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[摘要] 将法作为政府行为活动的准则，程序则是法的题中应有之义和自然体现，是法得以贯彻实施的保证。依法行政要求各级政府的行政行为必须符合宪法和法律规定的程序。
[关键词] 政府；程序；依法行政
[中图分类号] C933.2 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）21-0042-02
一、依法行政与按程序办事的辩证关系
行政程序是行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和。现代公共行政的特点是依法行政，即政府的权力是法律授予的，政府的行为都以法律为准绳。而法律的权威性很大程度就表现在程序上，即通过一定的程度，体现出公平与公正。可以说，没有程序，依法行政只是一句口号。事实上，行政程序亦是法律认定。进而言之，而法本身就是一种程序和规范，是法的操作体系，就是对法人、自然人该做什么和不该做这么所做出的强制性规定，程序是法的题中应有之义和自然体现，也是法得以贯彻实施的保证。行政程序伴随着行政活动的全过程和一切方面，依法行政要求行政主体行使行政权力时，在过程上必须依照法定程序进行，即行政主体实施任何行政行为都必须采取一定的方式，具有一定的形式，履行一定的手续，遵循一定的步骤和在一定的时限内完成。对行政程序的破坏，同样是对法律的践踏。
美国著名的行政法学家伯纳德·施瓦茨认为：行政法的要害不是实体法，而是程序法。马克思主义法学的基本观点则将行政实体法与行政程序法、诉讼法视为法律生活的内容和形式，将实体法与程序法的关系比作植物的外形与植物的联系，明确告诉我们法律程序只是法律的生命形式，因而也是法律内部生命的表现。只有将法律程序当作须臾不可缺少的操作法律、使法律正常运行的规程，才能存在实体法的效率、功能和价值。由此我们看到了程序的重要价值所在。依法行政，依法办事，就必然要求按程序办事。依法行政与按程序办事是一致的，没有程序，或不按程序办事，乱了章法，就谈不上依法行政，依法行政就是一句空话。
党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，将依法行政作为依法治国的重要内容加以阐述，意义十分重大。坚持依法行政，严格做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，建设法治政府，是一个包括政府职能定位、管理模式和追求目标在内的完整体系。这个体系是按照一定的法律制度的程序所运行的，如果打乱程序，就是使运转陷于混乱。因此，按程序办事是依法行政的前提。政府工作和政府行为实际是具备很强的程序性的，比如，政府在对某项公共事务实施管理时，就必须首先了解它的来龙去脉，再按照其发展的逻辑，实施有效的管理。
二、克服依法行政的障碍必须克服程序观念和程序规范的缺失
建立社会主义市场经济以来，我们逐渐建立了一套涉及社会经济方方面面比较完整的法律法规体系，但政府行为中仍然出现一些违法现象，究其因，不按程序办事是一个突出的问题。它表现在以下几个方面：
1.按程序执法的观念尚为淡薄。目前，国家公务人员的法律素质参差不齐，依法行政、按程序办事的观念、能力与水平还有待进一步提高，特别是有些行政机关工作人员包括领导干部的程序观念还比较淡薄，总认为按法定程序办事太麻烦。有些人受“官本位”的影响，置法律于不顾，凭主观意志办事，完全不讲程序和章法，“以言代法”、“以权压法”的现象表面有所收敛，实际中，一些行政许可机关的工作人员视许可为特权，对申请人态度冷漠，有时甚至故意刁难、无故拖延；一些公务人员在行政许可的审查与批准过程中受贿索贿的情况亦屡见不鲜。
2.执法过程的随意性仍然明显。长期以来，我们的制度建设的随意性大，不能全面、真实、有效地反映客观规律及人民群众的需要，在全面、有效地解决实际问题时就显得有些力不从心。政府决策中拍脑袋的现象时有发生。一些时候，往往出现文件刚一出台，却无法适应实际需要的情况。
