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摘 要：海南省自2002年开展小额担保贷款以来，业务发展举步维艰。其主要原因在于业务运行模式不够科学，存在各参与方的责权利不明确、激励机制不到位的问题，同时缺乏有针对性的地方模式。本文通过对现有小额担保贷款业务开展模式的分析，找出其中存在的缺陷，同时借鉴国外的成功经验，提出发展海南省小额担保贷款的有效渠道。
关键词：小额担保贷款；失业人员；运行模式
中图分类号：F127
文献标识码：Ａ
文章编号：1003-9031(2008)01-0094-04
一、问题的提出
从目前海南省的实际情况看，城市下岗失业人员尤其是“4050”人员，在年龄、知识结构、技能等方面缺乏竞争力，在争取社会提供的就业机会时处于劣势，尤其是近年来海南省进入劳动力市场的高校毕业生逐年增长，挤压了城市下岗失业人员的就业、再就业空间。为缓解现实矛盾，自2002年以来，海南省政府配合国家出台了以“财政贴息、政府担保”为特色的下岗失业人员小额担保贷款（以下简称小额担保贷款）,目的是为城市下岗失业人员自主创业提供政策扶持。[1]
该项业务开展以来，在一些地方取得很好的效果，但实践也表明其在运行机制的设计上存在缺陷，制约了业务的进一步拓展，影响了政策意图的有效体现。[2]从海南省的情况看，通过5年的推广，业务覆盖面仅由原来的海口三亚扩大到11个县市，业务发展举步维艰。[3]笔者认为，出现这种局面的主要原因在于业务运行模式还不够科学，存在各参与方的责权利不明确、激励机制不到位的问题，同时缺乏针对性的地方模式，制约了海南省下岗失业人员小额担保贷款工作的开展。如何合理地优化政策运行机制，成为目前需要解决的主要问题。
二、当前海南省下岗失业人员小额担保贷款运作模式
在现行模式中，海南省小额担保贷款的参与方包括下岗失业人员、人事劳动保障部门、担保公司、经办银行、地方财政等五方。其中，下岗失业人员作为借款人，经办银行作为贷款人，人事劳动部门负责对下岗失业人员进行劳动技能培训并审核其从业资格，担保公司负责对信贷项目进行评估并提供担保，地方财政向经办银行提供贴息资金和委托担保公司代为管理担保基金。
具体运作流程是，下岗失业人员首先必须通过人事劳动保障部门的培训获得再就业资格，然后凭再就业优惠证和项目可行性分析报告，由人事劳动保障部门资格审核评定并出具评定结果后，再由担保公司继续审核项目盈利性和稳定性，并根据情况要求申请人提供可用于弥补风险的反担保或抵押物，在取得足额反担保或抵押物后签发担保函。下岗失业人员凭担保函向经办银行申请贷款，经办银行通过对申请人经营状况、经营能力及项目的风险性进行考察后，凭担保公司提供的担保函发放小额担保贷款，同时履行贷后管理及到期催收工作，如贷款到期不能收回，担保公司将履行担保责任，运用担保基金偿还银行贷款，然后继续催收贷款，直至代偿的担保基金能够安全收回。
三、海南省小额担保贷款运作模式存在的缺陷
（一）政府担保的政策意义形同虚设
为了防止担保基金不会发生大规模的损失，担保公司要求下岗失业人员提供可弥补贷款损失的反担保物或愿意代替偿还的反担保人，导致出现了目前申请贷款要求必须以公务员工资或第二套房产作为反担保物方可申请贷款的情况，提高了申请门槛，弱化了小额担保贷款的政策意义。
（二）审批环节泛而不精，业务成本和社会成本虚高
