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摘要：财政资金投资基本建设项目，应重视地方各级政府的投资行为和时间，保持中央政府和地方政府投资上的一致性，明确落实投资的责任主体，注重完善财政性基本建设管理体制，加强政府投资项目管理法制化建设。
关键词：财政资金 投资 基本建设 调控 责任主体 措施
Financial fund investment items of basic construction correlation question ponder
Zhang Shounian
Abstract: The financial fund investment items of basic construction,should take local all levels of governments the investment behavior and the time,the maintenance central authorities and the local authority invest on the uniformity,is clear about the realization investment the responsibility main body,the attention consummation financial capital construction management system,the enhancement government investment plan management legalization construction.
Keywords: Financial fund InvestmentCapital constructionRegulationResponsibility main body Measure
【中图分类号】F812.2【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2008)10-0118-02
财政资金投资基本建设项目，是指以各类财政性资金、政府专项资金（基金）、政府统一借贷（担保）资金以及国有企业、事业单位财政性资金等进行的建设项目。目前，全国基本建设项目每年使用财政性资金9000多亿元，通过乘数效应的作用，对调控全国经济发挥着巨大的作用。但是，分税制改革以来，国家放松了对地方政府基本建设项目的管理监督，而地方政府出于振兴地方经济的目标，在投资时间和行动上与中央政府明显不一致，使得中央近来采取的有关这方面的财政政策收效不大。同时，财政资金投资基本建设项目的投资主体缺位突出，产权边界不够清晰必然带来制度的制订和执行成本较高，投资主体缺位的直接后果是资源配置效率低下。因此，应注重完善财政性基本建设管理体制，加强政府投资项目管理法制化建设，提高财政性资金使用效益,净化财政资金投资基本建设项目环境。
1.调控：保持中央政府与地方政府的一致性
中央政府财政政策集中体现了政策是政府的一种公共行为,能够直接或间接地改变人们的利益结构,从而引起社会利益结构的变迁和行为的转变,并影响其他经济主体行为的政策选择。例如，美国采用罗斯福“新政”，成功摆脱了经济大萧条，这就很好的体现了中央政府财政政策对经济宏观调控的作用。
然而，中央政府宏观经济政策的效果有可能会被地方政府基于理性预期的投资行为所抵消，这就构成了宏观经济问题：中央政府与地方政府投资行为的动态不一致。在宏观经济调控的理论中解决这种不一致，不但要注重中央政府的投资,而更要注重地方各级政府的投资，保持中央政府和各级地方政府投资行为的一致性。
在目前分税制条件下，地方财力普遍不足，地方政府靠 “招商引资培植税源、土地收入增加税收”二大法宝增加财力，而支撑这“二大法宝”的是基础设施建设。中央政府调控公共工程投资只引起了数个月的投资较大增减，却没有带来地方政府投资的相应响应，其中一个主要原因就是许多地方政府，为了抢抓机遇，在通胀时期仍然进行大规模的公共工程投资，致使中央政府增减公共支出的财政政策收效不大。
为了突显财政政策对经济的调控作用，政府需要选择恰当的时机进行公共工程投资。当经济处于较快增长期，中央和地方各级政府都应该适当控制公共工程的投资，而当经济高速增长，特别高通胀出现后，都应该终止大部分公共工程的投资；相反，当经济增长处于减速期，中央和地方各级政府都应该适当增加公共工程的投资，做到上下一盘棋，保持中央和地方各级政府公共工程投资行为的一致。
2.主体：投资责任主体体系
至今为止，财政资金投资基本建设项目的投资主体缺位仍然是一个突出问题。投资主体缺位带来产权边界不够清晰，进一步导致制度的制订和执行成本较高，直接后果便是资源配置效率低下。
目前，我国政府资金投资基本建设项目的投资主体大致有四种：“基建办” 型、“项目指挥部” 型、“项目法人” 型和 “代建制”型。这四种投资主体模式都存在几个主要问题：一是“建设”和“使用”没有真正分离；二是建设工作监管的具体主管部门不明确；三是没有明确设置相关费用取费下限和严格的标准；四是政企不分，官商合一；五是机构重复，浪费严重；六是投资项目决策机制不够健全；七是政府投资项目管理分散、职能不清项目管理水平还需要进一步提高。
为了解决这一问题，降低制度成本，优化资源配置，政府对财政资金投资基本建设项目应建立由若干个既相对独立又相互联系的责任主体构成的建设工程投资责任主体体系。包括：
2.1 规划主体：为各级政府负责组织，最终审定机关为各级人民代表大会，一经审定，不得修改。所有政府工程都必须纳入中长期城市建设规划。
