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摘 要 党的十八大以来，我国高度重视生态文明建设，将其纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。设立自然保护区，是保护区域自然环境、维持生态平衡和生物多样性的重要举措。新时期，我国自然保护区管理取得了突出成就，但也存在一定的问题，需要在未来有针对性地采取措施，加以改进。针对我国自然保护区管理中存在的问题，提出相应的对策。
关键词 自然保护区;管理;环境
中图分类号：S759.9 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.23.099
自然保护区是指划定某个典型生态系统、珍稀动植物多样性集中区，采取适当的封闭或半封闭措施限制人类活动，旨在保护生态环境和生物多样性不受人类活动过度影响的区域。我国对自然保护区管理采取综合管理与分部门管理相结合的体制，由国家生态环境部负责综合管理，由林业、农业、水利、海洋等部门负责专项管理，保护区所在的省、市、自治区负责管理部门的职责划分，开展日常管理。下一阶段可以适当借鉴现代管理理论的成果，结合我国自然保护区管理的实际情况，进一步加强管理工作。
1 我国自然保护区管理现状
1.1 自然保护区的设置管理
根据《自然保护区管理条例》的相关规定，自然保护区的设置需要具有以下条件之一：1）典型、有代表性的自然生态系统区域，例如西双版纳热带雨林自然保护区，就是以典型热带雨林生态系统为保护对象划定的自然保护区;2）珍稀野生动植物天然集中分布区，例如可可西里自然保护区，主要保护藏羚羊、野牦牛、藏野驴等高原珍稀动植物;3）具有特殊保护价值的区域，例如三江源自然保护区，用于保护长江、黄河、澜沧江源头的生态环境;4）具有重大科学文化价值的地质构造，例如贵州省茂兰喀斯特森林自然保护区，用于保护喀斯特地貌和亚热带森林;5）国家、省级政府决定的需要保护的其他区域。
1.2 自然保护区级别的划分
我国自然保护区整体上划分为国家级和地方级。国家级自然保护区主要是有典型代表意义、具有重大科研价值的自然保护区，例如可可西里自然保护区是在青藏高原上的自然保护区，在世界范围内具有独特性。除国家级自然保护区外，地方级自然保护区由省级政府负责管理。
1.3 自然保护区的分层管理
我国自然保护区实行“三层”管理制，即分为核心区、缓冲区和实验区。核心区通常是保护区内自然景观和生态系统保存完好、相对脆弱的区域，禁止人类活动和非必要的科研行为，是保护区的重中之重。缓冲区围绕核心区设置，只能经批准开展必要的科研活动。实验区围绕缓冲区设置，可以从事科学实验、旅游参观等适当的人类活动。同时，自然保护区范围内禁止高污染、高能耗的产业布局，非经批准的旅游观光活动也不允许开展。
2 自然保护区管理理论
2.1 新公共管理理论
新公共管理理论在20世纪80年代提出，主张行政管理体制和方法需要与时俱进，按照市场规律办事，关注行政命令的公平和效率，而不能仅仅以行政层级强令执行。该理论同时指出，政府是现代社会中的组织者和协调者，而不是方方面面的主导者，因此要转变政府职能，从社会的管理者转变为服务者，突出社会公共服务职能[1]。
2.2 利益相关者理论
利益相关者理论主张决策者在决策时，需要考虑决策事项涉及的相关人的利益，以取得综合利益最大化为目标。利益相关者理论认为，任何一项决策都可能牵涉多方面的利益，决策需要考虑所有相关者的利益，而不能仅仅偏重保护某一利益方。成功的决策是让每个人的利益都得到保障[2]。对于自然保护区管理，牵涉的利益相关方包括政府、保护区管理部门、科研单位、旅游观光组织方等，因此管理不能搞一刀切，要全面统筹各方利益，找到利益最大化的管理方案。
