论文部分内容阅读
摘要：本文对《中华人民共和国行政诉讼法》颁布20年来我国行政诉讼实施现状进行系统总结，对实施行政诉讼制度取得的成就和存在的不足进行了认真的分析和研究，并针对行政诉讼的制度空白提出了弥补的建议。
关键词：行政诉讼法；成就；缺失；弥补
中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1006-723X(2009)01-0057-05
1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了备受世人瞩目的《中华人民共和国行政诉讼法》(该法自1990年10月1日施行。以下除特别指明之处外，简称《行政诉讼法》)。这部“起草前，有人反对；起草时，引发争议；颁布后，有人批评”，并且在实践中“又是一部受人批评最多的法律”，结束了我国“民不可告官”的历史。《行政诉讼法》的公布实施，对保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，推动我国的民主法制建设起到了十分积极的作用，因此也有人称其是我国民主法制建设史上一部具有里程碑性质的法律。笔者认为，《行政诉讼法》在风风雨雨中艰难而稳重地走过了20年，为行政诉讼制度的改革和完善积累了丰富的经验，奠定了坚实的基础。尽管用今天的眼光来审视，《行政诉讼法》本身还存在诸多不足，但20年来，在实施《行政诉讼法》的带动下，我国的民主法制建设得到全面、迅速、配套性的发展，其对我国行政法律制度，乃至于对我国整个民主法制建设的贡献是不可低估的，称其为民主法制建设的里程碑也是名副其实的。
一、《行政诉讼法》实施的现状及特征
我国行政诉讼的发展情况，从最高人民法院的《工作报告》中有关行政审判的内容部分可见一斑。现根据历年来最高人民法院向全国人民代表大会所作的工作报告中涉及行政诉讼部分的数据和相关内容，对行政诉讼的情况进行统计分析，以便让人们真实全面地认识我国行政诉讼的发展历程、现状及特征。
从最高人民法院的《工作报告》所反映的情况看，20年来我国行政诉讼的发展特点有四个：
第一，我国的行政诉讼从类型上看，经历了从处罚类案件，向整个行政管理环节发展；从治安类案件为主，向所有行政管理领域发展、演变的过程。在我国行政诉讼制度起步初期，案件的类型主要是治安行政处罚和土地处罚行政案件，之后向工商、林业、环保、海关、税务、城建、医药、卫生等行政案件发展，然后再向水利、统计、烟草专卖、能源和不服劳动教养决定等行政案件，最后发展到行政管理的各个领域。
第二，行政诉讼的发展与国家的重视程度有直接关系，在国家经济社会发展平稳，社会没有大的事件发生的年份，行政诉讼的发展就比较平稳，反之，就会受到影响。如2003年，由于国家出现“非典”疫情，行政诉讼在全国范围内开展都不正常。
第三，行政诉讼在整个国家诉讼中所占的地位仍然不够高，如最高人民法院在报告中总体上对行政诉讼的报告不够详尽，有的年份就没有完整的报告，有的年份是将其和其他诉讼合并在一起报告，不知道最高人民法院的用意何在?