2.2 使用主体：负责工程的前期调研和可行性研究工作，参与工程建设全过程组织管理，负责工程评估及保值增值。
2.3 决策主体：为各级人民政府，超过规定限额需经各级人民代表大会批准。具体决定基本建设项目的投资方向、投资时机、建设规模和设计方案比选等重大问题的规范和程序，对投资项目的效益和成败起着决定性的作用。
2.4 建设主体：为政府建设工程项目法人企业，为同级政府的副职调任专职法人代表（具备条件的也可实行代理制）。具体负责建设工程从项目审批到最后的工程竣工验收、决（结）算、以及工程档案资料整理等工作。
2.5 管理主体：为各级建设主管部门，依法实施建设工程管理。
2.6 监督主体：为各级财政、监察部门和审计机关。财政部门负责政府投资工程资金使用的全过程跟踪评审与监督管理；审计机关负责政府投资项目前期准备情况、预决算执行情况的审计监督；监察部门负责对政府投资工程建设中的监察对象等相关人员进行监督。
3.措施：完善基本建设项目管理体制
3.1 建立工程首长负责制。
财政资金投资基本建设项目的关键问题是工程首长负责制。可成立“政府工程决策委员会”、“政府工程监督管理委员会”、“政府工程建设法人董事会”等机构，作为一个处理工程任何事情的强有力的综合部门。避免各个部门各自为政，从自己的部门利益出发讲自己的话。建设、财政、审计、监察部门应该参加，国资委、发改委也可以进来，共同作战，确保政府工程高效运作。
3.2 完善财政性基本建设管理制度。
在公共财政框架体系下，建立科学、严密的财政性基本建设管理制度。项目管理体制包括建设项目前期研究和申报、年度财政性投资计划的编制、项目审批、组织实施、项目后期工作等全过程内容。其中，年度财政投资预算的编制应符合国家宏观调控政策和省、市、区中长期发展计划以及集中财力办大事的原则，优先安排重点、续建、竣工收尾项目和国家、省、市配套资金的项目；项目批准后，建设单位、设计单位不能擅自突破项目立项确定的投资估算和建设规模；项目实行招投标制、施工监理制、合同管理制和项目法人责任制（或项目负责人责任制），避免边勘察、边设计、边施工；基建项目竣工决算和竣工验收后，建设单位必须规范基建项目档案管理工作，按相关规定建立和完善项目档案，做好档案管理、移交工作。
3.3 加强财政资金投资基本建设项目财政评审。
开展项目财政评审工作是提高项目决策科学化水平，促进投资活动规范化，提高投资效益过程中十分重要的环节。具体为：一要严格按规定审查申请财政性投资项目评审任务的评审机构的资质；二要在规定的时间内评审机构分情况报送工程概、预、决算审查报告和竣工财务决算审查报告。其中重大财政性投资项目，在评审机构出具审查报告前，财政部门应参加评审机构、建设单位、施工企业等单位的汇审会；三要建立评审报告抽查与复审制度，特别是超概算的建设项目复审；四要将项目审查结论，作为下达支出、评标开标、签订工程施工合同、工程价款结算、编制竣工财务决算以及办理资产移交资产登记的依据。
3.4 加强政府投资项目管理法制化建设。
加强政府投资项目的法制化建设，就是要建立健全“决策科学、投向合理、运作规范、监管严格”的政府投资项目管理机制，加强投资立法，运用法律来引导、规范、保障和约束政府投资活动，使政府投资项目管理有法可依，有章可循。要确立以规划指导项目建设的原则，强调项目与规划整体的有机衔接，注重规划对具体项目实施的约束力。同时，还要加强重大项目前期研究力度，着重就项目建设的必要性及效益评价等方面进行论证，并建立政府投资项目储备库。此外，公益性和对经济、社会、环境有重大影响的项目，还要建立听证会制度，广泛听取公众意见，提高公众参与度。总之，严格政府投资项目管理程序，做到规范运作，力戒“暗箱操作”，提高政府投资项目管理的透明度，使政府投资项目成为“阳光工程”。
参考文献
［1］ 朱俊文、刘共清.尹贻林:政府投资工程管理方式的国际惯例［J］.中国工程咨询,2002年第11期
［2］ 李世蓉.政府公益性项目管理模式—实施建设管理代建制引起的思考［J］.国际经济合作，2002年第7期
［3］ 王林秀、杨建喜、李飞.于委托代理的政府投资建设项目评标模型设计［J］.建筑管理现代化，2007年第4期
［4］ 梅志宏.加强路桥建设工程项目管理的思考［J］.科协论坛，2008年03期
［5］ 哈尼帕·瓦利斯.财政支出结构对经济增长的影响［J］.现代商业，2008年第26期
关键词：财政资金 投资 基本建设 调控 责任主体 措施
Financial fund investment items of basic construction correlation question ponder
Zhang Shounian
Abstract: The financial fund investment items of basic construction,should take local all levels of governments the investment behavior and the time,the maintenance central authorities and the local authority invest on the uniformity,is clear about the realization investment the responsibility main body,the attention consummation financial capital construction management system,the enhancement government investment plan management legalization construction.