借款人需要向三个部门依次提出申请并等待批准，时间和精力耗费很大，而且最终结果不确定，容易挫伤其申请小额抵押贷款的积极性，还会产生不必要的业务成本。一是对申请人的资格审查形同虚设，人事劳动保障部门对于下岗失业人员的再就业培训为普及性教育，缺乏专业性，并不足以认定借款人是否具备从事某项再就业项目的资格，只能以是否参加过再就业培训、是否获取再就业优惠证为标准进行评级。二是由于担保公司的能力所限，无力对大量的微利项目作出恰如其分的盈利分析和前景判断，只能依靠要求反担保来保障担保基金的安全，在人为提高门槛的同时，并未能切实解决小额担保贷款自身的安全运营问题。三是经办银行从自身营业成本考虑，依赖担保公司出具的担保函，只对借款人和项目进行形式上的审核，有名无实。
（三）缺乏针对多元化项目的风险评估和控制手段，贷款风险度高
小额担保贷款通过向下岗职工提供资金扶持，鼓励下岗失业人员寻找适合的再就业项目，通过自主创业优化社会就业氛围，解决下岗失业人员生活问题。目前政策体系设计以单独的下岗失业人员为贷款主体，因为资金限制，多数下岗失业人员选择微利项目，在经营过程中缺乏按市场行情及时调整经营策略的敏感性，造成多数投资都以失败告终。而担保公司、金融机构缺乏风险评估与控制的措施和能力，审批和监督过程中均存在盲目性。结果由于没有专业的就业指导和风险提示，贷款资金不但没有带来盈利，反而使下岗失业人员再次背负债务，不但挫败了下岗失业人员再就业的积极性，而且使得贷款不良率居高不下，难以继续推动业务发展，无法使更多的失业人员获得资金支持。
（四）贷款风险完全由公共资金承担，加大道德风险
下岗失业人员小额担保贷款业务风险主要是贷款本金或有损失风险，担保公司作为第一顺序担保人对此进行担保。而担保公司用于偿还贷款本金的资金来源于财政全额出资的担保基金，实质上将小额担保贷款风险转嫁给公共资金。
在目前的代偿模式下，一是担保基金与担保公司本身的利益无关，担保公司在审批贷款过程中缺乏谨慎意识，而机制设计过程中又缺乏对担保公司有效的监督措施，加大了担保公司操作过程中的道德风险；二是申请人提供符合条件的证明材料，即可获得贷款资金，不需要承担违约成本，很多下岗失业人员认为小额担保贷款就是变相发放的财政补贴就业基金，容易滋生申请人的道德风险，出现利用下岗身份获取资金而并非用于生产经营或代替他人申请资金获取酬劳的现象；三是经办金融机构也不承担贷款风险带来的损失，无法调动其积极性发挥作为专业化风险管理机构的管理职责。
（五）欠缺对等权责及激励机制，业务拓展缺乏动力
目前由于小额担保贷款业务尚未走上正轨，发展模式等都在探索中，贷款不良率较高，金融机构为了控制风险，选择了最为安全的模式，按照1：1的比例发放贷款，即贷款发放的最高限额不超过预存担保基金限额。显然，金融机构对扩大小额担保贷款发放规模缺乏积极性，这种情况的出现是在金融机构责权利及激励机制均出现功能缺位情况下做出的被动选择。在权利方面，金融机构事实上对贷款申请人没有审核权；在责任方面，金融机构并不承担风险贷款损失风险；在收益方面，贷款利息是由财政补贴，执行基准利率，加之该业务金额小，贷后管理成本较高，制约了金融机构扩大业务规模的积极性；在正向激励方面，贷款回收率目前仍未作为小额担保贷款考核的指标，在贷款发放过程中，金融机构仅以保证自身不承担风险为目标，无法激励金融机构履行贷后管理的职责，确保业务更好的发展。
四、小额信贷的国际经验借鉴
从我国下岗失业人员小额担保贷款的贷款对象、贷款额度以及贷款目的等方面看，都与国际通行的小额信贷基本一致。但不同的是，国外的小额信贷借款人不需要提供抵押担保。[4]
（一）国外小额信贷的典型模式