第四，行政诉讼就案件数量而言，总体上呈现的是上升的态势，但行政诉讼制度对政府的监督功能发挥得如何，还无从考量。
二、对《行政诉讼法》公布实施20年基本评估
1 《行政诉讼法》公布施行20年的基本成就。在笔者看来，《行政诉讼法》公布施行20年的成就主要表现在如下几个方面：
(1)推动了我国民主法制，特别是行政法制的全面、迅速、配套性的发展。为保证《行政诉讼法》的顺利实施，使行政诉讼不仅有程序法可依，同时也使行政诉讼案件有可据以裁判的实体法。我国先后颁布了一些规范所有行政领域、具有骨架性质的法律，如《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《立法法》、《行政复议法》、《行政许可法》，等等。同时，一些专门规范不同行政领域的行政法律、法规也相应出台，如《药品管理法》、《种子法》、《价格法》、《消防法》、《传染病防治法》、《水法》、《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》，等等。为了保证这些法律的顺利实施，国务院制定了一些配套性质的行政法规，国务院部门制定了配套性的规章；地方制定了配套性地方性法规和规章。这种以法律为纲领，法规、规章相配套的行政管理法律法规体系，保证国家的行政管理基本上实现了有法可依，而这些配套性的法律、法规、规章的出台，很大程度上都是为了配合和保证《行政诉讼法》的实施而制定的。
(2)结束了我国“民不可告官”的历史，突破了千百年来“官贵民贱”、“官以牧民”的传统错误观念。通过《行政诉讼法》的施行建立起来了完整的行政诉讼制度，使公民、法人和其他组织的合法权益在受到行政权的侵害时能得到切实的保障，充分体现了市场经济条件下必须以权利为本位的必然要求。就人民群众而言，根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，有权向法院提起诉讼，能够与“官”对簿公堂，分庭抗礼，打破了“民不与官斗”、“民不可告官”的制度传统和观念传统。就行政机关而言，根据《行政诉讼法》的规定必须接受人民法院的监督，所作的行政行为必须接受司法审查，克服了过去高高在上、“一言九鼎”、“唯我独尊”的特权心态，从《行政诉讼法》实施之初的拒绝出庭“受审”、消极抵制审判、拒不执行法院判决，发展为今天行政首长出庭应诉、积极参与法庭审理、依法履行法院判决的良好局面。就人民法院而言，根据《行政诉讼法》的规定能够正确及时的行使国家审判权，从《行政诉讼法》实施之初的“汇报立案”、“汇报审理”、“汇报裁判”、“汇报执行”等，发展到今天真正依法独立行使行政审判权。人民法院有权对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查，根据事实和法律做出维持、撤销、责令履行法定职责和变更等不同的判决。虽然几多艰难，也尚未尽如人意，但毕竟成绩斐然，硕果累累。
(3)建立了一套相对完备的行政纠纷解决机制。在当今社会，多元化解决社会纠纷，无疑对构建社会主义和谐社会具有十分重大的意义，但也应当清楚地认识到，在多元化的纠纷解决机制中诉讼是十分重要且具有主体性、权威性和终局性的，其作用是不可替代的。行政诉讼作为专门解决行政纠纷的一项基本法律制度，不仅是我国三大诉讼制度的重要组成部分之一，同时在解决行政争议，维持国家行政管理的有效性，构建和谐社会关系等方面都具有十分重要的作用。同时，我国的行政诉讼制度，在所有解决行政争议的制度中也是程序最为完备、运行最为规范、对公民、法人和其他组织的合法权益保护最为有力的一项制度。
