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摘要：在治理现代化逻辑下，治理应该是高效、民主、积极、和谐、注重价值理念的管理方式。基层治理是国家治理的基础，疫情下中国之治彰显制度优势和治理效能，但是也暴露了基层工作内卷化的缺陷，造成治理能力不足、干部专业化程度不强等短板，严重阻碍了基层工作的效能和服务创新。因此，优化顶层设计，发展多元治理主体，增强外部力量，坚定干部理想信念等“去内卷化”策略是实现基层治理现代化的必经之路。
关键词：基层治理；内卷；管理策略
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）05-0091-04
基金项目：2020年广东省党校（行政学院）系统哲学社会科学规划课题“疫情防控背景下基层治理现代化研究”（2020GDDXXT080）；广东省教育教学改革与实践项目“社会需求导向下管理类专业‘一带一路’国际化人才培养模式研究”（GDJG2019046）。
作者简介：刘影，广东行政职业学院讲师。
一、理论溯源与概念界定
1.治理现代化与基层治理
党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。治理现代化是国家治理的升华，是国家治理的软实力体现，主要指上层建筑和意识形态的现代化，是更加科学、民主、文明的共建共治共享，是治理者素质和治理方式的现代化。基层治理现代化要将制度优势转化为治理效能，既要建立科学的体制机制，又要建立积极向上、踏实可靠的干部队伍，同时还要有热心参与公共事务的社会力量。
国外的基层治理主要在于研究社区治理方面，研究内容包括资本构建、社区网络和居民自治等。如罗斯特罗姆认为只有做好资源分配，提升社区管理的技术水平，优化制度设計才能提升治理效能。我国大多学者认为基层治理主体应该多元化，政府应该适当放权，鼓励社会组织参与基层治理，学者俞可平认为治理主体、机制、和效果构成了基层治理体系。
2020年新冠肺炎疫情的暴发使“中国之治”经历住了一次大考，抗疫之功为全世界所瞩目。但是此役在彰显了我国国家治理制度优势、统一领导、面对危机戮力同心的同时也暴露了基层治理的短板，即制度欠优化、干部的治理能力和专业能力不足等，揭开了某些基层工作内卷化的面纱。本文从中观和微观角度探讨基层社会治理，更多关注人的因素，结合内卷化产生的内外因尝试从根本上找出“去内卷化”策略。
2.基层工作内卷化
内卷化是格尔茨在关注爪哇岛农业生产时提出的概念，也称作“过密化”。现在内卷化用于分析政治、经济、教育、组织等各领域工作的停滞化、表面化、简单地自我重复、自我消耗，无法突破现有状态而升级的一种现象。内卷化的工作氛围和工作进度看似平稳运行，实则一潭死水，组织下面的冰山随时有崩塌的可能，毫无危机应对能力。
贺雪峰关于农村治理内卷化中阐述了基层治理的形式主义和内卷化，他指出，规则下乡虽然防止了资源滥用，但也限制了基层治理主体的能动性。因此，要设法寻找平衡，给予基层治理相对自主空间[1]。
基层工作内卷化是指基层工作（乡镇、社区）受到制度、资源、观念、个人思想等限制，基层组织及基层干部工作人浮于事，尸位素餐，没有创新突破，无法真正满足群众需求的一种状态。
“问渠哪得清如许，为有源头活水来”。治理现代化就是要提升治理的软实力，尤其是政府和干部的治理创新能力和服务能力，这与简单重复、停滞不前的内卷化状态是相悖的。因此，必须找出形成内卷化的生成机理，去除并克服，使基层治理的“死水”转变成“活水”。
二、基层工作内卷化生成机理
内卷化的生成总的来说由内外因两个因素决定，一是内部饱和，外部无法突破的条件制约，往往指顶层设计、制度、机制等上层建筑；二是主观意识的故步自封，缺乏冒险和创新。综合来说基层工作内卷化生成有以下几个条件：