1．日本模式。目前日本的小额信贷模式分为两种：一是政府直接信贷模式，即财政注资形成基金，金融机构对满足条件的贷款人审核并发放贷款，风险由利率调节，并由财政最终承担。这种模式有利于减少中间环节，更快地实现政策目标。二是政府信用保证模式，信用保证模式是日本政府推行的扶持中小企业信贷模式。由信用保证协会的信用保证制度和政府全额出资的中小企业信用保险公库的信用保险制度组成。信用保证协会在中小企业从金融机构筹措资金时，对其提供担保。此后，中小企业信用保险公库对信用保证协会所担保的债务进行保险。
2．孟加拉国模式。孟加拉的代表模式为“联保”模式，在这一模式下，贷款人组成若干小组，小组成员以小组为平台进行自我管理和相互监督，在取得贷款时，小组成员为借款人提供联保，能有效减轻借款人的资金压力，避免因为抵押和担保而抬高信贷门槛。同时，小组的方式也有助于降低银行的管理运营成本。
3.菲律宾模式。非律宾的代表模式为合作社模式，经过政府批准注册的合作社通过吸收存款、收取会费等方式招募成员，并在成员中选举产生贷款发放和管理机构，为成员提供资金信贷等系列服务。由于贷款机构产生于成员之中，使得贷款业务更加方便和有效，管理成本也得到有效降低。
（二）国外小额信贷的经验借鉴
1．清晰规范配套机制，明确业务意图定位。在市场经济条件下，穷人和失业者的资金需求无法从正规金融机构得到满足，因此，小额信贷业务也不能比照正规金融机构的做法。[5]从上述典型情况看，在日本，政府直接主导小额信贷业务，其实质就是依靠强大的财政实力帮助小企业进入良性发展的轨道；在其他国家，民间组织成为小额信贷的主导者，政府并不直接参与，民间组织依靠成员互助来实现降低风险和成本，实现共同脱贫的目的，效果显著。
2．通过多种资金配套支持，保持可持续发展。由于认识到小额信贷并非解决贫困和失业问题的万能良药，国外小额信贷组织通常都会有针对性地向穷人或失业人员提供更多的配套支持，如免费教育、医疗服务、创业咨询等，通过改善其生活质量来提高其创业能力，推进新创企业的持续发展。
五、探索建立符合海南特色的小额担保贷款最优模式的建议
（一）摸索创建特色信用社区模式，降低小额贷款的管理成本
海南省下岗企业分散且城市就业接纳程度较低，下岗失业人员在城市重新就业或创业的机会较少，自主创业人员多数都选择利用海南特有的天然资源从事种植、养殖等行业，这就进一步形成了项目分散、人员分散的局面，使得基本社区组织——居委会无法发挥作用。因此，目前在海南省无法套用其他地区建立信用社区的经验，必须研究建立具有海南特色的社区模式。
笔者建议，一是要深入研究海南省下岗失业人员再就业项目的特点，以行政县市为单位，取消下岗失业人员户籍所在地限制，以所从事项目所在地为依据，调动各级政府的力量，积极发挥县市政府贴近下岗失业人员再就业项目的优势，跟踪了解情况。各县市共享收集的信息，在全省建立信用社区。二是按照各县市下岗失业人员从事行业的特点进行分类管理，按照地区行业特色，定期组织基层工作人员有针对性地开展再就业特色行业、金融知识培训，建立顺畅的信息反馈制度，降低小额担保贷款的经营成本。三是对下岗失业人员创办的优质小型项目，生产经营较好的项目可以建议扩大投资。同时地方政府应该给予税收、技术的支持，带动更多的下岗失业人员就业，再将该小企业作为信用建设的主体单位，作为信用负责人，对其他下岗失业人员进行信用约束。四是政府设立专项奖励资金，前期对于基层优秀信用社区管理工作落实到位，贷款回收率高的项目给予支持性奖励，在项目逐步发展形成单个的规模小企业后，对信用良好并积极带动区域信用建设的企业给予奖励。通过以点带面的信用社区建立模式，逐步以全省各县市为单位，建立信用社区，在鼓励下岗失业人员平稳再就业，实现和谐就业环境的前提下，加大海南省中小优质企业的发展步伐。