(4)培养和训练了三支行政法制建设的专门人才队伍，即行政审判队伍、政府法制队伍、行政法教学研究队伍。要加强行政法制，有效解决行政纠纷，只有制度本身是不够的，必须要有高素 质的相应人才队伍。没有高素质的人才队伍，一方面无法建立科学的制度，另一方面所建立的制度也无法施行。为了保证行政诉讼制度的有效运行，各级人民法院设立行政审判庭，培养了从事行政审判工作的法官队伍；为了保证政府部门能够顺利进行应诉，各级人民政府及其部门成立的法制工作机构，配备了必要的工作人员；为了保护《行政诉讼法》的实施，各高等法律院校开设了行政法与行政诉讼法课程，配备专门的教师，促进了行政法与行政诉讼法理论的发展与繁荣。
(5)推进了行政法制、依法行政理念的形成和全面发展。1989年《行政诉讼法》公布后，“民告官”一词为全国人民接受，初期的行政审判在当地都会引起轰动效应，这对于灌输行政诉讼观念的作用是十分明显的。1993年当时的国务院总理李鹏代表国务院提出了依法行政的要求，之后国家对依法行政的要求不断明确化和具体化。1999年国务院发布了《全面推进依法行政的决定》，号召各级人民政府开展依法行政工作；2004年国务院又发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标，要求行政管理必须遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等基本要求；2008年国务院又发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，提出要大力提高县市行政机关工作人员依法行政的意识和能力；完善市县政府行政决策机制；严格行政执法；强化对行政行为的监督；增强社会自治功能；强加领导，明确责任，扎扎实实地推进市县依法行政。可以说，这些有关依法行政工作的措施的提出和开展，每一步都是以《行政诉讼法》的实施为推动力的。
2 《行政诉讼法》在制度设计上缺陷与空白。当然，《行政诉讼法》也存在不足，并且其不足也是多方面的。但就行政诉讼制度本身也言，主要表现为两个方面，即制度缺陷和制度空白。这里所谓的制度缺陷是指《行政诉讼法》已经建立了相应的制度，但这项制度在立法上存在的不足或漏洞；制度空白是指行政诉讼中需要，但《行政诉讼法》本身没有作任何规定的制度。
我国《行政诉讼法》有关制度设计上的缺陷是多方面的，诸如：有关受案范围方面的缺陷、有关管辖的缺陷、有关证据的缺陷、有关裁判的缺陷、有关执行的缺陷等等，诸如此类。由于这些制度立法中虽然已经作了明确规定，但是已有规定或不完备，或不具体，不能满足诉讼实践的需要，操作起来十分困难；或规定不符合客观现实发展的需要，不能满足公民权利意识不断增强和经济社会持续、高速发展的需要，明显过时。对于这些问题，需要通过修改《行政诉讼法》来加以修正和完善，我们其称为制度缺陷。
我国行政诉讼的制度空白主要表现在如下几个方面，即：缺少行政诉讼的简易程序制度；缺少行政诉讼调解制度；缺少行政诉讼公诉制度；缺少解决行政民事关联诉讼的制度；缺少特别权力关系诉讼制度；缺少行政精神损害赔偿制度等等，诸如此类。这些问题在《行政诉讼法》中没有规定，但诉讼实践和经济社会发展又显得十分必要。对于这些制度，如果在今后修改《行政诉讼法》时不能得到有效地弥补，行政诉讼制度在我国社会生活中的地位和作用还将继续大打折扣。
三、弥补《行政诉讼法》制度空白的构想
1 关于行政诉讼的简易程序的制度空白及构建问题。行政诉讼在监督行政机关依法行政，保护行政相对人合法权益方面发挥了重要作用。但是我国的立法没有为行政诉讼设立一种简便、快捷的简易程序，这种诉讼程序设置上的缺陷，导致许多公民、法人和其他组织在遭受行政机关的轻微不法侵害时，由于考虑到高昂的诉讼成本，而不能或不愿意拿起法律武器维护自身合法权益，这就放任和助长了违法行政行为的滋生和蔓延。为了保护相对人的权利，强化对权力的控制，在行政诉讼中设立简易程序制度是大势所趋。