2.3 公共产品理论
公共产品是与私人物品相对应的概念，其特征是非竞争性和非排他性。常见的公共产品包括公共服务设施，例如城市公园、公共体育馆、公共图书馆等。公共产品管理通常由政府承担，管理坚持公平的原则，同时兼顾效率。自然保护区具有公共产品的属性，由政府管理，但在管理体制和方法上，要统筹公平和效率，按照成本效益原则办事，不能一味追求管理投入而不顾实际资金能力。另外，自然保护区是公共物品，管理投入主要靠政府，但政府更多地关注保护区内生态环境平衡和生物多样性保护，民众更期待开展自然保护区观光旅游以及科普教育，二者之间存在供需不匹配的问题，也制约了自然保护区管理工作的效率。
3 我国自然保护区管理中存在的问题
3.1 管理制度不完善
我国自然保护区的管理制度不完善，管理权责分散于多个部门，容易形成“九龙治水”的问题，制约管理效率。例如，郑州黄河湿地自然保护区的管理部门包括环保部门、农业部门、水利部门、林业部门、国土资源部门、卫生部门以及交通部门等。各部门都有各自的权责，例如湿地植被和动物保护由林业部门负责，水生生物保护由农业部门负责，湿地水质监控由河务部门负责。看似多部门参与、各自发挥职能，但由于缺乏统一协调机制，各部门之间的信息沟通不畅，有时存在部门利益凌驾于自然保护区管理整体利益的现象，并未形成“齐抓共治”的良性管理格局[3]。同时，自然保护区管理规划落实不到位。2020年，西安市自然资源局曾经公布过一份关于自然保护区管理规划落实整改情况的说明，其中提到，陕西周至国家级自然保护区内存在一处工程涵洞，占用林业用地，长期未恢复，后整改办理相关手续，并重新种植植被。由此可以看出，我国自然保护区管理还存在未能按章办事、规划落实没有到位的情况，需要加强自检自纠。
3.2 资源开发不当
我国部分自然保护区为拓宽管理资金来源渠道，同时发挥保护区在环境保护方面的宣传教育作用，开发了一些旅游观光、农业养殖等项目。但一些项目过度追求经济效益，个别的甚至不顾自然保护区生态效益和社会效益优先的要求，为了追求短期经济利益而不惜破坏环境，给自然保护区的管理造成很大的压力。例如，广东南岭国家级自然保护区曾因在保护区核心区内违法修路而遭媒体曝光，经调查，修路主要为开展旅游观光项目[4]。虽然违法修路行为被紧急叫停，但是造成的生态环境破坏已经无法挽回。例如，山西省历山国家级自然保护区曾违规在核心区内大搞旅游开发，违规建造别墅群，破坏了生態环境;南水北调重要枢纽——丹江口国家级自然保护区，为保护水源安全，在水库边栽植大片森林。但库边乡镇竟然打起水源林的主意，盲目地开展旅游观光，甚至为了扩大经营面积，大肆砍伐森林，随意丢弃垃圾，导致水源地出现水土流失，生态环境遭到严重破坏。 3.3 保护研究不到位
目前，我国自然保护区整体管理上依然聚焦在环境保护和减少人类破坏活动上，对于保护区本身蕴藏的科研资源，特别是环境与生物多样性的研究相对比较薄弱。与国内相比，南亚地区的尼泊尔安娜普尔纳自然保护区，在自然保护区保护研究方面走在世界前列。安娜普尔纳保护区是典型的高原山地自然保护区，分布有多个濒危珍稀高原山地动植物种群。尼泊尔政府在保护区内建立了专门的科研机构，用于了解珍稀动植物的生物习性，并已经在探讨未来是否有可能由人工饲养野生动植物，以保持种群数量。例如，美国黄石国家公园与部分高校和科研机构合作，对自然保护区的生态平衡状况进行跟踪评估，开展科研工作，能够为自然保护区管理提供更加科學的建议和指导。