1.“天花板”低，缺乏上进动力
基层治理是国家治理的基石，基层一线是干部们施展抱负的广阔舞台。但是长期以来，基层干部受编制和职数限制，晋升空间较为狭窄，工作主动性和积极性受到一定影响，容易滋长敷衍应付、熬资历甚至“寻租”等不正之风。这在基层干部队伍中是一个严重的问题，直接关系服务于民的绩效，也关乎整个国家治理现代化的实现。
2.管控思维和形式主义，治标不治本
基层工作的办事留痕、程序导向等形式主义严重，部分基层干部形成了少干少错的自我保护意识，少部分基层干部还出现“工作干得好不如表格做得好”的形式主义。例如，精细的网格化管理虽然实现了基层治理的高效和广泛治理，但是行政权力的下沉使基层干部权责不平衡，各种命令、台账、报表等工作繁冗，增加了基层干部的工作负担。这种完成任务都已经耗尽全力的工作让基层干部无暇探索工作方法的合适与否，对居民的意见回应等反馈不及时，社区居民逐渐产生的不满让基层管理者难以向社区赋权增能。
信息化时代，信息无边界流动，单纯依靠强制命令根本无法获得政府权威。“软实力”的缺失使社会矛盾此消彼长，没有真正的服务和疏导难以从根本上解决问题。基层政府的治理思维、治理方式与基层经济社会发展的多元化、多样性存在潜在冲突[3]。治理主体间权限的冲突消长会导致治理权威的内生性不足。
3.专注技术理性，忽视价值理性
治理现代化追求的和民众需要的从来不是冰冷的数据和机器，而是有温度的关怀和服务。毋庸置疑，数字化政府是时代的必然选择，技术理性提高了基层治理的工作效率，使治理环境得到改善，但是，“硬管理”代替不了“软服务”。对技术理性的过度关注忽略了行政服务本身的内涵和目的，以及行政机构内在功能配合协同的办事规律和对软性服务质量提升的内在要求。在物质较为丰富、社会稳定的今天，基层治理的服务理念和服务精神要与时代发展和人民需求相契合。这不是简单的给予，而是相互的融通[4]88-92。网格化管理是技术理性的突出表现，在网格化管理模式下发现问题、明晰责任、解决问题形成的闭环通道对解决条块分割、效率低下、责任不清等问题起到了很好的解决作用。但是基层服务的核心是人的问题，人的内在需求，人的矛盾调和，人心的归服，网格化是解决不了的，这些因人而出现的“内卷化”问题需要价值理性引导的服务行为。 4.拘泥“太平官”思想，裹足不前
“太平官”思想实质是“懒政”，群众观念淡漠，责任意识不强，履职流于形式。具体表现就是思想上不思进取，乐于满足现状，逃避责任，明哲保身，占位子，装样子，混日子，“无过即是功”。面对挑战和任务不敢试、不敢闯，裹足不前，无所作为。组织士气低落，没有工作绩效，损害政府形象。
三、基层工作内卷化矫治方略
1.捅破“天花板”推动职级并行
十八届三中全会做出了推进公务员职务与职级制度的决定，“独木桥”变成了“双通道”，基层公务员通过职级晋升也能提高工资[5]。职级并行拓宽了干部成长方向，优化了队伍发展路径，构建了干部成长的更宽广路径，基层干部有了奔头，“不待扬鞭自奋蹄”。
职级并行要严格把好晋升关口，避免产生新的不正之风，要公平公正执行，按照设计初衷最大程度激励基层干部队伍。不管是职务还是职级的升迁，都意味着责任的增加。因此，要做好干部的思想工作。同时，要平衡用人，使老中青各年龄段的干部都各得其所、人尽其才。培养忠诚干净担当的高素质专业人才，不给“混日子”的人留下滋生懒惰的土壤。
2.优化顶层设计，发展外部力量
