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摘 要：由于规划滞后等多种现实原因，特别是土地的比较效益低下，造成农村大量空心村和严重浪费土地现象，这与保护土地的基本国策是相背的，也是与可持续发展相背的。村庄改造要放在统筹经济社会发展的大局考虑，充分尊重农民的意愿，积极引导，科学规划，分步实施；既要抓紧时间，又不能一蹴而就。
关键词：城乡；统筹发展；五河县空心村；村庄整治
中图分类号：F327文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）19-0064-02
一、村庄现状及成因
五河县位于淮河中下游苏皖交接处，面积1 580KM2，辖15乡镇223个行政村，村庄占地136KM2，人均占有村庄土地0.34亩，远高于户均0.33亩的宅基地标准。由于五河是个欠发达的农业县，村庄内脏乱差严重，随处可见“空心村”。
1.规划滞后惹的祸。现在农民手里有钱了，房屋更新换代速度加快，越建越好，越建越多。由于规划滞后，或虽有规划但执行的不好，或规划不科学，忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性，被闲置的旧宅基地随之不断扩大。
2.错误认知宅基地。农村土地集体所有，但事实上形成无偿、无限期、无流动使用的特征，不少农民觉得“土地是我的，建房我说算”。想在哪儿建在哪儿建；想怎么建怎么建。用群众的话说，打地基不管高低，开门窗不论东西。
3.迷信思想在作祟。许多农民迷信听信风水先生的胡言乱语，舍弃老宅破屋，以满足自己占风水、摆阔气、高人一等或“想致富，临公路”的狭隘心理，纷纷在村庄道路出口旁田地里修房，导致东边三两家，西边五六户，村中空闲一大片，路修到哪儿盖到哪儿。
4.公用设施不配套。老村庄无统一规划，宅基布局乱，房屋间隙小，出路狭窄。村内道路“水泥化”， 岗地“晴天一把刀，雨天一团糟”， 沿淮“晴天走路满身灰，雨天走路半身泥”；加上旧房大多院落较小，有的已成危房，原址翻建没有太大价值，于是搬到村外，“挪窝”不“腾笼”造成农民多占地。
5.节约用地没意识。宣传贯彻不到位，农民节约用地意识不强。一些人片面认为，土地是集体的，建上房屋就变成自己的，于是千方百计多占宅基地。
6.旧宅基地纠纷多。一些农民的旧宅基地，或是祖传下来的，或是与人串换的，大都很不规则，因采光、通风、排水、出路、房向等实际问题，左邻右舍经常发生矛盾。翻建新房时，高了惹人闲言，遭人忌恨；低了对己不利，心里别扭。
7.制度设计不完善。现行法规对农民住宅占地只以户均为限，不以人均为限，给农民多占地提供了较大空间；对宅基地的闲置、抛荒无相关法律条文来限制；对于不支持、配合建设用地整理的农户也没有相应的处理、惩罚措施；对宅基地的合理流转，缺少制度规定和政策指导，加之缺乏有效的市场调节机制，助长了多占地、占好地、早占地、超标建房行为。
8.执法环节有问题。部分执法人员法律意识不强，碍于情面或迫于压力，不是依法按规办事，而是丧失原则，滥用职权，随意审批，致使一些有钱大户买通干部挑地乱建房，头面人物仗势欺人霸地多建房，平民百姓请客送礼争地抢建房，结果是到处乱建房。
二、实质原因是土地比较效益太低
1.土地非自由转让和使用受限导致土地比较效益低
宪法第10条规定，“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。其内涵就是：土地在政府强制保护下，农户只有承包经营权，没有所有权，不能自由流动和改变用途。
2.城乡分治制度使得土地价值贬损
城乡分治制度，形成城市居民的“多项特权”，而进城农民工却不能获得城市“户口”并得以分享。但是，由于务工所得大于务农所得，他们仍纷纷背井离乡飘入城市，土地就相对贬值了。
3.农地产出低、农业效益不高，也使得占用耕地建房的机会成本低下，从而导致“空心村”的蔓延
三、村庄整治的困难
