府事务与司法委员会的主席及高层官员。近两年来，报告的格式渐趋固定，基本上分为12个大部分，分别阐述上述各方面内容。
此外，现任美国总统奥巴马就任的第一天发布了一份备忘录，指示联邦政府行政部门须承诺通过工作革新以促进FOIA的实施。联邦司法部长Holder据此于2009年3月19日发布了新的FOIA实施指南，以督促联邦行政机构努力实现总统FOIA指示的目标，根据此指南，司法部2009年9月30日发布了“FOIA首席官员依据司法部长Holder的‘FOIA指南’向司法部报告的指南”，该指南要求各行政机构的首席FOIA官员审查机构FOIA实施的各方面情况，并且每年就提高机构FOIA实施水平和促进信息公开所采取的有效措施向司法部报告。NARA于2010年3月15日向司法部首次递交了“NARA首席FOIA官员报告”。该报告遵照指南的规定，分五部分介绍了NARA在促进FOIA实施方面所做的各项努力。这五部分分别是（1）NARA为促进公开采取的措施；（2）NARA为确保拥有一套能对FOIA申请做出迅速回复的系统采取的措施；（3）促进主动公开采取的措施；（4）扩展利用服务技术采取的措施；（5）减少申请积压及促进及时回复采取的措施。
四、NARA实施FOIA的改进计划
自1999年起，NARA开始就FOIA实施工作开展绩效评估，不断提出改进计划。目前最新的改进计划是于2006年10月修订发布的，该计划是根据行政命令13392规划的，旨在通过审查NARA的FOIA实施工作以评估现行措施是否与行政命令13392的政策相符。根据审查结果，NARA将制定专门的促进规划以推进FOIA的实施工作。
根据行政命令13392及司法部信息隐私办公室和总统管理与预算办公室共同制定的指南，NARA选择了以下11个领域进行审查：强制性公开、信息的主动公开、机构FOIA参考咨询促进措施、多种方式处理、与申请者的交流形式、通知信函、处理咨询工作（向其他行政机构）的系统、附加性培训、消减申请的积压情况、自动化处理、快速处理程序。行政命令13392要求机构自我审查以决定可以采取何种措施促使FOIA实施工作更高效、更加以用户为中心。NARA一直在努力满足日益增长的用户信息需求。在当前的战略规划中，NARA有9项专门的用户服务目标以提升服务水平。鉴于目前FOIA申请只占NARA提供文件服务的一小部分，然而，NARA面对着一个事实，即必须应对用户和研究者对现有资源日益增长的利用需求。因此，NARA需关注用户需求，也应不断寻求各种方式提升服务水平。
基于上述分析，NARA从11个审查领域中选取了10个领域推出促进计划（因快速处理程序工作实施较好尚不需改进）。NARA对这10个领域工作一一作了审查，进而分别拟定了明确的实施目标、改进举措、改进期限、评估改进工作成功的方式。
概括而言，NARA将持续做好有关工作，重新设计FOIA网站和参考指南，以提升公民通过Internet享受服务、找到相应馆藏资源的能力。NARA也将一直提供利用在线数据库并将扩展其可用性，以使研究者能找到有关文件的描述并且直接利用选定的数字资源和真实的电子文件。NARA已经采取有效措施，以促进提供给退伍军人利用服役时期文件服务的质量和速度，也已经找到技术升级手段，能够使查找和提供利用纸质、电子文件的过程实现流水化作业。NARA在实施这样一项更加高效、以用户为中心的FOIA改进项目过程中，这些初步举措将证明是非常有效的。
参考文献：
[1] National Archives and Records Administration. www.nara.gov .
[2] the United States Department of Justice. www.justice.gov .