向外突破是内卷化解决的根本之道。通过培育、调动社会组织，使其成为制约与协调行政权力的外生力量，是基层治理去“内卷化”的核心。协调-整合式权力运行体现了行政权对于基层事务的回应和责任，通过社会行动者的参与，实现权力系统间的制约关系，这种张力的物化载体就表现为比例原则、流程标准、制度等操作模式，将之进行结构上的匹配，保证不同情境下各方权力的有效实施。只有将社会治理的主体责任落实到每个社会单元、每個社会成员的身上，充分调动全社会的力量参与社会治理，才能构建和谐美好的社会治理新局面，实现治理现代化的目标。
3.恢复社会组织弹性
人民群众的广泛参与是国家治理和社会治理的基础，社会主义现代化治理应该呈现活泼生动、繁荣安定、民心团结的社会治理局面。基层治理创新不能仅仅是基层组织的复制和精细化，而应是打破固有权力和关系的利益固化和嵌套，恢复社会治理弹性。
4.注重价值理性，善用工具理性
“民惟邦本、政得其民”，基层干部要做群众的“贴心人”，政府要有温度。大数据智能化提高了政府的工作效率，扩大了工作范围，使过去事无巨细的工作简练化、精准化。但是，过于依赖网络等智能工具，容易使人和组织变成冰冷的机器。一方面，基层政府要搭建多元治理大数据平台，变革治理模式，再造智能化手段，加大力度提高基层治理服务水平，提升政府行政效能，最终实现国家治理水平现代化；另一方面，基层政府要利用新一代信息技术将涉及公共问题的各项因素进行测量和可视化呈现。通过对数据的公开，基层群众可以适时准确地把握信息动态，获得对问题的充分认知。
5.坚定理想信念压缩“太平官”空间
“为政之要莫先于得人、治国先治吏”。党员干部要有坚定的理想信念，这个理想信念就是冲锋在前、服务于民、敢闯敢干的拼搏精神。领导干部要居安思危，“太平官”之所以能安享太平，是由于没有人打扰他的“安乐窝”。转变工作作风必须建立健全干部考评制度，扫除“无过便是功”的错误思想。建立处罚机制，完善干部选拔制度，能上能下，让那些安于现状的人走下重要位置，把舞台让给敢为人先，甘于奉献的优秀人才。中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》、中央纪委办公厅印发的《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》以及新版《中国共产党纪律处分条例》等都强调了优胜劣汰的干部制度，对于不作为、乱作为等行为有明确的处罚规定。这些规定必将催生“太平官”的危机感，从而形成积极主动的工作氛围。废除“太平官”的土壤还要坚决杜绝形式主义，思想上减负，行动上轻装上阵，求真务实。
“学而知不足”，“太平官”往往是故步自封的，因此，基层干部要组建学习型组织。要定期组织基层干部和专业人才培训，鼓励基层工作人员学历晋升，鼓励高校开设专门针对基层人才专业技能提升的学科，培养符合基层治理现代化需求的高素质人才队伍。总之，共产党人的精神之“钙”不能丢，学好本领，工作上要拿出奋发图强，力挽狂澜的气魄，服务于民，造福于民。
基层治理是国家治理的“最后一公里”，基层治理体制的创新，干部素质的提高，服务意识和工作态度的转变，直接关系治理现代化的实现。内卷化是基层治理的主要障碍，铲除基层工作中内卷化滋生的土壤。首先，“巧妇难为无米之炊”，基层治理要有职有权，有资源。其次，在基层治理中也要体现我们国家治理的制度优势，在党的领导下基层干部坚定理想信念，优化制度建设。再次，转变思想，形成共建局面。提高服务能力，激发多元主体参与，化解群众矛盾，“造血”和“输血”双管齐下，逐步实现基层共建共治共享的和谐盛景。当然，“去内卷化”也不可能在朝夕之间，有些改革工作甚至异常复杂和繁琐，这就要认准目标，持之以恒，以信念引领行动。
参考文献：
[1]贺雪峰.规则下乡与治理内卷化：农村基层治理的辩证法[J].社会科学，2019（4）：64-70.
[2]郑一晴.领导者的危机领导力及其强化策略[J].领导科学，2020（15）：52-54.