第一步上报32个自然村中，最多置换近200亩，村均近70亩。对已确定置换的2 191.5亩，除226.1亩（占10％）用于农民安置外，余下1 965.4亩主要用于两个园区建设。但是，启动的范围比较小，整治的难度较大。
——认识到位难。尤其是广大农民，他们还没有认识到空心村浪费土地的问题。调查中，面对房前屋后的闲置空地，很多农民竟坦然回答：“这叫什么浪费土地！”
——资金筹集难。村庄改造，前期启动需要大量资金，规划要钱，跑项目要钱，置换土地要钱，基础设施配套要钱……但钱从哪儿来？这是一个实际的问题。
——土地置换难。特别是整体搬迁，先期需要“收储”土地建新，建新才能拆旧。一方面难以争取土地指标；另一方面，与农民置换土地也存在很大困难。
——房屋拆迁难。80年代建瓦房，90年代建平房，新世纪里建洋楼，再早还有泥土草房。老房拆迁成本低但数量多，小洋楼少但成本大。破旧老宅老人住，新房洋楼儿女住，老人无意（无力）建新房，拆了老房没房住。
——拆迁补偿难。标准低了农户不同意，高了又负担不起。农民住宅一户一个样，补偿多少很难掌握也无法掌握，农户“攀比”、“平均”心理又严重，操作起来受累不讨好，甚至有可能激化干群矛盾，影响稳定。
四、几点思考
（一）提高认识，增强旧村改造的紧迫性
从全国角度讲，人均耕地1.39亩，相当于世界人均量的40%，只有俄罗斯的1/8，美国的1/6，加拿大的1/5，甚至还不到印度的2/3，却要养活世界上1/5的人口。现有耕地情况下，我们的粮食还不能完全自给，如果达到16亿的人口高峰，粮食总需求量要达到6.4亿吨，而目前我们的粮食生产能力只有5亿吨左右。这就更显得耕地保护的重要。
从国家发展战略讲，要实行工业化、城镇化战略。实行城镇化战略，提升城镇化水平，必然产生土地矛盾。国土资源部报告显示，1996—2005年，中国耕地面积净减少1.2亿亩，约占总量的6.6%。截至2006年底，全国耕地只剩下18.27亿亩。现在的城市化水平只有43%，2020年要达到的城市化水平60%，需要增加1.5亿亩的建设用地，可是18亿亩这个红线2020年都不能够突破，只有2 700万亩机动。要满足城市化的需要，至少有1.2亿亩的建设用地缺口。
从新农村建设的角度讲，新农村的“新”，很重要的方面就是表现在村居新。新规划，新布局，新房子，才能有新面貌。这也要求我们加快旧村改造，彻底改变农村脏乱差的局面，建设混乱的局面，浪费土地的局面。
从农村发展趋势讲，随着人口控制和城镇化进程的加快，农村居民将逐渐减少，村庄面积应呈萎缩之势，更有必要释放空心村土地。
从五河县域经济发展来讲，实行工业强县战略，也必然出现土地矛盾。两个园区规划用地45KM2，小城镇建设也将占用大量土地。缺口很大，出路在哪儿？旧村改造，释放土地，是非常现实的选择。
（二）思想先导，统一全县上下尤其是农民的认识
充分利用广播、标语等形式，大力宣传旧村整治的目的和目标要求，充分认识旧村改造，释放闲置土地对国家、对集体、对个人的重大意义；澄清村庄整治与大拆大建、搞形象工程的模糊认识和政策边界；充分宣传旧村改造的政策措施；在广大群众中形成宅基地属集体所有、按规划建房、建新房必须交旧宅等共识；充分发挥村民代表的作用，使村庄治理工作成为广大群众的自觉自愿行动。
（三）规划引导，保证规划的切实执行
一是完善“县城—城镇—中心村—居民点”的总体规划；二是结合现实条件、地理位置和未来发展方向等不同情况，采取不同的治理对策和模式，或村庄合并，或整体搬迁，或原址规划，空地填实。三是新建房屋要明确标准和特色。四是严格按照法律法规的规定，坚决执行一户一宅的标准，杜绝一户多宅，严禁超标占用宅基地。五是强化规划权威。
（四）政策倡导、利益驱动
1.从政策支撑角度，建议县政府积极争取城乡统筹发展试点或其他试点，以取得更多的机遇、政策、资金支持。
2.从工作创新角度，建议县人大（政府）出台村庄整治的法规性文件，整合相关政策，借鉴成功做法，创新相关措施，集约捆绑使用，以支持、规范村庄整治工作：
一是利用好国家政策争取上级资金支持。比如将国家和省级土地整理项目与村庄治理相结合，把村庄治理的面积纳入到新增耕地面积的比例中计算。