作者单位：中国人民大学信息资源管理学院
[关键词] 国家档案与文件总署国家档案馆FOIA实施工作
美国国家档案与文件总署（以下简称NARA）是联邦政府行政机构之一。目前，国家档案馆（National Archives）是NARA直属管理且合署办公的惟一机构，故NARA亦可称作国家档案馆。NARA的职责是通过安全保管联邦政府文件并提供信息服务，确保公众能够查找、获取、利用有关自身各项权利和政府活动的权威文献。《信息自由法》（the freedom of information act, 5 U.S.C.552, as amended）（以下简称FOIA）发布后，NARA作为联邦政府行政机构，也开始了FOIA实施工作。鉴于FOIA与NARA的紧密联系，本文拟就FOIA在NARA中的实施工作做简略探讨。
一、NARA实施FOIA的概况
FOIA发布于1966年，此后历经了1974年、1986年、1996年、2002年和2007年等几次较大规模的修订。该法为公众提供了法定权利以获取利用联邦政府行政机关（不包括国会和法院）的政府文件信息（9项豁免公开的文件类型除外）。根据FOIA、总统文件法（the presidential records act）（44 U.S.C. Chapter 22）、隐私权法（the privacy act of 1974）（5 U.S.C. 552a）等法律，NARA的日常工作文件（operational archives）及接收保管的联邦行政机构档案文件都适用于FOIA，但联邦法院文件、国会文件、1981年前的总统府机构文件及尼克松总统文件材料等并不适用于该法。事实上，NARA的职责之一即是向公众提供利用解密文件。故此，一般来说，公众利用NARA保管的文件是不需要借助FOIA渠道的。只有当公众申请利用NARA日常工作文件或是尚未解密的文件时，就需要采取FOIA程序了。
FOIA于1966年颁布实施后，NARA启动了本机构的FOIA实施工作，接受和处理公众FOIA申请。NARA为实施FOIA，几十年来相继制订了一整套法规制度和改进计划，包括实施FOIA的法律依据、参考指南、具体程序、改进发展规划等详细内容。此外，根据法律规定，NARA每年还就FOIA实施情况向联邦司法部提交有关报告。目前，NARA在FOIA实施工作方面法制较为健全、技术手段先进，总体效果较好。
二、NARA实施FOIA的程序
关于FOIA申请的处理程序，NARA根据FOIA、总统文件法、隐私权法等，制定了参考指南和法规制度等予以规范。如“国家档案与文件总署FOIA参考指南”，该指南向公众介绍了NARA实施FOIA的完整程序，通俗易懂，用于公眾的一般性参考。此外，NARA专门制定了实施FOIA的部门法规，即“联邦文件的获取和利用”（36 CFR 1250），对于各项内容做了明确界定，是NARA实施FOIA的法律依据之一。
根据FOIA、实施FOIA的参考指南及专门法规等规定，可以得出NARA处理FOIA申请的完整程序，以下仅作简要介绍。
公众提出的FOIA申请包括多种类型，主要有文件公开申请、快速处理程序申请（the expedited procession）、行政复议申请、费用减免申请等，NARA针对申请类型依法做相应处理。
关于文件公开的申请，任何公众都可以依据FOIA按照法定程序向NARA提出申请。首先，公众必须遵照法定格式撰写FOIA申请书并可通过常规邮件、传真或电子邮件方式呈递NARA相应机构。在申请书中至少需要明确交代3项内容，即（1）描述文件的足够详细的信息（可包括涉及的机构、办公室或职员、大概的生成时间）以便工作人员更高效地查找、（2）注明姓名及联系方式以便NARA在处理过程中随时联系、（3）在申请书内及封面上同时标注“FOIA申请”字样（若是Email，在主题处标明）。必要的话，也可额外说明关于费用的个人期望。申请书需根据申请文件的类型分别呈递NARA的不同部门，若不清楚应该投递何处，也可直接投递到FOIA办公室。