2 关于行政诉讼调解的制度空白及构建问题。行政诉讼调解问题渐趋成为我国一个重要的法律问题。尤其在建设社会主义和谐社会的背景下，研究行政诉讼调解问题的意义就更加重大。调解在我国历史悠远，至今仍具有勃勃生机。构建行政诉讼调解制度是十分必要性的，也是可行性的。人们受到行政行为的损害不只是产生合法性问题，还会产生合理性问题，不合理的具体行政行为对于行政相对人的影响可能是深远的。让行政相对人以具体行政行为的不合理性来对抗行政机关，以期获得合理性，对于目前我国绝大多数的行政机关来讲，是不现实的。在缓和融洽的氛围中，处理纠纷，当事人可以在平等的条件下进行协商，坦诚地交换意见，对案件的客观事实进行最大限度的还原，避免诉讼过程中因证据交换以及法庭调查产生的抵触情绪；节省了人力、物力以及财力。
3 关于行政公诉的制度空白及构建问题。我国建立行政公诉制度的必要性与可行性，主要是为了落实宪法的规定、坚持依法行政和保护行政管理相对人合法权益。我国在刑事诉讼中是实行以公诉为主，自诉为辅的制度，公诉制度比较发达，在借鉴国外经验和刑事诉讼公诉制度的基础上，构建我国的行政公诉制度对于行政管理相对人的合法权益意义是十分重大的。
4 关于行政公益诉讼的制度空白及构建问题。行政公益诉讼制度与行政公诉有一定的关联性和交差性。但二者并不完全重合。在实践中，当行政行为侵犯自己的合法权益时，人们愿意拿起法律的武器来保卫自己的权益，但当社会公众的利益受到行政机关行政行为的损害时，如果不确定行政公益诉讼制度，则无法对公益形成有效的保护。近年来，我国因维护公益而提起的行政公益诉讼或不能立案，或虽然立案，但以败诉告终，其根本原因是国家没有建立行政公益诉讼制度。
5 关于解决行政民事关联诉讼的制度空白及构建问题。公私法的相互渗透及现代社会行政权不断扩张越来越多地介入到私权领域，致使行政民事关联案件的出现并呈上升趋势。在我国，现行的法律中并没有对该类案件的处理作明文规定。司法实践对其处理也是多种多样，有的法院将关联案件中的行政争议和民事争议分开审理，各自裁判；有的法院采取“先行后民”的方式，先解决行政争议，再解决民事争议；有的法院则一律采取行政附带民事诉讼的方式等。理论的分歧、立法的缺失以及司法的不统一都无法公正、有效地应对现实的需要，致使法院作出的判决相互矛盾，损害了司法的权威与公正，也使案件陷入循环诉讼从而增加当事人的讼累和诉讼成本，影响了社会的稳定。因此，建立一种有效的诉讼模式不仅必要，而且必须。
6 关于特别权力关系诉讼的制度空白及构建问题。特别权力关系理论，产生于19世纪的德国，后传入日本，再由日本传入我国台湾地区。传统特别权力关系理论的主要特点在于：排除法律保留原则和依法行政原理的适用。战后为符合现代民主原则和法治精神，德国、日本与我国台湾地区学者与司法实务界对传统特别权力关系理论作了修正，使其有了新的面貌。特别权力关系也呈现出新的特点和发展趋势，而且还引起学界对特别权力关系理论的“存废”之争。为此，需要进一步研究特别权力关系的概念和特征，特别权力关系进行行政诉讼的必要性和可行性，特别权力关系法律救济的原则、范围和程序，以及我国特别权力关系法律救济的现状。在借鉴德、日等国特别权力关系改进的基础上，构建我国特别权力关系诉讼制度，为特别权力关系提供法律救济是十分必要的。