Keywords: Financial fund InvestmentCapital constructionRegulationResponsibility main body Measure
【中图分类号】F812.2【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2008)10-0118-02
财政资金投资基本建设项目，是指以各类财政性资金、政府专项资金（基金）、政府统一借贷（担保）资金以及国有企业、事业单位财政性资金等进行的建设项目。目前，全国基本建设项目每年使用财政性资金9000多亿元，通过乘数效应的作用，对调控全国经济发挥着巨大的作用。但是，分税制改革以来，国家放松了对地方政府基本建设项目的管理监督，而地方政府出于振兴地方经济的目标，在投资时间和行动上与中央政府明显不一致，使得中央近来采取的有关这方面的财政政策收效不大。同时，财政资金投资基本建设项目的投资主体缺位突出，产权边界不够清晰必然带来制度的制订和执行成本较高，投资主体缺位的直接后果是资源配置效率低下。因此，应注重完善财政性基本建设管理体制，加强政府投资项目管理法制化建设，提高财政性资金使用效益,净化财政资金投资基本建设项目环境。
1.调控：保持中央政府与地方政府的一致性
中央政府财政政策集中体现了政策是政府的一种公共行为,能够直接或间接地改变人们的利益结构,从而引起社会利益结构的变迁和行为的转变,并影响其他经济主体行为的政策选择。例如，美国采用罗斯福“新政”，成功摆脱了经济大萧条，这就很好的体现了中央政府财政政策对经济宏观调控的作用。
然而，中央政府宏观经济政策的效果有可能会被地方政府基于理性预期的投资行为所抵消，这就构成了宏观经济问题：中央政府与地方政府投资行为的动态不一致。在宏观经济调控的理论中解决这种不一致，不但要注重中央政府的投资,而更要注重地方各级政府的投资，保持中央政府和各级地方政府投资行为的一致性。
在目前分税制条件下，地方财力普遍不足，地方政府靠 “招商引资培植税源、土地收入增加税收”二大法宝增加财力，而支撑这“二大法宝”的是基础设施建设。中央政府调控公共工程投资只引起了数个月的投资较大增减，却没有带来地方政府投资的相应响应，其中一个主要原因就是许多地方政府，为了抢抓机遇，在通胀时期仍然进行大规模的公共工程投资，致使中央政府增减公共支出的财政政策收效不大。
为了突显财政政策对经济的调控作用，政府需要选择恰当的时机进行公共工程投资。当经济处于较快增长期，中央和地方各级政府都应该适当控制公共工程的投资，而当经济高速增长，特别高通胀出现后，都应该终止大部分公共工程的投资；相反，当经济增长处于减速期，中央和地方各级政府都应该适当增加公共工程的投资，做到上下一盘棋，保持中央和地方各级政府公共工程投资行为的一致。
2.主体：投资责任主体体系
至今为止，财政资金投资基本建设项目的投资主体缺位仍然是一个突出问题。投资主体缺位带来产权边界不够清晰，进一步导致制度的制订和执行成本较高，直接后果便是资源配置效率低下。
目前，我国政府资金投资基本建设项目的投资主体大致有四种：“基建办” 型、“项目指挥部” 型、“项目法人” 型和 “代建制”型。这四种投资主体模式都存在几个主要问题：一是“建设”和“使用”没有真正分离；二是建设工作监管的具体主管部门不明确；三是没有明确设置相关费用取费下限和严格的标准；四是政企不分，官商合一；五是机构重复，浪费严重；六是投资项目决策机制不够健全；七是政府投资项目管理分散、职能不清项目管理水平还需要进一步提高。
为了解决这一问题，降低制度成本，优化资源配置，政府对财政资金投资基本建设项目应建立由若干个既相对独立又相互联系的责任主体构成的建设工程投资责任主体体系。包括：
2.1 规划主体：为各级政府负责组织，最终审定机关为各级人民代表大会，一经审定，不得修改。所有政府工程都必须纳入中长期城市建设规划。
2.2 使用主体：负责工程的前期调研和可行性研究工作，参与工程建设全过程组织管理，负责工程评估及保值增值。