[3]韩雪.基层社会治理的“内卷化”与行政权运行逻辑[J].四川行政学院学报，2020（3）：77-86.
[4]俞可平.治理和善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
[5]王冠军.新型农村社区社会管理创新“内卷化”及治理对策[J].农业经济，2020（6）：44-46.
责任编辑：陈若水
关键词：基层治理；内卷；管理策略
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）05-0091-04
基金项目：2020年广东省党校（行政学院）系统哲学社会科学规划课题“疫情防控背景下基层治理现代化研究”（2020GDDXXT080）；广东省教育教学改革与实践项目“社会需求导向下管理类专业‘一带一路’国际化人才培养模式研究”（GDJG2019046）。
作者简介：刘影，广东行政职业学院讲师。
一、理论溯源与概念界定
1.治理现代化与基层治理
党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。治理现代化是国家治理的升华，是国家治理的软实力体现，主要指上层建筑和意识形态的现代化，是更加科学、民主、文明的共建共治共享，是治理者素质和治理方式的现代化。基层治理现代化要将制度优势转化为治理效能，既要建立科学的体制机制，又要建立积极向上、踏实可靠的干部队伍，同时还要有热心参与公共事务的社会力量。
国外的基层治理主要在于研究社区治理方面，研究内容包括资本构建、社区网络和居民自治等。如罗斯特罗姆认为只有做好资源分配，提升社区管理的技术水平，优化制度设計才能提升治理效能。我国大多学者认为基层治理主体应该多元化，政府应该适当放权，鼓励社会组织参与基层治理，学者俞可平认为治理主体、机制、和效果构成了基层治理体系。
2020年新冠肺炎疫情的暴发使“中国之治”经历住了一次大考，抗疫之功为全世界所瞩目。但是此役在彰显了我国国家治理制度优势、统一领导、面对危机戮力同心的同时也暴露了基层治理的短板，即制度欠优化、干部的治理能力和专业能力不足等，揭开了某些基层工作内卷化的面纱。本文从中观和微观角度探讨基层社会治理，更多关注人的因素，结合内卷化产生的内外因尝试从根本上找出“去内卷化”策略。
2.基层工作内卷化
内卷化是格尔茨在关注爪哇岛农业生产时提出的概念，也称作“过密化”。现在内卷化用于分析政治、经济、教育、组织等各领域工作的停滞化、表面化、简单地自我重复、自我消耗，无法突破现有状态而升级的一种现象。内卷化的工作氛围和工作进度看似平稳运行，实则一潭死水，组织下面的冰山随时有崩塌的可能，毫无危机应对能力。
贺雪峰关于农村治理内卷化中阐述了基层治理的形式主义和内卷化，他指出，规则下乡虽然防止了资源滥用，但也限制了基层治理主体的能动性。因此，要设法寻找平衡，给予基层治理相对自主空间[1]。
基层工作内卷化是指基层工作（乡镇、社区）受到制度、资源、观念、个人思想等限制，基层组织及基层干部工作人浮于事，尸位素餐，没有创新突破，无法真正满足群众需求的一种状态。
“问渠哪得清如许，为有源头活水来”。治理现代化就是要提升治理的软实力，尤其是政府和干部的治理创新能力和服务能力，这与简单重复、停滞不前的内卷化状态是相悖的。因此，必须找出形成内卷化的生成机理，去除并克服，使基层治理的“死水”转变成“活水”。
二、基层工作内卷化生成机理
内卷化的生成总的来说由内外因两个因素决定，一是内部饱和，外部无法突破的条件制约，往往指顶层设计、制度、机制等上层建筑；二是主观意识的故步自封，缺乏冒险和创新。综合来说基层工作内卷化生成有以下几个条件：
1.“天花板”低，缺乏上进动力