7 关于行政精神损害赔偿的制度空白及构建问题。在我国，精神损害赔偿多存在于民事侵权赔偿领域，在行政侵权领域没有出现。这种做法在很长一段时间内没有引起人们的疑义，但随着经济社会的发展、民主法治及人权理念的进步，越来越多的现象说明，再一味固执地把精神损害赔偿排除在行政侵权赔偿领域之外是极不合理的。这既不利于保护相对一方的合法权益，也不利于对行政行为进行有效的监督、规范，而且与国际上通行的做法背道而驰，不利于与国际接轨。因此，我国也应当建立行政精神损害制度。
总之，《行政诉讼法》公布实施20年来，我国行政诉讼取得的成绩是可喜的，但正视其不足也是必要的。这些不足，如果属于制度层面的问题需要通过修改《行政诉讼法》来弥补和完善，如果属于执行过程中存在的问题，则需要通过加强行政诉讼工作来提升。认真贯彻实施《行政诉讼法》，并实时进行修改完善，是顺应弘扬公平正义理念，建设法治政府，保障人民合法权益的明智之举。
[责任编辑：四明]
关键词：行政诉讼法；成就；缺失；弥补
中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1006-723X(2009)01-0057-05
1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了备受世人瞩目的《中华人民共和国行政诉讼法》(该法自1990年10月1日施行。以下除特别指明之处外，简称《行政诉讼法》)。这部“起草前，有人反对；起草时，引发争议；颁布后，有人批评”，并且在实践中“又是一部受人批评最多的法律”，结束了我国“民不可告官”的历史。《行政诉讼法》的公布实施，对保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，推动我国的民主法制建设起到了十分积极的作用，因此也有人称其是我国民主法制建设史上一部具有里程碑性质的法律。笔者认为，《行政诉讼法》在风风雨雨中艰难而稳重地走过了20年，为行政诉讼制度的改革和完善积累了丰富的经验，奠定了坚实的基础。尽管用今天的眼光来审视，《行政诉讼法》本身还存在诸多不足，但20年来，在实施《行政诉讼法》的带动下，我国的民主法制建设得到全面、迅速、配套性的发展，其对我国行政法律制度，乃至于对我国整个民主法制建设的贡献是不可低估的，称其为民主法制建设的里程碑也是名副其实的。
一、《行政诉讼法》实施的现状及特征
我国行政诉讼的发展情况，从最高人民法院的《工作报告》中有关行政审判的内容部分可见一斑。现根据历年来最高人民法院向全国人民代表大会所作的工作报告中涉及行政诉讼部分的数据和相关内容，对行政诉讼的情况进行统计分析，以便让人们真实全面地认识我国行政诉讼的发展历程、现状及特征。
从最高人民法院的《工作报告》所反映的情况看，20年来我国行政诉讼的发展特点有四个：
第一，我国的行政诉讼从类型上看，经历了从处罚类案件，向整个行政管理环节发展；从治安类案件为主，向所有行政管理领域发展、演变的过程。在我国行政诉讼制度起步初期，案件的类型主要是治安行政处罚和土地处罚行政案件，之后向工商、林业、环保、海关、税务、城建、医药、卫生等行政案件发展，然后再向水利、统计、烟草专卖、能源和不服劳动教养决定等行政案件，最后发展到行政管理的各个领域。
第二，行政诉讼的发展与国家的重视程度有直接关系，在国家经济社会发展平稳，社会没有大的事件发生的年份，行政诉讼的发展就比较平稳，反之，就会受到影响。如2003年，由于国家出现“非典”疫情，行政诉讼在全国范围内开展都不正常。
第三，行政诉讼在整个国家诉讼中所占的地位仍然不够高，如最高人民法院在报告中总体上对行政诉讼的报告不够详尽，有的年份就没有完整的报告，有的年份是将其和其他诉讼合并在一起报告，不知道最高人民法院的用意何在?