二是集约利用国家新农村建设投入政策和其他支农政策，采用招标奖励方式，集中投向村庄改造，县财政安排专项资金以奖代补，土地部门对整体搬迁的村庄，优先考虑新村建设前期用地。
三是鼓励有条件农村居民向县城、小城镇、中心村集聚；农民凡到集镇以上购房的，宅基地收回，可抵补部分购房款。
四是推广五保户由分散供养改为集体供养、宅基地收回的办法。政策资金统一使用，集中建设敬老院。
五是依法建立农村宅基地有偿使用和转让制度。按照一户一宅、占补平衡的原则，对法定享用面积无偿划拨；超出规定面积拒不交出、转让的，依法收取“耕地占用税”，作为旧村改造基金；部分村民确因生产、生活需要要求增加宅基地的，实行“有偿使用，按宅收费，以级论价，多占多交”的方式解决，再以补偿金的形式返还给农户。
六是积极推行土地置换政策。在规划的前提下，对那些位置分散的闲置地、边角地和拆花地进行土地置换，通过“易主”、“易用”使之归并整合到一起，使得位置趋于集中、面积更具规模、地块更加规整，以便于充分利用。
七是鼓励社会力量投入村庄改造。置换出的土地，可由村民与投资人在法律规定范围内协商解决，统一招标承包拍卖，宜耕则耕、宜养则养、宜企则企、宜居则居。
（五）创造有利条件和环境
一是加强领导，协作联动，营造一个良好的氛围。改造旧村庄、建设新农村是项系统工程，内容涉及到规划设计、动员搬迁、平整宅基、招标经营耕地、工程立项等等，因此，县政府应成立一个高规格的领导小组，成立专门机构，做到常态化运作；强化机制建设，加强统的力度。各部门要协作联动，形成合力。
二是要妥善处理全力推进与尊重民意、积极稳妥的关系。改造旧村庄，建设新农村，农民是主体。让农民积极参与进来，各项工作才能得以顺利开展。村庄治理工作的具体操作方式和工作措施，要经村民代表会议讨论通过并张榜公布，最大限度地取得群众的理解和支持。
整治旧村庄，建设新农村，释放闲置浪费土地，是一项民心工程、德政工程，只要把好事办实、把实事办好、把工作做细，老百姓肯定会支持和拥护。万事开头难。只要坚定不移、群策群力，拓宽思路、完善政策、强化措施，村庄整治就一定能成功，城乡统筹发展也一定能够取得更加令人瞩目的成就。
[责任编辑 吴高君]
关键词：城乡；统筹发展；五河县空心村；村庄整治
中图分类号：F327文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）19-0064-02
一、村庄现状及成因
五河县位于淮河中下游苏皖交接处，面积1 580KM2，辖15乡镇223个行政村，村庄占地136KM2，人均占有村庄土地0.34亩，远高于户均0.33亩的宅基地标准。由于五河是个欠发达的农业县，村庄内脏乱差严重，随处可见“空心村”。
1.规划滞后惹的祸。现在农民手里有钱了，房屋更新换代速度加快，越建越好，越建越多。由于规划滞后，或虽有规划但执行的不好，或规划不科学，忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性，被闲置的旧宅基地随之不断扩大。
2.错误认知宅基地。农村土地集体所有，但事实上形成无偿、无限期、无流动使用的特征，不少农民觉得“土地是我的，建房我说算”。想在哪儿建在哪儿建；想怎么建怎么建。用群众的话说，打地基不管高低，开门窗不论东西。
3.迷信思想在作祟。许多农民迷信听信风水先生的胡言乱语，舍弃老宅破屋，以满足自己占风水、摆阔气、高人一等或“想致富，临公路”的狭隘心理，纷纷在村庄道路出口旁田地里修房，导致东边三两家，西边五六户，村中空闲一大片，路修到哪儿盖到哪儿。
4.公用设施不配套。老村庄无统一规划，宅基布局乱，房屋间隙小，出路狭窄。村内道路“水泥化”， 岗地“晴天一把刀，雨天一团糟”， 沿淮“晴天走路满身灰，雨天走路半身泥”；加上旧房大多院落较小，有的已成危房，原址翻建没有太大价值，于是搬到村外，“挪窝”不“腾笼”造成农民多占地。