3.行政过程的处于“灰箱”状态。近年来，自上而下提倡政务公开。但政务公开在许多地方只是一种“灰箱”状态，朦朦胧胧。无足轻重的事务公开性和透明度尚可，稍微重大的事情，其公开透明的程度则大大降低。有些地方，行政运作规则和办事程序不向公众公开，或随意简化办事程序，让遵守者不知道如何去做；有的政府部门遇事不按程序办理，相互扯皮推诿，不讲效率，公文“旅行”，人为地设置不必要的关卡和障碍，使行政管理相对人无所适从，承受不必要的经济和精神的负担；还有的行政机关行政信息不公开，使行政相对人无法了解、掌握必要的行政信息，严重损害了行政相对人有效地参与行政程序、维护自身的合法权益。
4.行政执法监督不力的现象还有待进一步扭转。目前，我们对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违反行政程序或者行政程序使用不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政相对人的合法权益受到损害得不到及时救济。因行政监督机制不够完善，导致行政权力在行政程序的实施过程中相当程度地遭到滥用，使行政权发生变异，严重损害了政府的形象。
三、提高依法行政能力，关键在于依程序办事
要从根本上解决以上这些问题，就必须加快推进依法行政、建设法治政府的步伐，实现制度约束下的政府公务人员自觉依法、依程序办事。
1.转变观念，程序意识当先。行政程序是行政机关正确行使权力的保障，各级行政机关及其工作人员惟有严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，根据法律授予的权限管理经济社会事务和其他行政事务，才能既不失职不作为，又不越权乱作为。树立法治意识，就必须树立程序意识，严格按程序办事，是对政府公务人员素质的一个基本要求。作为政府公务人员，应该意识到按程序办事的重要性，明确按程序办事的基本要求，养成按程序办事的习惯。
2.规范程序，行政程序有章可循。不管哪一类程序，都要研究它们内在的规律性，都要有利于行政行为的科学化、民主化，有利于及时纠正行政行为的主观性和随意性，都要明确程序的主体和客体，即谁来遵守，谁来执行，既对行政行为整个过程的步骤、顺序、形式和期限做出相互衔接的制度性规定，又对每个步骤做出具体操作性的规定，使制定的程序合理规范，前后内在衔接；要简洁具体，易于遵守执行。只有建立了完备严格的行政执法程序，政府公务人员才能做到有程序可依，不断提高依程序办事的能力。
3.按程序办事，公开透明。政府负有向人民公开其活动的义务。行政主体要向社会公开其行政权力行使的法律依据、程序和结果，使全社会成员了解其权力来源，熟悉其权力行使的程序，知晓其作出行政决定的结果和理由；对于行政相对人而言，则还要使其知道在具体行政过程中所享有的程序权利和行政决定作出后所享有的权利救济途径。过程公开、程序公开是制定程序和遵守程序的前提条件，如果程序不公开，执行者就容易任意妄为，把程序当儿戏；遵守者不知道如何去做，按程序办事也就落不到实处。增强公开性和透明度也是政府杜绝腐败、接受监督的前提，美国著名参议员汉密尔顿曾经说过“阳光是最好的防腐剂”，就是说公开能够有地效抑制腐败。
4.加强对程序执行情况的监督。政府是否按程序办事，在办事过程中是否公正，行政相对人是否满意，不是政府自己评判自己，而是由社会公众、社会舆论给予评判。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调：“各级党组织和干部都要自觉接受党员和人民群众监督。拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。”因此，政府要自觉接受监督，采取切实有效的措施，改进行政监督方式，实行行政执法过错追究制，努力建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督机制。要自觉接受外部监督，包括人大政协的监督、法律的监督、舆论的监督、社会公众的监督；同时完善行政机关内部的监察和监督机制，加强对政府规章和其他规范性文件的备案审查工作，加强行政复议工作。只有把政府行为置于严密的监督之下，政府办事的程序才会更加合理规范，依法行政才能真正得以落实。