第四，行政诉讼就案件数量而言，总体上呈现的是上升的态势，但行政诉讼制度对政府的监督功能发挥得如何，还无从考量。
二、对《行政诉讼法》公布实施20年基本评估
1 《行政诉讼法》公布施行20年的基本成就。在笔者看来，《行政诉讼法》公布施行20年的成就主要表现在如下几个方面：
(1)推动了我国民主法制，特别是行政法制的全面、迅速、配套性的发展。为保证《行政诉讼法》的顺利实施，使行政诉讼不仅有程序法可依，同时也使行政诉讼案件有可据以裁判的实体法。我国先后颁布了一些规范所有行政领域、具有骨架性质的法律，如《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《立法法》、《行政复议法》、《行政许可法》，等等。同时，一些专门规范不同行政领域的行政法律、法规也相应出台，如《药品管理法》、《种子法》、《价格法》、《消防法》、《传染病防治法》、《水法》、《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》，等等。为了保证这些法律的顺利实施，国务院制定了一些配套性质的行政法规，国务院部门制定了配套性的规章；地方制定了配套性地方性法规和规章。这种以法律为纲领，法规、规章相配套的行政管理法律法规体系，保证国家的行政管理基本上实现了有法可依，而这些配套性的法律、法规、规章的出台，很大程度上都是为了配合和保证《行政诉讼法》的实施而制定的。
(2)结束了我国“民不可告官”的历史，突破了千百年来“官贵民贱”、“官以牧民”的传统错误观念。通过《行政诉讼法》的施行建立起来了完整的行政诉讼制度，使公民、法人和其他组织的合法权益在受到行政权的侵害时能得到切实的保障，充分体现了市场经济条件下必须以权利为本位的必然要求。就人民群众而言，根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，有权向法院提起诉讼，能够与“官”对簿公堂，分庭抗礼，打破了“民不与官斗”、“民不可告官”的制度传统和观念传统。就行政机关而言，根据《行政诉讼法》的规定必须接受人民法院的监督，所作的行政行为必须接受司法审查，克服了过去高高在上、“一言九鼎”、“唯我独尊”的特权心态，从《行政诉讼法》实施之初的拒绝出庭“受审”、消极抵制审判、拒不执行法院判决，发展为今天行政首长出庭应诉、积极参与法庭审理、依法履行法院判决的良好局面。就人民法院而言，根据《行政诉讼法》的规定能够正确及时的行使国家审判权，从《行政诉讼法》实施之初的“汇报立案”、“汇报审理”、“汇报裁判”、“汇报执行”等，发展到今天真正依法独立行使行政审判权。人民法院有权对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查，根据事实和法律做出维持、撤销、责令履行法定职责和变更等不同的判决。虽然几多艰难，也尚未尽如人意，但毕竟成绩斐然，硕果累累。
(3)建立了一套相对完备的行政纠纷解决机制。在当今社会，多元化解决社会纠纷，无疑对构建社会主义和谐社会具有十分重大的意义，但也应当清楚地认识到，在多元化的纠纷解决机制中诉讼是十分重要且具有主体性、权威性和终局性的，其作用是不可替代的。行政诉讼作为专门解决行政纠纷的一项基本法律制度，不仅是我国三大诉讼制度的重要组成部分之一，同时在解决行政争议，维持国家行政管理的有效性，构建和谐社会关系等方面都具有十分重要的作用。同时，我国的行政诉讼制度，在所有解决行政争议的制度中也是程序最为完备、运行最为规范、对公民、法人和其他组织的合法权益保护最为有力的一项制度。