从海南省的实际情况看，城市下岗失业人员普遍属于低收入群体，家庭财富基本维持在最低生活保障水平，对这类人员提供小额信贷，本身就是典型的政策性业务，有关部门应该逐步转变业务定位思想，把侧重点从控制风险转移到扩大政策覆盖面上来，随着具有海南特色的信用社区逐步完善和成熟，适时取消反担保措施，把小额信贷业务建设成可持续发展的扶贫助困的有力武器。
（二）创造合理的再就业模式，提高贷款的使用效率
下岗失业人员合理利用小额担保贷款实现再就业，提高生活质量，要从优化就业模式入手。建议以吸收下岗失业人员就业为前提条件，逐步将小额担保贷款的运作模式从下岗失业人员单一经营模式转变为对具有生产加工、销售渠道的小企业、小项目的短期流动资金贷款，通过提供快捷、低息的小额担保贷款达到扩大小企业规模的目的，使更多的贷款资金用于生产领域周转，获取收益，从而有效增加社会就业岗位。再通过政策引导，使得这些受益于小额担保贷款而增加的岗位定向吸收下岗职工再就业，由此形成资金支持——产业发展——人员就业——资金有效回收的良性循环，进而推进小额担保贷款的健康发展。
（三）优化参与主体的权责关系，有效防范道德风险
要有效解决小额担保贷款的权利和责任之间存在脱节的问题，就要确保担保机构与经办金融机构双方对贷款的审核形成“双向制约”。对于经办金融机构而言，有权对担保公司担保行为中明显存在风险与贷款安全性原则相悖的情况提出异议，并在一定条件下可以行使项目否决权；对于担保公司而言，如果认为经办金融机构未能尽职履行审核担保函、贷后跟踪、追收等职责，有权要求经办金融机构承担贷款损失责任。通过建立制约机制，明确贷前审核和贷后跟踪的责任方，避免担保公司使用职权骗贷、违规出具担保函的行为，同时约束银行改变以往由于有担保基金作为代偿、贷款风险为零，对于贷款或有不良未引起足够重视的情况，有效防范道德风险问题，确保小额担保贷款发挥应有的政策作用。
（四）完善合理的小额担保贷款考核方法，健全正向奖励机制
将小额担保贷款有效推进作为工作的核心，要改变目前单一追求发放量的考核模式，建立合理的正向奖励机制，调动多方参与主体的热情。一是改变过去单纯从发放量进行考核的方式，在注重新增贷款量的同时，将贷款回收率作为另一项重要的考核指标。政府从实处抓起，明确奖励规定，将当年贷款回收率作为人事劳动保障部门、就业部门及担保公司的考核依据，对小额担保贷款回收率达到一定标准的，按照收回贷款金额的一定比率给予相应补贴和奖励。二是对于小额担保贷款经办金融机构，以当年小额担保贷款的不良率作为考核依据，对于零不良率的经办金融机构，可按照当年实际发放贷款金额的一定比例给予补贴和奖励。三是对于申请小额担保贷款的下岗失业人员，建立与信用相关的奖惩机制，对于信用意识、还款情况良好的下岗人员，除给予一定的资金奖励外，还可优先获取再就业岗位，自主创业的适当给予税收等方面的优惠待遇，再次申请小额担保贷款时享受无反担保、延长期限、增加额度等优惠政策。而对于恶意骗取贷款的下岗失业人员，要通过媒体公开，同时在低保补助等方面给予一定的惩罚。
参考文献：
[1] 罗延枫.关于下岗失业人员小额担保贷款工作的若干思考[J].中国金融，2005，（11）.
[2] 王可为.西部欠发达地区下岗失业人员小额担保贷款为何缓慢推进[J].中国金融，2005，（12）.
[3] 邢贞乐.浅谈如何发挥小额担保贷款对创业和再就业的作用[J].海南金融，2007，（2）.