5.节约用地没意识。宣传贯彻不到位，农民节约用地意识不强。一些人片面认为，土地是集体的，建上房屋就变成自己的，于是千方百计多占宅基地。
6.旧宅基地纠纷多。一些农民的旧宅基地，或是祖传下来的，或是与人串换的，大都很不规则，因采光、通风、排水、出路、房向等实际问题，左邻右舍经常发生矛盾。翻建新房时，高了惹人闲言，遭人忌恨；低了对己不利，心里别扭。
7.制度设计不完善。现行法规对农民住宅占地只以户均为限，不以人均为限，给农民多占地提供了较大空间；对宅基地的闲置、抛荒无相关法律条文来限制；对于不支持、配合建设用地整理的农户也没有相应的处理、惩罚措施；对宅基地的合理流转，缺少制度规定和政策指导，加之缺乏有效的市场调节机制，助长了多占地、占好地、早占地、超标建房行为。
8.执法环节有问题。部分执法人员法律意识不强，碍于情面或迫于压力，不是依法按规办事，而是丧失原则，滥用职权，随意审批，致使一些有钱大户买通干部挑地乱建房，头面人物仗势欺人霸地多建房，平民百姓请客送礼争地抢建房，结果是到处乱建房。
二、实质原因是土地比较效益太低
1.土地非自由转让和使用受限导致土地比较效益低
宪法第10条规定，“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。其内涵就是：土地在政府强制保护下，农户只有承包经营权，没有所有权，不能自由流动和改变用途。
2.城乡分治制度使得土地价值贬损
城乡分治制度，形成城市居民的“多项特权”，而进城农民工却不能获得城市“户口”并得以分享。但是，由于务工所得大于务农所得，他们仍纷纷背井离乡飘入城市，土地就相对贬值了。
3.农地产出低、农业效益不高，也使得占用耕地建房的机会成本低下，从而导致“空心村”的蔓延
三、村庄整治的困难
第一步上报32个自然村中，最多置换近200亩，村均近70亩。对已确定置换的2 191.5亩，除226.1亩（占10％）用于农民安置外，余下1 965.4亩主要用于两个园区建设。但是，启动的范围比较小，整治的难度较大。
——认识到位难。尤其是广大农民，他们还没有认识到空心村浪费土地的问题。调查中，面对房前屋后的闲置空地，很多农民竟坦然回答：“这叫什么浪费土地！”
——资金筹集难。村庄改造，前期启动需要大量资金，规划要钱，跑项目要钱，置换土地要钱，基础设施配套要钱……但钱从哪儿来？这是一个实际的问题。
——土地置换难。特别是整体搬迁，先期需要“收储”土地建新，建新才能拆旧。一方面难以争取土地指标；另一方面，与农民置换土地也存在很大困难。
——房屋拆迁难。80年代建瓦房，90年代建平房，新世纪里建洋楼，再早还有泥土草房。老房拆迁成本低但数量多，小洋楼少但成本大。破旧老宅老人住，新房洋楼儿女住，老人无意（无力）建新房，拆了老房没房住。
——拆迁补偿难。标准低了农户不同意，高了又负担不起。农民住宅一户一个样，补偿多少很难掌握也无法掌握，农户“攀比”、“平均”心理又严重，操作起来受累不讨好，甚至有可能激化干群矛盾，影响稳定。
四、几点思考
（一）提高认识，增强旧村改造的紧迫性
从全国角度讲，人均耕地1.39亩，相当于世界人均量的40%，只有俄罗斯的1/8，美国的1/6，加拿大的1/5，甚至还不到印度的2/3，却要养活世界上1/5的人口。现有耕地情况下，我们的粮食还不能完全自给，如果达到16亿的人口高峰，粮食总需求量要达到6.4亿吨，而目前我们的粮食生产能力只有5亿吨左右。这就更显得耕地保护的重要。
从国家发展战略讲，要实行工业化、城镇化战略。实行城镇化战略，提升城镇化水平，必然产生土地矛盾。国土资源部报告显示，1996—2005年，中国耕地面积净减少1.2亿亩，约占总量的6.6%。截至2006年底，全国耕地只剩下18.27亿亩。现在的城市化水平只有43%，2020年要达到的城市化水平60%，需要增加1.5亿亩的建设用地，可是18亿亩这个红线2020年都不能够突破，只有2 700万亩机动。要满足城市化的需要，至少有1.2亿亩的建设用地缺口。