4 我国自然保护区管理的改进建议
4.1 完善管理机制
我国自然保护区管理要进一步完善管理制度，理顺管理机制，提高管理工作的效率。1）根据《自然保护区条例》的规定，进一步完善综合管理与分部门管理相结合的管理体制。根据自然保护区的级别，分别由国家环境保护行政主管部门和县级以上人民政府承担起管理的主体责任，结合自然保护区的实际情况，统筹协调林业、农业、水利以及地质等多部门共同管理自然保护区，同时明确各部门的权责，建立权责清单，避免出现越位、缺位以及部门扯皮、推诿情况，真正把自然保护区管理工作落到实处，体现实效。2）自然保护区要加强资金管理，拓宽筹资渠道，加大管理资金投入[5]。目前，我国自然保护区管理主要通过财政拨款，辅之以开展适当的营运业务获得资金收入，但也存在资金管理混乱、账目不清晰以及资金使用效率偏低的问题。下一阶段，自然保护区要加强资金管理，具体包括提高全面预算质量、争取财政扶持以及加强资金使用审计等。
4.2 合理保护开发
自然保护区管理不能仅仅“一围了事”，也要适当地开发区内资源，充分发挥自然保护区独特的生态、观光资源优势，实现可持续发展的长远目标。下一阶段，自然保护区可以考虑探讨发展绿色环保产业，探索建设绿色生态园区。例如，郑州黄河湿地自然保护区对保护区进行重新划分，分为核心区、缓冲区以及外围区，在核心区严格限制人类活动，在缓冲区设立了观鸟平台，在外围区打造了一些低强度的旅游观光项目，以摄影、野营和垂钓园为主。另外，黄河湿地保护区还重视公益宣传，建立了保护区生态旅游服务系统，为观光游客提供实时导览和解说服务，同时在保护区内建立生态保护教育基地，定期为中小学生提供课外学习服务。例如，香港米埔自然保护区提供了社会公益服务体验岗位，鼓励家庭亲子公益服务，让更多的市民亲自参与保护区管理，为保护区管理增添力量。
4.3 加大科研力度
我国自然保护区要充分发挥资源优势，加大科学研究力度，加强对自然保护区管理、生态环境维护和生物多样性保护的研究。1）自然保护区要开展保护区内生态环境和生物多样性状况的调查，并建立日常监测机制，实时掌握保护区内的水文、土地、植被覆盖情况，如果发现异常情况及时报告主管部门。2）各地科研机构、高等院校要积极与自然保护区对接，有条件的地区可以建立“高校-自然保护区”合作机制，自然保护区为科研人员提供科研基地，高校为自然保护区管理提供专家指导，实现合作共赢。3）有条件的自然保护区可以设立重大科研课题，申请专项基金，加强资金保障力度。4）自然保护区还可以适当探索开展国际交流与合作，充分借鉴国际先进经验，同时参与全球自然生态保护体系中，以更好地发挥自然保护区保护环境和维护生态平衡方面的重要作用。
5 结语
加强自然保护区管理，是全面贯彻落实生态文明建设等“五位一体”总体布局的必然要求，是全面建成社会主义现代化强国的应有之义，需要不断完善、加强。结合新公共管理理论、利益相关者理论和公共产品理论等，针对存在的问题提出了针对性的对策，包括完善管理机制、合理保护开发和加大科研力度等。
参考文献：
[1] 李博炎，朱彦鹏，刘伟玮，等.中国国家公园体制试点进展、问题及对策建议[J].生物多样性，2021，29（3）：283-289.
[2] 刘瑛，蒲云海，郝涛，等.湖北省自然保护区建设管理现状、问题分析和对策建议[J].湖北林业科技，2021，50（1）：63-67.
[3] 拉巴卓玛.湿地自然保护区生态环境现状及保护措施[J].现代园艺，2020，43（24）：181-183.
[4] 韩继伟.我国湿地自然保护区管理模式研究[J].现代农业研究，2020，26（8）：87-88.