（本文作者：中共海南省委党校《新东方》杂志社主编）
[关键词] 政府；程序；依法行政
[中图分类号] C933.2 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）21-0042-02
一、依法行政与按程序办事的辩证关系
行政程序是行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和。现代公共行政的特点是依法行政，即政府的权力是法律授予的，政府的行为都以法律为准绳。而法律的权威性很大程度就表现在程序上，即通过一定的程度，体现出公平与公正。可以说，没有程序，依法行政只是一句口号。事实上，行政程序亦是法律认定。进而言之，而法本身就是一种程序和规范，是法的操作体系，就是对法人、自然人该做什么和不该做这么所做出的强制性规定，程序是法的题中应有之义和自然体现，也是法得以贯彻实施的保证。行政程序伴随着行政活动的全过程和一切方面，依法行政要求行政主体行使行政权力时，在过程上必须依照法定程序进行，即行政主体实施任何行政行为都必须采取一定的方式，具有一定的形式，履行一定的手续，遵循一定的步骤和在一定的时限内完成。对行政程序的破坏，同样是对法律的践踏。
美国著名的行政法学家伯纳德·施瓦茨认为：行政法的要害不是实体法，而是程序法。马克思主义法学的基本观点则将行政实体法与行政程序法、诉讼法视为法律生活的内容和形式，将实体法与程序法的关系比作植物的外形与植物的联系，明确告诉我们法律程序只是法律的生命形式，因而也是法律内部生命的表现。只有将法律程序当作须臾不可缺少的操作法律、使法律正常运行的规程，才能存在实体法的效率、功能和价值。由此我们看到了程序的重要价值所在。依法行政，依法办事，就必然要求按程序办事。依法行政与按程序办事是一致的，没有程序，或不按程序办事，乱了章法，就谈不上依法行政，依法行政就是一句空话。
党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，将依法行政作为依法治国的重要内容加以阐述，意义十分重大。坚持依法行政，严格做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，建设法治政府，是一个包括政府职能定位、管理模式和追求目标在内的完整体系。这个体系是按照一定的法律制度的程序所运行的，如果打乱程序，就是使运转陷于混乱。因此，按程序办事是依法行政的前提。政府工作和政府行为实际是具备很强的程序性的，比如，政府在对某项公共事务实施管理时，就必须首先了解它的来龙去脉，再按照其发展的逻辑，实施有效的管理。
二、克服依法行政的障碍必须克服程序观念和程序规范的缺失
建立社会主义市场经济以来，我们逐渐建立了一套涉及社会经济方方面面比较完整的法律法规体系，但政府行为中仍然出现一些违法现象，究其因，不按程序办事是一个突出的问题。它表现在以下几个方面：
1.按程序执法的观念尚为淡薄。目前，国家公务人员的法律素质参差不齐，依法行政、按程序办事的观念、能力与水平还有待进一步提高，特别是有些行政机关工作人员包括领导干部的程序观念还比较淡薄，总认为按法定程序办事太麻烦。有些人受“官本位”的影响，置法律于不顾，凭主观意志办事，完全不讲程序和章法，“以言代法”、“以权压法”的现象表面有所收敛，实际中，一些行政许可机关的工作人员视许可为特权，对申请人态度冷漠，有时甚至故意刁难、无故拖延；一些公务人员在行政许可的审查与批准过程中受贿索贿的情况亦屡见不鲜。
2.执法过程的随意性仍然明显。长期以来，我们的制度建设的随意性大，不能全面、真实、有效地反映客观规律及人民群众的需要，在全面、有效地解决实际问题时就显得有些力不从心。政府决策中拍脑袋的现象时有发生。一些时候，往往出现文件刚一出台，却无法适应实际需要的情况。