(4)培养和训练了三支行政法制建设的专门人才队伍，即行政审判队伍、政府法制队伍、行政法教学研究队伍。要加强行政法制，有效解决行政纠纷，只有制度本身是不够的，必须要有高素 质的相应人才队伍。没有高素质的人才队伍，一方面无法建立科学的制度，另一方面所建立的制度也无法施行。为了保证行政诉讼制度的有效运行，各级人民法院设立行政审判庭，培养了从事行政审判工作的法官队伍；为了保证政府部门能够顺利进行应诉，各级人民政府及其部门成立的法制工作机构，配备了必要的工作人员；为了保护《行政诉讼法》的实施，各高等法律院校开设了行政法与行政诉讼法课程，配备专门的教师，促进了行政法与行政诉讼法理论的发展与繁荣。
(5)推进了行政法制、依法行政理念的形成和全面发展。1989年《行政诉讼法》公布后，“民告官”一词为全国人民接受，初期的行政审判在当地都会引起轰动效应，这对于灌输行政诉讼观念的作用是十分明显的。1993年当时的国务院总理李鹏代表国务院提出了依法行政的要求，之后国家对依法行政的要求不断明确化和具体化。1999年国务院发布了《全面推进依法行政的决定》，号召各级人民政府开展依法行政工作；2004年国务院又发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标，要求行政管理必须遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等基本要求；2008年国务院又发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，提出要大力提高县市行政机关工作人员依法行政的意识和能力；完善市县政府行政决策机制；严格行政执法；强化对行政行为的监督；增强社会自治功能；强加领导，明确责任，扎扎实实地推进市县依法行政。可以说，这些有关依法行政工作的措施的提出和开展，每一步都是以《行政诉讼法》的实施为推动力的。
2 《行政诉讼法》在制度设计上缺陷与空白。当然，《行政诉讼法》也存在不足，并且其不足也是多方面的。但就行政诉讼制度本身也言，主要表现为两个方面，即制度缺陷和制度空白。这里所谓的制度缺陷是指《行政诉讼法》已经建立了相应的制度，但这项制度在立法上存在的不足或漏洞；制度空白是指行政诉讼中需要，但《行政诉讼法》本身没有作任何规定的制度。
我国《行政诉讼法》有关制度设计上的缺陷是多方面的，诸如：有关受案范围方面的缺陷、有关管辖的缺陷、有关证据的缺陷、有关裁判的缺陷、有关执行的缺陷等等，诸如此类。由于这些制度立法中虽然已经作了明确规定，但是已有规定或不完备，或不具体，不能满足诉讼实践的需要，操作起来十分困难；或规定不符合客观现实发展的需要，不能满足公民权利意识不断增强和经济社会持续、高速发展的需要，明显过时。对于这些问题，需要通过修改《行政诉讼法》来加以修正和完善，我们其称为制度缺陷。
我国行政诉讼的制度空白主要表现在如下几个方面，即：缺少行政诉讼的简易程序制度；缺少行政诉讼调解制度；缺少行政诉讼公诉制度；缺少解决行政民事关联诉讼的制度；缺少特别权力关系诉讼制度；缺少行政精神损害赔偿制度等等，诸如此类。这些问题在《行政诉讼法》中没有规定，但诉讼实践和经济社会发展又显得十分必要。对于这些制度，如果在今后修改《行政诉讼法》时不能得到有效地弥补，行政诉讼制度在我国社会生活中的地位和作用还将继续大打折扣。
三、弥补《行政诉讼法》制度空白的构想
1 关于行政诉讼的简易程序的制度空白及构建问题。行政诉讼在监督行政机关依法行政，保护行政相对人合法权益方面发挥了重要作用。但是我国的立法没有为行政诉讼设立一种简便、快捷的简易程序，这种诉讼程序设置上的缺陷，导致许多公民、法人和其他组织在遭受行政机关的轻微不法侵害时，由于考虑到高昂的诉讼成本，而不能或不愿意拿起法律武器维护自身合法权益，这就放任和助长了违法行政行为的滋生和蔓延。为了保护相对人的权利，强化对权力的控制，在行政诉讼中设立简易程序制度是大势所趋。