从新农村建设的角度讲，新农村的“新”，很重要的方面就是表现在村居新。新规划，新布局，新房子，才能有新面貌。这也要求我们加快旧村改造，彻底改变农村脏乱差的局面，建设混乱的局面，浪费土地的局面。
从农村发展趋势讲，随着人口控制和城镇化进程的加快，农村居民将逐渐减少，村庄面积应呈萎缩之势，更有必要释放空心村土地。
从五河县域经济发展来讲，实行工业强县战略，也必然出现土地矛盾。两个园区规划用地45KM2，小城镇建设也将占用大量土地。缺口很大，出路在哪儿？旧村改造，释放土地，是非常现实的选择。
（二）思想先导，统一全县上下尤其是农民的认识
充分利用广播、标语等形式，大力宣传旧村整治的目的和目标要求，充分认识旧村改造，释放闲置土地对国家、对集体、对个人的重大意义；澄清村庄整治与大拆大建、搞形象工程的模糊认识和政策边界；充分宣传旧村改造的政策措施；在广大群众中形成宅基地属集体所有、按规划建房、建新房必须交旧宅等共识；充分发挥村民代表的作用，使村庄治理工作成为广大群众的自觉自愿行动。
（三）规划引导，保证规划的切实执行
一是完善“县城—城镇—中心村—居民点”的总体规划；二是结合现实条件、地理位置和未来发展方向等不同情况，采取不同的治理对策和模式，或村庄合并，或整体搬迁，或原址规划，空地填实。三是新建房屋要明确标准和特色。四是严格按照法律法规的规定，坚决执行一户一宅的标准，杜绝一户多宅，严禁超标占用宅基地。五是强化规划权威。
（四）政策倡导、利益驱动
1.从政策支撑角度，建议县政府积极争取城乡统筹发展试点或其他试点，以取得更多的机遇、政策、资金支持。
2.从工作创新角度，建议县人大（政府）出台村庄整治的法规性文件，整合相关政策，借鉴成功做法，创新相关措施，集约捆绑使用，以支持、规范村庄整治工作：
一是利用好国家政策争取上级资金支持。比如将国家和省级土地整理项目与村庄治理相结合，把村庄治理的面积纳入到新增耕地面积的比例中计算。
二是集约利用国家新农村建设投入政策和其他支农政策，采用招标奖励方式，集中投向村庄改造，县财政安排专项资金以奖代补，土地部门对整体搬迁的村庄，优先考虑新村建设前期用地。
三是鼓励有条件农村居民向县城、小城镇、中心村集聚；农民凡到集镇以上购房的，宅基地收回，可抵补部分购房款。
四是推广五保户由分散供养改为集体供养、宅基地收回的办法。政策资金统一使用，集中建设敬老院。
五是依法建立农村宅基地有偿使用和转让制度。按照一户一宅、占补平衡的原则，对法定享用面积无偿划拨；超出规定面积拒不交出、转让的，依法收取“耕地占用税”，作为旧村改造基金；部分村民确因生产、生活需要要求增加宅基地的，实行“有偿使用，按宅收费，以级论价，多占多交”的方式解决，再以补偿金的形式返还给农户。
六是积极推行土地置换政策。在规划的前提下，对那些位置分散的闲置地、边角地和拆花地进行土地置换，通过“易主”、“易用”使之归并整合到一起，使得位置趋于集中、面积更具规模、地块更加规整，以便于充分利用。
七是鼓励社会力量投入村庄改造。置换出的土地，可由村民与投资人在法律规定范围内协商解决，统一招标承包拍卖，宜耕则耕、宜养则养、宜企则企、宜居则居。
（五）创造有利条件和环境
一是加强领导，协作联动，营造一个良好的氛围。改造旧村庄、建设新农村是项系统工程，内容涉及到规划设计、动员搬迁、平整宅基、招标经营耕地、工程立项等等，因此，县政府应成立一个高规格的领导小组，成立专门机构，做到常态化运作；强化机制建设，加强统的力度。各部门要协作联动，形成合力。
二是要妥善处理全力推进与尊重民意、积极稳妥的关系。改造旧村庄，建设新农村，农民是主体。让农民积极参与进来，各项工作才能得以顺利开展。村庄治理工作的具体操作方式和工作措施，要经村民代表会议讨论通过并张榜公布，最大限度地取得群众的理解和支持。
整治旧村庄，建设新农村，释放闲置浪费土地，是一项民心工程、德政工程，只要把好事办实、把实事办好、把工作做细，老百姓肯定会支持和拥护。万事开头难。只要坚定不移、群策群力，拓宽思路、完善政策、强化措施，村庄整治就一定能成功，城乡统筹发展也一定能够取得更加令人瞩目的成就。
[责任编辑 吴高君]