2.3 决策主体：为各级人民政府，超过规定限额需经各级人民代表大会批准。具体决定基本建设项目的投资方向、投资时机、建设规模和设计方案比选等重大问题的规范和程序，对投资项目的效益和成败起着决定性的作用。
2.4 建设主体：为政府建设工程项目法人企业，为同级政府的副职调任专职法人代表（具备条件的也可实行代理制）。具体负责建设工程从项目审批到最后的工程竣工验收、决（结）算、以及工程档案资料整理等工作。
2.5 管理主体：为各级建设主管部门，依法实施建设工程管理。
2.6 监督主体：为各级财政、监察部门和审计机关。财政部门负责政府投资工程资金使用的全过程跟踪评审与监督管理；审计机关负责政府投资项目前期准备情况、预决算执行情况的审计监督；监察部门负责对政府投资工程建设中的监察对象等相关人员进行监督。
3.措施：完善基本建设项目管理体制
3.1 建立工程首长负责制。
财政资金投资基本建设项目的关键问题是工程首长负责制。可成立“政府工程决策委员会”、“政府工程监督管理委员会”、“政府工程建设法人董事会”等机构，作为一个处理工程任何事情的强有力的综合部门。避免各个部门各自为政，从自己的部门利益出发讲自己的话。建设、财政、审计、监察部门应该参加，国资委、发改委也可以进来，共同作战，确保政府工程高效运作。
3.2 完善财政性基本建设管理制度。
在公共财政框架体系下，建立科学、严密的财政性基本建设管理制度。项目管理体制包括建设项目前期研究和申报、年度财政性投资计划的编制、项目审批、组织实施、项目后期工作等全过程内容。其中，年度财政投资预算的编制应符合国家宏观调控政策和省、市、区中长期发展计划以及集中财力办大事的原则，优先安排重点、续建、竣工收尾项目和国家、省、市配套资金的项目；项目批准后，建设单位、设计单位不能擅自突破项目立项确定的投资估算和建设规模；项目实行招投标制、施工监理制、合同管理制和项目法人责任制（或项目负责人责任制），避免边勘察、边设计、边施工；基建项目竣工决算和竣工验收后，建设单位必须规范基建项目档案管理工作，按相关规定建立和完善项目档案，做好档案管理、移交工作。
3.3 加强财政资金投资基本建设项目财政评审。
开展项目财政评审工作是提高项目决策科学化水平，促进投资活动规范化，提高投资效益过程中十分重要的环节。具体为：一要严格按规定审查申请财政性投资项目评审任务的评审机构的资质；二要在规定的时间内评审机构分情况报送工程概、预、决算审查报告和竣工财务决算审查报告。其中重大财政性投资项目，在评审机构出具审查报告前，财政部门应参加评审机构、建设单位、施工企业等单位的汇审会；三要建立评审报告抽查与复审制度，特别是超概算的建设项目复审；四要将项目审查结论，作为下达支出、评标开标、签订工程施工合同、工程价款结算、编制竣工财务决算以及办理资产移交资产登记的依据。
3.4 加强政府投资项目管理法制化建设。
加强政府投资项目的法制化建设，就是要建立健全“决策科学、投向合理、运作规范、监管严格”的政府投资项目管理机制，加强投资立法，运用法律来引导、规范、保障和约束政府投资活动，使政府投资项目管理有法可依，有章可循。要确立以规划指导项目建设的原则，强调项目与规划整体的有机衔接，注重规划对具体项目实施的约束力。同时，还要加强重大项目前期研究力度，着重就项目建设的必要性及效益评价等方面进行论证，并建立政府投资项目储备库。此外，公益性和对经济、社会、环境有重大影响的项目，还要建立听证会制度，广泛听取公众意见，提高公众参与度。总之，严格政府投资项目管理程序，做到规范运作，力戒“暗箱操作”，提高政府投资项目管理的透明度，使政府投资项目成为“阳光工程”。
参考文献
［1］ 朱俊文、刘共清.尹贻林:政府投资工程管理方式的国际惯例［J］.中国工程咨询,2002年第11期
［2］ 李世蓉.政府公益性项目管理模式—实施建设管理代建制引起的思考［J］.国际经济合作，2002年第7期
［3］ 王林秀、杨建喜、李飞.于委托代理的政府投资建设项目评标模型设计［J］.建筑管理现代化，2007年第4期
［4］ 梅志宏.加强路桥建设工程项目管理的思考［J］.科协论坛，2008年03期
［5］ 哈尼帕·瓦利斯.财政支出结构对经济增长的影响［J］.现代商业，2008年第26期