[4] 张莹.不需要抵押担保 亚太四国小额信贷的典型模式[J].数字财富，2004，（12）.
[5] 胡国晖.国外小额信贷理论与实践评析[J].经济学动态，2006，（8）.
关键词：小额担保贷款；失业人员；运行模式
中图分类号：F127
文献标识码：Ａ
文章编号：1003-9031(2008)01-0094-04
一、问题的提出
从目前海南省的实际情况看，城市下岗失业人员尤其是“4050”人员，在年龄、知识结构、技能等方面缺乏竞争力，在争取社会提供的就业机会时处于劣势，尤其是近年来海南省进入劳动力市场的高校毕业生逐年增长，挤压了城市下岗失业人员的就业、再就业空间。为缓解现实矛盾，自2002年以来，海南省政府配合国家出台了以“财政贴息、政府担保”为特色的下岗失业人员小额担保贷款（以下简称小额担保贷款）,目的是为城市下岗失业人员自主创业提供政策扶持。[1]
该项业务开展以来，在一些地方取得很好的效果，但实践也表明其在运行机制的设计上存在缺陷，制约了业务的进一步拓展，影响了政策意图的有效体现。[2]从海南省的情况看，通过5年的推广，业务覆盖面仅由原来的海口三亚扩大到11个县市，业务发展举步维艰。[3]笔者认为，出现这种局面的主要原因在于业务运行模式还不够科学，存在各参与方的责权利不明确、激励机制不到位的问题，同时缺乏针对性的地方模式，制约了海南省下岗失业人员小额担保贷款工作的开展。如何合理地优化政策运行机制，成为目前需要解决的主要问题。
二、当前海南省下岗失业人员小额担保贷款运作模式
在现行模式中，海南省小额担保贷款的参与方包括下岗失业人员、人事劳动保障部门、担保公司、经办银行、地方财政等五方。其中，下岗失业人员作为借款人，经办银行作为贷款人，人事劳动部门负责对下岗失业人员进行劳动技能培训并审核其从业资格，担保公司负责对信贷项目进行评估并提供担保，地方财政向经办银行提供贴息资金和委托担保公司代为管理担保基金。
具体运作流程是，下岗失业人员首先必须通过人事劳动保障部门的培训获得再就业资格，然后凭再就业优惠证和项目可行性分析报告，由人事劳动保障部门资格审核评定并出具评定结果后，再由担保公司继续审核项目盈利性和稳定性，并根据情况要求申请人提供可用于弥补风险的反担保或抵押物，在取得足额反担保或抵押物后签发担保函。下岗失业人员凭担保函向经办银行申请贷款，经办银行通过对申请人经营状况、经营能力及项目的风险性进行考察后，凭担保公司提供的担保函发放小额担保贷款，同时履行贷后管理及到期催收工作，如贷款到期不能收回，担保公司将履行担保责任，运用担保基金偿还银行贷款，然后继续催收贷款，直至代偿的担保基金能够安全收回。
三、海南省小额担保贷款运作模式存在的缺陷
（一）政府担保的政策意义形同虚设
为了防止担保基金不会发生大规模的损失，担保公司要求下岗失业人员提供可弥补贷款损失的反担保物或愿意代替偿还的反担保人，导致出现了目前申请贷款要求必须以公务员工资或第二套房产作为反担保物方可申请贷款的情况，提高了申请门槛，弱化了小额担保贷款的政策意义。
（二）审批环节泛而不精，业务成本和社会成本虚高
借款人需要向三个部门依次提出申请并等待批准，时间和精力耗费很大，而且最终结果不确定，容易挫伤其申请小额抵押贷款的积极性，还会产生不必要的业务成本。一是对申请人的资格审查形同虚设，人事劳动保障部门对于下岗失业人员的再就业培训为普及性教育，缺乏专业性，并不足以认定借款人是否具备从事某项再就业项目的资格，只能以是否参加过再就业培训、是否获取再就业优惠证为标准进行评级。二是由于担保公司的能力所限，无力对大量的微利项目作出恰如其分的盈利分析和前景判断，只能依靠要求反担保来保障担保基金的安全，在人为提高门槛的同时，并未能切实解决小额担保贷款自身的安全运营问题。三是经办银行从自身营业成本考虑，依赖担保公司出具的担保函，只对借款人和项目进行形式上的审核，有名无实。