2 关于行政诉讼调解的制度空白及构建问题。行政诉讼调解问题渐趋成为我国一个重要的法律问题。尤其在建设社会主义和谐社会的背景下，研究行政诉讼调解问题的意义就更加重大。调解在我国历史悠远，至今仍具有勃勃生机。构建行政诉讼调解制度是十分必要性的，也是可行性的。人们受到行政行为的损害不只是产生合法性问题，还会产生合理性问题，不合理的具体行政行为对于行政相对人的影响可能是深远的。让行政相对人以具体行政行为的不合理性来对抗行政机关，以期获得合理性，对于目前我国绝大多数的行政机关来讲，是不现实的。在缓和融洽的氛围中，处理纠纷，当事人可以在平等的条件下进行协商，坦诚地交换意见，对案件的客观事实进行最大限度的还原，避免诉讼过程中因证据交换以及法庭调查产生的抵触情绪；节省了人力、物力以及财力。
3 关于行政公诉的制度空白及构建问题。我国建立行政公诉制度的必要性与可行性，主要是为了落实宪法的规定、坚持依法行政和保护行政管理相对人合法权益。我国在刑事诉讼中是实行以公诉为主，自诉为辅的制度，公诉制度比较发达，在借鉴国外经验和刑事诉讼公诉制度的基础上，构建我国的行政公诉制度对于行政管理相对人的合法权益意义是十分重大的。
4 关于行政公益诉讼的制度空白及构建问题。行政公益诉讼制度与行政公诉有一定的关联性和交差性。但二者并不完全重合。在实践中，当行政行为侵犯自己的合法权益时，人们愿意拿起法律的武器来保卫自己的权益，但当社会公众的利益受到行政机关行政行为的损害时，如果不确定行政公益诉讼制度，则无法对公益形成有效的保护。近年来，我国因维护公益而提起的行政公益诉讼或不能立案，或虽然立案，但以败诉告终，其根本原因是国家没有建立行政公益诉讼制度。
5 关于解决行政民事关联诉讼的制度空白及构建问题。公私法的相互渗透及现代社会行政权不断扩张越来越多地介入到私权领域，致使行政民事关联案件的出现并呈上升趋势。在我国，现行的法律中并没有对该类案件的处理作明文规定。司法实践对其处理也是多种多样，有的法院将关联案件中的行政争议和民事争议分开审理，各自裁判；有的法院采取“先行后民”的方式，先解决行政争议，再解决民事争议；有的法院则一律采取行政附带民事诉讼的方式等。理论的分歧、立法的缺失以及司法的不统一都无法公正、有效地应对现实的需要，致使法院作出的判决相互矛盾，损害了司法的权威与公正，也使案件陷入循环诉讼从而增加当事人的讼累和诉讼成本，影响了社会的稳定。因此，建立一种有效的诉讼模式不仅必要，而且必须。
6 关于特别权力关系诉讼的制度空白及构建问题。特别权力关系理论，产生于19世纪的德国，后传入日本，再由日本传入我国台湾地区。传统特别权力关系理论的主要特点在于：排除法律保留原则和依法行政原理的适用。战后为符合现代民主原则和法治精神，德国、日本与我国台湾地区学者与司法实务界对传统特别权力关系理论作了修正，使其有了新的面貌。特别权力关系也呈现出新的特点和发展趋势，而且还引起学界对特别权力关系理论的“存废”之争。为此，需要进一步研究特别权力关系的概念和特征，特别权力关系进行行政诉讼的必要性和可行性，特别权力关系法律救济的原则、范围和程序，以及我国特别权力关系法律救济的现状。在借鉴德、日等国特别权力关系改进的基础上，构建我国特别权力关系诉讼制度，为特别权力关系提供法律救济是十分必要的。
7 关于行政精神损害赔偿的制度空白及构建问题。在我国，精神损害赔偿多存在于民事侵权赔偿领域，在行政侵权领域没有出现。这种做法在很长一段时间内没有引起人们的疑义，但随着经济社会的发展、民主法治及人权理念的进步，越来越多的现象说明，再一味固执地把精神损害赔偿排除在行政侵权赔偿领域之外是极不合理的。这既不利于保护相对一方的合法权益，也不利于对行政行为进行有效的监督、规范，而且与国际上通行的做法背道而驰，不利于与国际接轨。因此，我国也应当建立行政精神损害制度。
总之，《行政诉讼法》公布实施20年来，我国行政诉讼取得的成绩是可喜的，但正视其不足也是必要的。这些不足，如果属于制度层面的问题需要通过修改《行政诉讼法》来弥补和完善，如果属于执行过程中存在的问题，则需要通过加强行政诉讼工作来提升。认真贯彻实施《行政诉讼法》，并实时进行修改完善，是顺应弘扬公平正义理念，建设法治政府，保障人民合法权益的明智之举。
[责任编辑：四明]