3.行政过程的处于“灰箱”状态。近年来，自上而下提倡政务公开。但政务公开在许多地方只是一种“灰箱”状态，朦朦胧胧。无足轻重的事务公开性和透明度尚可，稍微重大的事情，其公开透明的程度则大大降低。有些地方，行政运作规则和办事程序不向公众公开，或随意简化办事程序，让遵守者不知道如何去做；有的政府部门遇事不按程序办理，相互扯皮推诿，不讲效率，公文“旅行”，人为地设置不必要的关卡和障碍，使行政管理相对人无所适从，承受不必要的经济和精神的负担；还有的行政机关行政信息不公开，使行政相对人无法了解、掌握必要的行政信息，严重损害了行政相对人有效地参与行政程序、维护自身的合法权益。
4.行政执法监督不力的现象还有待进一步扭转。目前，我们对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违反行政程序或者行政程序使用不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政相对人的合法权益受到损害得不到及时救济。因行政监督机制不够完善，导致行政权力在行政程序的实施过程中相当程度地遭到滥用，使行政权发生变异，严重损害了政府的形象。
三、提高依法行政能力，关键在于依程序办事
要从根本上解决以上这些问题，就必须加快推进依法行政、建设法治政府的步伐，实现制度约束下的政府公务人员自觉依法、依程序办事。
1.转变观念，程序意识当先。行政程序是行政机关正确行使权力的保障，各级行政机关及其工作人员惟有严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，根据法律授予的权限管理经济社会事务和其他行政事务，才能既不失职不作为，又不越权乱作为。树立法治意识，就必须树立程序意识，严格按程序办事，是对政府公务人员素质的一个基本要求。作为政府公务人员，应该意识到按程序办事的重要性，明确按程序办事的基本要求，养成按程序办事的习惯。
2.规范程序，行政程序有章可循。不管哪一类程序，都要研究它们内在的规律性，都要有利于行政行为的科学化、民主化，有利于及时纠正行政行为的主观性和随意性，都要明确程序的主体和客体，即谁来遵守，谁来执行，既对行政行为整个过程的步骤、顺序、形式和期限做出相互衔接的制度性规定，又对每个步骤做出具体操作性的规定，使制定的程序合理规范，前后内在衔接；要简洁具体，易于遵守执行。只有建立了完备严格的行政执法程序，政府公务人员才能做到有程序可依，不断提高依程序办事的能力。
3.按程序办事，公开透明。政府负有向人民公开其活动的义务。行政主体要向社会公开其行政权力行使的法律依据、程序和结果，使全社会成员了解其权力来源，熟悉其权力行使的程序，知晓其作出行政决定的结果和理由；对于行政相对人而言，则还要使其知道在具体行政过程中所享有的程序权利和行政决定作出后所享有的权利救济途径。过程公开、程序公开是制定程序和遵守程序的前提条件，如果程序不公开，执行者就容易任意妄为，把程序当儿戏；遵守者不知道如何去做，按程序办事也就落不到实处。增强公开性和透明度也是政府杜绝腐败、接受监督的前提，美国著名参议员汉密尔顿曾经说过“阳光是最好的防腐剂”，就是说公开能够有地效抑制腐败。
4.加强对程序执行情况的监督。政府是否按程序办事，在办事过程中是否公正，行政相对人是否满意，不是政府自己评判自己，而是由社会公众、社会舆论给予评判。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调：“各级党组织和干部都要自觉接受党员和人民群众监督。拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。”因此，政府要自觉接受监督，采取切实有效的措施，改进行政监督方式，实行行政执法过错追究制，努力建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督机制。要自觉接受外部监督，包括人大政协的监督、法律的监督、舆论的监督、社会公众的监督；同时完善行政机关内部的监察和监督机制，加强对政府规章和其他规范性文件的备案审查工作，加强行政复议工作。只有把政府行为置于严密的监督之下，政府办事的程序才会更加合理规范，依法行政才能真正得以落实。
（本文作者：中共海南省委党校《新东方》杂志社主编）