[5] 王雪剑.我国自然保护区管理中存在的问题与对策思考[J].河南农业，2020（17）：57-58.
（责任编辑：赵中正）
关键词 自然保护区;管理;环境
中图分类号：S759.9 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.23.099
自然保护区是指划定某个典型生态系统、珍稀动植物多样性集中区，采取适当的封闭或半封闭措施限制人类活动，旨在保护生态环境和生物多样性不受人类活动过度影响的区域。我国对自然保护区管理采取综合管理与分部门管理相结合的体制，由国家生态环境部负责综合管理，由林业、农业、水利、海洋等部门负责专项管理，保护区所在的省、市、自治区负责管理部门的职责划分，开展日常管理。下一阶段可以适当借鉴现代管理理论的成果，结合我国自然保护区管理的实际情况，进一步加强管理工作。
1 我国自然保护区管理现状
1.1 自然保护区的设置管理
根据《自然保护区管理条例》的相关规定，自然保护区的设置需要具有以下条件之一：1）典型、有代表性的自然生态系统区域，例如西双版纳热带雨林自然保护区，就是以典型热带雨林生态系统为保护对象划定的自然保护区;2）珍稀野生动植物天然集中分布区，例如可可西里自然保护区，主要保护藏羚羊、野牦牛、藏野驴等高原珍稀动植物;3）具有特殊保护价值的区域，例如三江源自然保护区，用于保护长江、黄河、澜沧江源头的生态环境;4）具有重大科学文化价值的地质构造，例如贵州省茂兰喀斯特森林自然保护区，用于保护喀斯特地貌和亚热带森林;5）国家、省级政府决定的需要保护的其他区域。
1.2 自然保护区级别的划分
我国自然保护区整体上划分为国家级和地方级。国家级自然保护区主要是有典型代表意义、具有重大科研价值的自然保护区，例如可可西里自然保护区是在青藏高原上的自然保护区，在世界范围内具有独特性。除国家级自然保护区外，地方级自然保护区由省级政府负责管理。
1.3 自然保护区的分层管理
我国自然保护区实行“三层”管理制，即分为核心区、缓冲区和实验区。核心区通常是保护区内自然景观和生态系统保存完好、相对脆弱的区域，禁止人类活动和非必要的科研行为，是保护区的重中之重。缓冲区围绕核心区设置，只能经批准开展必要的科研活动。实验区围绕缓冲区设置，可以从事科学实验、旅游参观等适当的人类活动。同时，自然保护区范围内禁止高污染、高能耗的产业布局，非经批准的旅游观光活动也不允许开展。
2 自然保护区管理理论
2.1 新公共管理理论
新公共管理理论在20世纪80年代提出，主张行政管理体制和方法需要与时俱进，按照市场规律办事，关注行政命令的公平和效率，而不能仅仅以行政层级强令执行。该理论同时指出，政府是现代社会中的组织者和协调者，而不是方方面面的主导者，因此要转变政府职能，从社会的管理者转变为服务者，突出社会公共服务职能[1]。
2.2 利益相关者理论
利益相关者理论主张决策者在决策时，需要考虑决策事项涉及的相关人的利益，以取得综合利益最大化为目标。利益相关者理论认为，任何一项决策都可能牵涉多方面的利益，决策需要考虑所有相关者的利益，而不能仅仅偏重保护某一利益方。成功的决策是让每个人的利益都得到保障[2]。对于自然保护区管理，牵涉的利益相关方包括政府、保护区管理部门、科研单位、旅游观光组织方等，因此管理不能搞一刀切，要全面统筹各方利益，找到利益最大化的管理方案。
2.3 公共产品理论