（三）缺乏针对多元化项目的风险评估和控制手段，贷款风险度高
小额担保贷款通过向下岗职工提供资金扶持，鼓励下岗失业人员寻找适合的再就业项目，通过自主创业优化社会就业氛围，解决下岗失业人员生活问题。目前政策体系设计以单独的下岗失业人员为贷款主体，因为资金限制，多数下岗失业人员选择微利项目，在经营过程中缺乏按市场行情及时调整经营策略的敏感性，造成多数投资都以失败告终。而担保公司、金融机构缺乏风险评估与控制的措施和能力，审批和监督过程中均存在盲目性。结果由于没有专业的就业指导和风险提示，贷款资金不但没有带来盈利，反而使下岗失业人员再次背负债务，不但挫败了下岗失业人员再就业的积极性，而且使得贷款不良率居高不下，难以继续推动业务发展，无法使更多的失业人员获得资金支持。
（四）贷款风险完全由公共资金承担，加大道德风险
下岗失业人员小额担保贷款业务风险主要是贷款本金或有损失风险，担保公司作为第一顺序担保人对此进行担保。而担保公司用于偿还贷款本金的资金来源于财政全额出资的担保基金，实质上将小额担保贷款风险转嫁给公共资金。
在目前的代偿模式下，一是担保基金与担保公司本身的利益无关，担保公司在审批贷款过程中缺乏谨慎意识，而机制设计过程中又缺乏对担保公司有效的监督措施，加大了担保公司操作过程中的道德风险；二是申请人提供符合条件的证明材料，即可获得贷款资金，不需要承担违约成本，很多下岗失业人员认为小额担保贷款就是变相发放的财政补贴就业基金，容易滋生申请人的道德风险，出现利用下岗身份获取资金而并非用于生产经营或代替他人申请资金获取酬劳的现象；三是经办金融机构也不承担贷款风险带来的损失，无法调动其积极性发挥作为专业化风险管理机构的管理职责。
（五）欠缺对等权责及激励机制，业务拓展缺乏动力
目前由于小额担保贷款业务尚未走上正轨，发展模式等都在探索中，贷款不良率较高，金融机构为了控制风险，选择了最为安全的模式，按照1：1的比例发放贷款，即贷款发放的最高限额不超过预存担保基金限额。显然，金融机构对扩大小额担保贷款发放规模缺乏积极性，这种情况的出现是在金融机构责权利及激励机制均出现功能缺位情况下做出的被动选择。在权利方面，金融机构事实上对贷款申请人没有审核权；在责任方面，金融机构并不承担风险贷款损失风险；在收益方面，贷款利息是由财政补贴，执行基准利率，加之该业务金额小，贷后管理成本较高，制约了金融机构扩大业务规模的积极性；在正向激励方面，贷款回收率目前仍未作为小额担保贷款考核的指标，在贷款发放过程中，金融机构仅以保证自身不承担风险为目标，无法激励金融机构履行贷后管理的职责，确保业务更好的发展。
四、小额信贷的国际经验借鉴
从我国下岗失业人员小额担保贷款的贷款对象、贷款额度以及贷款目的等方面看，都与国际通行的小额信贷基本一致。但不同的是，国外的小额信贷借款人不需要提供抵押担保。[4]
（一）国外小额信贷的典型模式
1．日本模式。目前日本的小额信贷模式分为两种：一是政府直接信贷模式，即财政注资形成基金，金融机构对满足条件的贷款人审核并发放贷款，风险由利率调节，并由财政最终承担。这种模式有利于减少中间环节，更快地实现政策目标。二是政府信用保证模式，信用保证模式是日本政府推行的扶持中小企业信贷模式。由信用保证协会的信用保证制度和政府全额出资的中小企业信用保险公库的信用保险制度组成。信用保证协会在中小企业从金融机构筹措资金时，对其提供担保。此后，中小企业信用保险公库对信用保证协会所担保的债务进行保险。