基层治理是国家治理的基石，基层一线是干部们施展抱负的广阔舞台。但是长期以来，基层干部受编制和职数限制，晋升空间较为狭窄，工作主动性和积极性受到一定影响，容易滋长敷衍应付、熬资历甚至“寻租”等不正之风。这在基层干部队伍中是一个严重的问题，直接关系服务于民的绩效，也关乎整个国家治理现代化的实现。
2.管控思维和形式主义，治标不治本
基层工作的办事留痕、程序导向等形式主义严重，部分基层干部形成了少干少错的自我保护意识，少部分基层干部还出现“工作干得好不如表格做得好”的形式主义。例如，精细的网格化管理虽然实现了基层治理的高效和广泛治理，但是行政权力的下沉使基层干部权责不平衡，各种命令、台账、报表等工作繁冗，增加了基层干部的工作负担。这种完成任务都已经耗尽全力的工作让基层干部无暇探索工作方法的合适与否，对居民的意见回应等反馈不及时，社区居民逐渐产生的不满让基层管理者难以向社区赋权增能。
信息化时代，信息无边界流动，单纯依靠强制命令根本无法获得政府权威。“软实力”的缺失使社会矛盾此消彼长，没有真正的服务和疏导难以从根本上解决问题。基层政府的治理思维、治理方式与基层经济社会发展的多元化、多样性存在潜在冲突[3]。治理主体间权限的冲突消长会导致治理权威的内生性不足。
3.专注技术理性，忽视价值理性
治理现代化追求的和民众需要的从来不是冰冷的数据和机器，而是有温度的关怀和服务。毋庸置疑，数字化政府是时代的必然选择，技术理性提高了基层治理的工作效率，使治理环境得到改善，但是，“硬管理”代替不了“软服务”。对技术理性的过度关注忽略了行政服务本身的内涵和目的，以及行政机构内在功能配合协同的办事规律和对软性服务质量提升的内在要求。在物质较为丰富、社会稳定的今天，基层治理的服务理念和服务精神要与时代发展和人民需求相契合。这不是简单的给予，而是相互的融通[4]88-92。网格化管理是技术理性的突出表现，在网格化管理模式下发现问题、明晰责任、解决问题形成的闭环通道对解决条块分割、效率低下、责任不清等问题起到了很好的解决作用。但是基层服务的核心是人的问题，人的内在需求，人的矛盾调和，人心的归服，网格化是解决不了的，这些因人而出现的“内卷化”问题需要价值理性引导的服务行为。 4.拘泥“太平官”思想，裹足不前
“太平官”思想实质是“懒政”，群众观念淡漠，责任意识不强，履职流于形式。具体表现就是思想上不思进取，乐于满足现状，逃避责任，明哲保身，占位子，装样子，混日子，“无过即是功”。面对挑战和任务不敢试、不敢闯，裹足不前，无所作为。组织士气低落，没有工作绩效，损害政府形象。
三、基层工作内卷化矫治方略
1.捅破“天花板”推动职级并行
十八届三中全会做出了推进公务员职务与职级制度的决定，“独木桥”变成了“双通道”，基层公务员通过职级晋升也能提高工资[5]。职级并行拓宽了干部成长方向，优化了队伍发展路径，构建了干部成长的更宽广路径，基层干部有了奔头，“不待扬鞭自奋蹄”。
职级并行要严格把好晋升关口，避免产生新的不正之风，要公平公正执行，按照设计初衷最大程度激励基层干部队伍。不管是职务还是职级的升迁，都意味着责任的增加。因此，要做好干部的思想工作。同时，要平衡用人，使老中青各年龄段的干部都各得其所、人尽其才。培养忠诚干净担当的高素质专业人才，不给“混日子”的人留下滋生懒惰的土壤。
2.优化顶层设计，发展外部力量
向外突破是内卷化解决的根本之道。通过培育、调动社会组织，使其成为制约与协调行政权力的外生力量，是基层治理去“内卷化”的核心。协调-整合式权力运行体现了行政权对于基层事务的回应和责任，通过社会行动者的参与，实现权力系统间的制约关系，这种张力的物化载体就表现为比例原则、流程标准、制度等操作模式，将之进行结构上的匹配，保证不同情境下各方权力的有效实施。只有将社会治理的主体责任落实到每个社会单元、每個社会成员的身上，充分调动全社会的力量参与社会治理，才能构建和谐美好的社会治理新局面，实现治理现代化的目标。