公共产品是与私人物品相对应的概念，其特征是非竞争性和非排他性。常见的公共产品包括公共服务设施，例如城市公园、公共体育馆、公共图书馆等。公共产品管理通常由政府承担，管理坚持公平的原则，同时兼顾效率。自然保护区具有公共产品的属性，由政府管理，但在管理体制和方法上，要统筹公平和效率，按照成本效益原则办事，不能一味追求管理投入而不顾实际资金能力。另外，自然保护区是公共物品，管理投入主要靠政府，但政府更多地关注保护区内生态环境平衡和生物多样性保护，民众更期待开展自然保护区观光旅游以及科普教育，二者之间存在供需不匹配的问题，也制约了自然保护区管理工作的效率。
3 我国自然保护区管理中存在的问题
3.1 管理制度不完善
我国自然保护区的管理制度不完善，管理权责分散于多个部门，容易形成“九龙治水”的问题，制约管理效率。例如，郑州黄河湿地自然保护区的管理部门包括环保部门、农业部门、水利部门、林业部门、国土资源部门、卫生部门以及交通部门等。各部门都有各自的权责，例如湿地植被和动物保护由林业部门负责，水生生物保护由农业部门负责，湿地水质监控由河务部门负责。看似多部门参与、各自发挥职能，但由于缺乏统一协调机制，各部门之间的信息沟通不畅，有时存在部门利益凌驾于自然保护区管理整体利益的现象，并未形成“齐抓共治”的良性管理格局[3]。同时，自然保护区管理规划落实不到位。2020年，西安市自然资源局曾经公布过一份关于自然保护区管理规划落实整改情况的说明，其中提到，陕西周至国家级自然保护区内存在一处工程涵洞，占用林业用地，长期未恢复，后整改办理相关手续，并重新种植植被。由此可以看出，我国自然保护区管理还存在未能按章办事、规划落实没有到位的情况，需要加强自检自纠。
3.2 资源开发不当
我国部分自然保护区为拓宽管理资金来源渠道，同时发挥保护区在环境保护方面的宣传教育作用，开发了一些旅游观光、农业养殖等项目。但一些项目过度追求经济效益，个别的甚至不顾自然保护区生态效益和社会效益优先的要求，为了追求短期经济利益而不惜破坏环境，给自然保护区的管理造成很大的压力。例如，广东南岭国家级自然保护区曾因在保护区核心区内违法修路而遭媒体曝光，经调查，修路主要为开展旅游观光项目[4]。虽然违法修路行为被紧急叫停，但是造成的生态环境破坏已经无法挽回。例如，山西省历山国家级自然保护区曾违规在核心区内大搞旅游开发，违规建造别墅群，破坏了生態环境;南水北调重要枢纽——丹江口国家级自然保护区，为保护水源安全，在水库边栽植大片森林。但库边乡镇竟然打起水源林的主意，盲目地开展旅游观光，甚至为了扩大经营面积，大肆砍伐森林，随意丢弃垃圾，导致水源地出现水土流失，生态环境遭到严重破坏。 3.3 保护研究不到位
目前，我国自然保护区整体管理上依然聚焦在环境保护和减少人类破坏活动上，对于保护区本身蕴藏的科研资源，特别是环境与生物多样性的研究相对比较薄弱。与国内相比，南亚地区的尼泊尔安娜普尔纳自然保护区，在自然保护区保护研究方面走在世界前列。安娜普尔纳保护区是典型的高原山地自然保护区，分布有多个濒危珍稀高原山地动植物种群。尼泊尔政府在保护区内建立了专门的科研机构，用于了解珍稀动植物的生物习性，并已经在探讨未来是否有可能由人工饲养野生动植物，以保持种群数量。例如，美国黄石国家公园与部分高校和科研机构合作，对自然保护区的生态平衡状况进行跟踪评估，开展科研工作，能够为自然保护区管理提供更加科學的建议和指导。
4 我国自然保护区管理的改进建议
4.1 完善管理机制