2．孟加拉国模式。孟加拉的代表模式为“联保”模式，在这一模式下，贷款人组成若干小组，小组成员以小组为平台进行自我管理和相互监督，在取得贷款时，小组成员为借款人提供联保，能有效减轻借款人的资金压力，避免因为抵押和担保而抬高信贷门槛。同时，小组的方式也有助于降低银行的管理运营成本。
3.菲律宾模式。非律宾的代表模式为合作社模式，经过政府批准注册的合作社通过吸收存款、收取会费等方式招募成员，并在成员中选举产生贷款发放和管理机构，为成员提供资金信贷等系列服务。由于贷款机构产生于成员之中，使得贷款业务更加方便和有效，管理成本也得到有效降低。
（二）国外小额信贷的经验借鉴
1．清晰规范配套机制，明确业务意图定位。在市场经济条件下，穷人和失业者的资金需求无法从正规金融机构得到满足，因此，小额信贷业务也不能比照正规金融机构的做法。[5]从上述典型情况看，在日本，政府直接主导小额信贷业务，其实质就是依靠强大的财政实力帮助小企业进入良性发展的轨道；在其他国家，民间组织成为小额信贷的主导者，政府并不直接参与，民间组织依靠成员互助来实现降低风险和成本，实现共同脱贫的目的，效果显著。
2．通过多种资金配套支持，保持可持续发展。由于认识到小额信贷并非解决贫困和失业问题的万能良药，国外小额信贷组织通常都会有针对性地向穷人或失业人员提供更多的配套支持，如免费教育、医疗服务、创业咨询等，通过改善其生活质量来提高其创业能力，推进新创企业的持续发展。
五、探索建立符合海南特色的小额担保贷款最优模式的建议
（一）摸索创建特色信用社区模式，降低小额贷款的管理成本
海南省下岗企业分散且城市就业接纳程度较低，下岗失业人员在城市重新就业或创业的机会较少，自主创业人员多数都选择利用海南特有的天然资源从事种植、养殖等行业，这就进一步形成了项目分散、人员分散的局面，使得基本社区组织——居委会无法发挥作用。因此，目前在海南省无法套用其他地区建立信用社区的经验，必须研究建立具有海南特色的社区模式。
笔者建议，一是要深入研究海南省下岗失业人员再就业项目的特点，以行政县市为单位，取消下岗失业人员户籍所在地限制，以所从事项目所在地为依据，调动各级政府的力量，积极发挥县市政府贴近下岗失业人员再就业项目的优势，跟踪了解情况。各县市共享收集的信息，在全省建立信用社区。二是按照各县市下岗失业人员从事行业的特点进行分类管理，按照地区行业特色，定期组织基层工作人员有针对性地开展再就业特色行业、金融知识培训，建立顺畅的信息反馈制度，降低小额担保贷款的经营成本。三是对下岗失业人员创办的优质小型项目，生产经营较好的项目可以建议扩大投资。同时地方政府应该给予税收、技术的支持，带动更多的下岗失业人员就业，再将该小企业作为信用建设的主体单位，作为信用负责人，对其他下岗失业人员进行信用约束。四是政府设立专项奖励资金，前期对于基层优秀信用社区管理工作落实到位，贷款回收率高的项目给予支持性奖励，在项目逐步发展形成单个的规模小企业后，对信用良好并积极带动区域信用建设的企业给予奖励。通过以点带面的信用社区建立模式，逐步以全省各县市为单位，建立信用社区，在鼓励下岗失业人员平稳再就业，实现和谐就业环境的前提下，加大海南省中小优质企业的发展步伐。