3.恢复社会组织弹性
人民群众的广泛参与是国家治理和社会治理的基础，社会主义现代化治理应该呈现活泼生动、繁荣安定、民心团结的社会治理局面。基层治理创新不能仅仅是基层组织的复制和精细化，而应是打破固有权力和关系的利益固化和嵌套，恢复社会治理弹性。
4.注重价值理性，善用工具理性
“民惟邦本、政得其民”，基层干部要做群众的“贴心人”，政府要有温度。大数据智能化提高了政府的工作效率，扩大了工作范围，使过去事无巨细的工作简练化、精准化。但是，过于依赖网络等智能工具，容易使人和组织变成冰冷的机器。一方面，基层政府要搭建多元治理大数据平台，变革治理模式，再造智能化手段，加大力度提高基层治理服务水平，提升政府行政效能，最终实现国家治理水平现代化；另一方面，基层政府要利用新一代信息技术将涉及公共问题的各项因素进行测量和可视化呈现。通过对数据的公开，基层群众可以适时准确地把握信息动态，获得对问题的充分认知。
5.坚定理想信念压缩“太平官”空间
“为政之要莫先于得人、治国先治吏”。党员干部要有坚定的理想信念，这个理想信念就是冲锋在前、服务于民、敢闯敢干的拼搏精神。领导干部要居安思危，“太平官”之所以能安享太平，是由于没有人打扰他的“安乐窝”。转变工作作风必须建立健全干部考评制度，扫除“无过便是功”的错误思想。建立处罚机制，完善干部选拔制度，能上能下，让那些安于现状的人走下重要位置，把舞台让给敢为人先，甘于奉献的优秀人才。中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》、中央纪委办公厅印发的《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》以及新版《中国共产党纪律处分条例》等都强调了优胜劣汰的干部制度，对于不作为、乱作为等行为有明确的处罚规定。这些规定必将催生“太平官”的危机感，从而形成积极主动的工作氛围。废除“太平官”的土壤还要坚决杜绝形式主义，思想上减负，行动上轻装上阵，求真务实。
“学而知不足”，“太平官”往往是故步自封的，因此，基层干部要组建学习型组织。要定期组织基层干部和专业人才培训，鼓励基层工作人员学历晋升，鼓励高校开设专门针对基层人才专业技能提升的学科，培养符合基层治理现代化需求的高素质人才队伍。总之，共产党人的精神之“钙”不能丢，学好本领，工作上要拿出奋发图强，力挽狂澜的气魄，服务于民，造福于民。
基层治理是国家治理的“最后一公里”，基层治理体制的创新，干部素质的提高，服务意识和工作态度的转变，直接关系治理现代化的实现。内卷化是基层治理的主要障碍，铲除基层工作中内卷化滋生的土壤。首先，“巧妇难为无米之炊”，基层治理要有职有权，有资源。其次，在基层治理中也要体现我们国家治理的制度优势，在党的领导下基层干部坚定理想信念，优化制度建设。再次，转变思想，形成共建局面。提高服务能力，激发多元主体参与，化解群众矛盾，“造血”和“输血”双管齐下，逐步实现基层共建共治共享的和谐盛景。当然，“去内卷化”也不可能在朝夕之间，有些改革工作甚至异常复杂和繁琐，这就要认准目标，持之以恒，以信念引领行动。
参考文献：
[1]贺雪峰.规则下乡与治理内卷化：农村基层治理的辩证法[J].社会科学，2019（4）：64-70.
[2]郑一晴.领导者的危机领导力及其强化策略[J].领导科学，2020（15）：52-54.
[3]韩雪.基层社会治理的“内卷化”与行政权运行逻辑[J].四川行政学院学报，2020（3）：77-86.
[4]俞可平.治理和善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
[5]王冠军.新型农村社区社会管理创新“内卷化”及治理对策[J].农业经济，2020（6）：44-46.
责任编辑：陈若水