我国自然保护区管理要进一步完善管理制度，理顺管理机制，提高管理工作的效率。1）根据《自然保护区条例》的规定，进一步完善综合管理与分部门管理相结合的管理体制。根据自然保护区的级别，分别由国家环境保护行政主管部门和县级以上人民政府承担起管理的主体责任，结合自然保护区的实际情况，统筹协调林业、农业、水利以及地质等多部门共同管理自然保护区，同时明确各部门的权责，建立权责清单，避免出现越位、缺位以及部门扯皮、推诿情况，真正把自然保护区管理工作落到实处，体现实效。2）自然保护区要加强资金管理，拓宽筹资渠道，加大管理资金投入[5]。目前，我国自然保护区管理主要通过财政拨款，辅之以开展适当的营运业务获得资金收入，但也存在资金管理混乱、账目不清晰以及资金使用效率偏低的问题。下一阶段，自然保护区要加强资金管理，具体包括提高全面预算质量、争取财政扶持以及加强资金使用审计等。
4.2 合理保护开发
自然保护区管理不能仅仅“一围了事”，也要适当地开发区内资源，充分发挥自然保护区独特的生态、观光资源优势，实现可持续发展的长远目标。下一阶段，自然保护区可以考虑探讨发展绿色环保产业，探索建设绿色生态园区。例如，郑州黄河湿地自然保护区对保护区进行重新划分，分为核心区、缓冲区以及外围区，在核心区严格限制人类活动，在缓冲区设立了观鸟平台，在外围区打造了一些低强度的旅游观光项目，以摄影、野营和垂钓园为主。另外，黄河湿地保护区还重视公益宣传，建立了保护区生态旅游服务系统，为观光游客提供实时导览和解说服务，同时在保护区内建立生态保护教育基地，定期为中小学生提供课外学习服务。例如，香港米埔自然保护区提供了社会公益服务体验岗位，鼓励家庭亲子公益服务，让更多的市民亲自参与保护区管理，为保护区管理增添力量。
4.3 加大科研力度
我国自然保护区要充分发挥资源优势，加大科学研究力度，加强对自然保护区管理、生态环境维护和生物多样性保护的研究。1）自然保护区要开展保护区内生态环境和生物多样性状况的调查，并建立日常监测机制，实时掌握保护区内的水文、土地、植被覆盖情况，如果发现异常情况及时报告主管部门。2）各地科研机构、高等院校要积极与自然保护区对接，有条件的地区可以建立“高校-自然保护区”合作机制，自然保护区为科研人员提供科研基地，高校为自然保护区管理提供专家指导，实现合作共赢。3）有条件的自然保护区可以设立重大科研课题，申请专项基金，加强资金保障力度。4）自然保护区还可以适当探索开展国际交流与合作，充分借鉴国际先进经验，同时参与全球自然生态保护体系中，以更好地发挥自然保护区保护环境和维护生态平衡方面的重要作用。
5 结语
加强自然保护区管理，是全面贯彻落实生态文明建设等“五位一体”总体布局的必然要求，是全面建成社会主义现代化强国的应有之义，需要不断完善、加强。结合新公共管理理论、利益相关者理论和公共产品理论等，针对存在的问题提出了针对性的对策，包括完善管理机制、合理保护开发和加大科研力度等。
参考文献：
[1] 李博炎，朱彦鹏，刘伟玮，等.中国国家公园体制试点进展、问题及对策建议[J].生物多样性，2021，29（3）：283-289.
[2] 刘瑛，蒲云海，郝涛，等.湖北省自然保护区建设管理现状、问题分析和对策建议[J].湖北林业科技，2021，50（1）：63-67.
[3] 拉巴卓玛.湿地自然保护区生态环境现状及保护措施[J].现代园艺，2020，43（24）：181-183.
[4] 韩继伟.我国湿地自然保护区管理模式研究[J].现代农业研究，2020，26（8）：87-88.
[5] 王雪剑.我国自然保护区管理中存在的问题与对策思考[J].河南农业，2020（17）：57-58.
（责任编辑：赵中正）