NARA处理FOIA的期限一般不超过20个工作日。如果NARA预计处理工作比较复杂，可能超过限期，但超期预计少于10个工作日，则会在前20个工作日内做出初步答复告知申请者相关情况，并在30个工作日内完成处理工作。如果预计在10个超期工作日内仍可能无法完成，则会询问申请者是否修改申请以便能在限期内完成，若申请者不做修改，NARA将与申请者协商一个互相能够接受的期限完成处理工作。如果申请的是NARA无权公布的文件（如安全部门的加密文件），则会将这些文件的复件送回移交机构咨询，同时在20个工作日内初步通告申请者有关情况，NARA只有在机构回复后才能做处理决定。如果申请利用总统文件，NARA必须通知现任或前总统，请他们在30日内决定是否会援引行政特权否决文件公开，NARA在20个工作日内初步通知申请者有关情况，并将在30日结束前做出决定。如果申请的文件NARA认为可能涉及商业秘密且形成时间少于10年，但NARA认为应该公开，则会将申请书复件发给文件移交机构，并告知其反对文件公开需遵照的时限和程序。移交机构接到NARA通知后有5个工作日（最多10日）的时间决定是否公开并提出否决理由，NARA会在规定期限内审查这些否定公开的建议。NARA若最终仍然决定公开，则会书面通知移交机构，告知理由并递送文件复件，同时告知在本通知发出10个工作日后将公开文件以免地方法院介入禁止。如果申请者依据FOIA提起诉讼要求利用任何限制的文件，NARA会通知文件移交机构。无论何时NARA通知移交机构做决定，也将同时告知申请者有关情况。
关于快速处理程序，公众可以在FOIA申请信内或是处理过程中的任何时间予以申请。公众申请时需要递交一份声明尽可能真实而正确地阐释理由。只有对拥有完全控制权的文件，NARA才能就申请的全部或部分内容启动快速处理程序。对于那些公布权仍属于移交机构的文件，NARA需要知会移交机构，同时也将通知并建议申请者直接向该机构请求快速处理程序。NARA无权对总统文件实施快速处理程序，也不能销减总统的30日审查期。NARA会在接到快速处理程序申请的10日内做出回复。如果接受申请，相关部门会尽快完成处理工作；如果否决申请而申请者提起行政复议，NARA也将对行政复议实施快速处理。
NARA一旦决定根据申请公开文件的全部或部分内容，将书面通告申请者查找到的材料数量及相应的处理费用。如果只公开部分文件，NARA会估算出限制公开的信息量。针对申请的任何否决，NARA会阐释理由及援引的FOIA豁免条款，并告知申请者可诉诸行政复议。申请者可就NARA做出的5类拒绝决定诉诸行政复议。复议申请须在接到NARA拒绝信的35个日历日内递送相应部门，在信内及信封上同时注明“FOIA复议申请”字样，并附上原FOIA申请书和拒绝信的复件。在信内，需阐释认为NARA不应拒绝公开的理由。NARA有关部门须在接到信后的20个工作日内做出回复。NARA如改变原初决定，则会书面回复；如果维持决定，将回复解释原因及援引的FOIA等条款，并告知申请者有权寻求司法审查。
关于申请的处理费用，NARA根据FOIA做了明确规定。NARA收取FOIA处理费用依据两点，即申请者的类型及申请文件的类型。申请NARA日常工作文件分为3种类型，即商业用途申请、教育或科研用途申请、其他用途申请。针对这3类申请，NARA分别制定了收费标准。申请文件的类型分为NARA日常工作文件和历史文件。处理费用又可分为查找、审查和复制3项费用。申请历史文件除了复制费用外，不会收取查找和审查费用。申请者可以申请费用减免，但NARA只会接受申请日常工作文件的费用减免，且仅限于通过审查后认为公开这类文件有助于满足公众的广泛兴趣、增进对政府机构的了解等，不接受仅满足个人需求的费用减免申请。至于历史文件，除肯尼迪总统暗杀的文件材料外，一般不接受费用减免申请。
三、NARA实施FOIA的报告制度