从海南省的实际情况看，城市下岗失业人员普遍属于低收入群体，家庭财富基本维持在最低生活保障水平，对这类人员提供小额信贷，本身就是典型的政策性业务，有关部门应该逐步转变业务定位思想，把侧重点从控制风险转移到扩大政策覆盖面上来，随着具有海南特色的信用社区逐步完善和成熟，适时取消反担保措施，把小额信贷业务建设成可持续发展的扶贫助困的有力武器。
（二）创造合理的再就业模式，提高贷款的使用效率
下岗失业人员合理利用小额担保贷款实现再就业，提高生活质量，要从优化就业模式入手。建议以吸收下岗失业人员就业为前提条件，逐步将小额担保贷款的运作模式从下岗失业人员单一经营模式转变为对具有生产加工、销售渠道的小企业、小项目的短期流动资金贷款，通过提供快捷、低息的小额担保贷款达到扩大小企业规模的目的，使更多的贷款资金用于生产领域周转，获取收益，从而有效增加社会就业岗位。再通过政策引导，使得这些受益于小额担保贷款而增加的岗位定向吸收下岗职工再就业，由此形成资金支持——产业发展——人员就业——资金有效回收的良性循环，进而推进小额担保贷款的健康发展。
（三）优化参与主体的权责关系，有效防范道德风险
要有效解决小额担保贷款的权利和责任之间存在脱节的问题，就要确保担保机构与经办金融机构双方对贷款的审核形成“双向制约”。对于经办金融机构而言，有权对担保公司担保行为中明显存在风险与贷款安全性原则相悖的情况提出异议，并在一定条件下可以行使项目否决权；对于担保公司而言，如果认为经办金融机构未能尽职履行审核担保函、贷后跟踪、追收等职责，有权要求经办金融机构承担贷款损失责任。通过建立制约机制，明确贷前审核和贷后跟踪的责任方，避免担保公司使用职权骗贷、违规出具担保函的行为，同时约束银行改变以往由于有担保基金作为代偿、贷款风险为零，对于贷款或有不良未引起足够重视的情况，有效防范道德风险问题，确保小额担保贷款发挥应有的政策作用。
（四）完善合理的小额担保贷款考核方法，健全正向奖励机制
将小额担保贷款有效推进作为工作的核心，要改变目前单一追求发放量的考核模式，建立合理的正向奖励机制，调动多方参与主体的热情。一是改变过去单纯从发放量进行考核的方式，在注重新增贷款量的同时，将贷款回收率作为另一项重要的考核指标。政府从实处抓起，明确奖励规定，将当年贷款回收率作为人事劳动保障部门、就业部门及担保公司的考核依据，对小额担保贷款回收率达到一定标准的，按照收回贷款金额的一定比率给予相应补贴和奖励。二是对于小额担保贷款经办金融机构，以当年小额担保贷款的不良率作为考核依据，对于零不良率的经办金融机构，可按照当年实际发放贷款金额的一定比例给予补贴和奖励。三是对于申请小额担保贷款的下岗失业人员，建立与信用相关的奖惩机制，对于信用意识、还款情况良好的下岗人员，除给予一定的资金奖励外，还可优先获取再就业岗位，自主创业的适当给予税收等方面的优惠待遇，再次申请小额担保贷款时享受无反担保、延长期限、增加额度等优惠政策。而对于恶意骗取贷款的下岗失业人员，要通过媒体公开，同时在低保补助等方面给予一定的惩罚。
参考文献：
[1] 罗延枫.关于下岗失业人员小额担保贷款工作的若干思考[J].中国金融，2005，（11）.
[2] 王可为.西部欠发达地区下岗失业人员小额担保贷款为何缓慢推进[J].中国金融，2005，（12）.
[3] 邢贞乐.浅谈如何发挥小额担保贷款对创业和再就业的作用[J].海南金融，2007，（2）.
[4] 张莹.不需要抵押担保 亚太四国小额信贷的典型模式[J].数字财富，2004，（12）.
[5] 胡国晖.国外小额信贷理论与实践评析[J].经济学动态，2006，（8）.