根据FOIA（e）（1）的规定，NARA应在每年2月1日前向联邦司法部长提交上一财政年度的FOIA实施报告。该报告主要以统计数据详细阐述NARA在上一年度实施FOIA的各方面情况，包括接受申请数、拒绝申请数、行政復议数、积压申请数、处理时间、费用安排等十几项法定报告内容。该报告同时也采取计算机通讯等各种手段向公众发布，司法部长也须将此报告呈递给众议院政府改革与监督委员会、参议院政府事务与司法委员会的主席及高层官员。近两年来，报告的格式渐趋固定，基本上分为12个大部分，分别阐述上述各方面内容。
此外，现任美国总统奥巴马就任的第一天发布了一份备忘录，指示联邦政府行政部门须承诺通过工作革新以促进FOIA的实施。联邦司法部长Holder据此于2009年3月19日发布了新的FOIA实施指南，以督促联邦行政机构努力实现总统FOIA指示的目标，根据此指南，司法部2009年9月30日发布了“FOIA首席官员依据司法部长Holder的‘FOIA指南’向司法部报告的指南”，该指南要求各行政机构的首席FOIA官员审查机构FOIA实施的各方面情况，并且每年就提高机构FOIA实施水平和促进信息公开所采取的有效措施向司法部报告。NARA于2010年3月15日向司法部首次递交了“NARA首席FOIA官员报告”。该报告遵照指南的规定，分五部分介绍了NARA在促进FOIA实施方面所做的各项努力。这五部分分别是（1）NARA为促进公开采取的措施；（2）NARA为确保拥有一套能对FOIA申请做出迅速回复的系统采取的措施；（3）促进主动公开采取的措施；（4）扩展利用服务技术采取的措施；（5）减少申请积压及促进及时回复采取的措施。
四、NARA实施FOIA的改进计划
自1999年起，NARA开始就FOIA实施工作开展绩效评估，不断提出改进计划。目前最新的改进计划是于2006年10月修订发布的，该计划是根据行政命令13392规划的，旨在通过审查NARA的FOIA实施工作以评估现行措施是否与行政命令13392的政策相符。根据审查结果，NARA将制定专门的促进规划以推进FOIA的实施工作。
根据行政命令13392及司法部信息隐私办公室和总统管理与预算办公室共同制定的指南，NARA选择了以下11个领域进行审查：强制性公开、信息的主动公开、机构FOIA参考咨询促进措施、多种方式处理、与申请者的交流形式、通知信函、处理咨询工作（向其他行政机构）的系统、附加性培训、消减申请的积压情况、自动化处理、快速处理程序。行政命令13392要求机构自我审查以决定可以采取何种措施促使FOIA实施工作更高效、更加以用户为中心。NARA一直在努力满足日益增长的用户信息需求。在当前的战略规划中，NARA有9项专门的用户服务目标以提升服务水平。鉴于目前FOIA申请只占NARA提供文件服务的一小部分，然而，NARA面对着一个事实，即必须应对用户和研究者对现有资源日益增长的利用需求。因此，NARA需关注用户需求，也应不断寻求各种方式提升服务水平。
基于上述分析，NARA从11个审查领域中选取了10个领域推出促进计划（因快速处理程序工作实施较好尚不需改进）。NARA对这10个领域工作一一作了审查，进而分别拟定了明确的实施目标、改进举措、改进期限、评估改进工作成功的方式。
概括而言，NARA将持续做好有关工作，重新设计FOIA网站和参考指南，以提升公民通过Internet享受服务、找到相应馆藏资源的能力。NARA也将一直提供利用在线数据库并将扩展其可用性，以使研究者能找到有关文件的描述并且直接利用选定的数字资源和真实的电子文件。NARA已经采取有效措施，以促进提供给退伍军人利用服役时期文件服务的质量和速度，也已经找到技术升级手段，能够使查找和提供利用纸质、电子文件的过程实现流水化作业。NARA在实施这样一项更加高效、以用户为中心的FOIA改进项目过程中，这些初步举措将证明是非常有效的。
参考文献：
[1] National Archives and Records Administration. www.nara.gov .
[2] the United States Department of Justice. www.justice.gov .
作者单位：中国人民大学信息资源管理学院