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摘要：绩效评估是政府管理方式的创新。开展市（州）对县（市、区）、县（市、区）对乡（镇）政府的绩效评估，是吉林省构建横向到边、纵向到底绩效评估体系的重要内容和环节。它是贯彻落实科学发展观、推动各项事业全面科学可持续发展的客观需要，是提高（市、区）、乡（镇）政府公信力和执行力、促进各项重点任务全面落实的重要举措，是优化（市、区）、乡（镇）行政资源、节约行政成本、提高行政效能的科学办法，也有利于加强县（市、区）、乡（镇）政府自身建设和公务员队伍建设。
关键词：吉林省；县乡绩效评估；指标体系
中图分类号：D630 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.0708.13 文章编号：1672-3309（2012）0708-51-08
绩效评估指标是绩效评估的核心内容，它是政府行为的导向和指挥棒，能引导各级政府将工作的重点和注意力放在落实科学发展观上，促进经济社会全面发展。建立科学的县（市、区）、乡（镇）政府绩效评估指标体系，是扎实推进政府绩效评估工作的前提和基础，它对于推动县（市、区）、乡（镇）科学发展、维护社会稳定、改善民生、构建和谐社会具有全局性的战略指导意义。
目前，吉林省已经普遍建立起了县（市、区）、乡（镇）政府绩效评估指标体系和工作机制，具有一定的实践操作性和地域特色，但尚处于探索起步阶段，缺乏系统的政策遵循和理论依据，需要本着规范有序、实事求是、着实管用的原则，不断加以研究、分析和调整完善。本课题在对县（市、区）、乡镇（街道）政府特殊职能分析的基础上，对吉林省松原市、白山市等十余个县（市、区）、乡镇（街道）政府绩效评估工作进行了较为详实的调查、剖析和研究，提出建立县（市、区）、乡镇（街道）政府绩效评估指标体系的原则、方法、路径和基本框架，旨在为全面推进政府绩效评估工作提供有益的借鉴和参考。
一、县（市、区）政府绩效评估指标体系构建
（一）县（市、区）政府的特殊职能分析
县（市、区）政府是中国地方各级人民政府联系基层和广大人民群众的桥梁，在中国政治与行政实践中起着非常重要的作用。县（市、区）政府同地方各级人民政府一样，具有“双重身份”，它既是县级人民代表大会的执行机关，又是地方国家行政机关。作为县级人民代表大会的执行机关，县（市、区）政府必须对产生它的本级人大负责并报告工作；在人大闭会期间，对本级人大常委会负责并报告工作。作为地方国家行政机关，县（市、区）政府对上级人民政府（省、自治区、直辖市政府或地级市、自治州政府）负责并报告工作，并接受国务院的统一领导；同时，县（市、区）政府还要指导乡（镇）人民政府的工作。因此，县（市、区）政府在职能上既有别于省、市（州）人民政府，同时又不同于乡（镇）人民政府。近年来，随着行政体制的改革和发展，吉林省在财政体制上已经实行省管县的体制，但行政体制上，仍采取受地级市或自治州的领导体制。按照行政管理体制，吉林省对县（市、区）政府的绩效评估，主要是以市（州）政府为评估主体来组织实施的。
根据现行的《地方组织法》第五十九条规定，县（市、区）政府主要行使十项职权，包括执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级国家行政机关交办的其他事项。大体上可以分为执行权、制令权、领导与监督权、管理权、保护权五个方面。
对县（市、区）政府而言，它直接面对群众，开展具体的管理与服务工作。在经济职能层面，县（市、区）政府要致力于建设好市场经济，为市场经济发展提供基础设施和政策环境，明确规范政府权力运行的范围与方式，实现政治与经济的适度分离，真正使市场在资源配置中起到基础性作用，进一步完善市场经济体系。在社会职能层面，要切实加强社会管理和公共服务，增强政府对公众需求的回应性，提供或组织提供公共产品和公共服务。加强社会管理，保障公民权利、维护社会秩序、实施社会福利政策、培育管理社会组织、提供社会安全网、加强危机应对能力，建立和完善适应现代社会的制度化、程序化、理性化的利益组织化机制，等等。因此，县（市、区）政府职能的重点，应着眼于以下几个方面：
1. 加强基础设施建设，提供优质公共服务。县（市、区）政府要为经济发展提供优质的基础设施，如便捷的交通网络、充足的资源能源供应、高质量的空气、优质的生态居住环境等等。建立与企业互信、共赢的战略合作伙伴关系。进一步改革审批制度，简化程序，放松规制，为企业的发展创造宽松的环境。建立一些独立机构，加强与企业的双向沟通和联系，为企业发展提供科技、人才、信息等多方面支持，形成明确的地方发展战略。
2. 界定保护产权，维护经济秩序。明晰的产权是市场经济的基石。县（市、区）政府以社会公共权力为后盾，充当仲裁人，为市场经济设定竞争规则，提供公正、透明、普遍性的政策规则体系，为地方经济的发展奠定必要的秩序基础。当前，尤为重要的是，县（市、区）政府在提供政策规则的时候，要消除民营经济的体制性障碍，真正实现民营经济与国有经济的平等地位，突显政策的公正性和公共性，鼓励和引导民营经济发展，以民营经济的大发展带动县域经济的大繁荣。 3. 发展区域经济社会合作，拓展经济社会优势。县（市、区）政府需要在更宏观的视野下思考资本流动以及大量涌现的跨地区公共问题。在激烈的地区竞争中，进一步加强区域合作，建立有效的沟通合作机制，共享信息与资源，面对共同面临的问题或困境，形成多样化、多层次的合作网络。通过区域合作与交流，谋求信息、人才、资本等要素的合理流动，提高资源的配置效率；谋求形成区域间经济体系的优势互补、分工合理的产业结构，形成良性的区域竞争；谋求形成区域间对可持续的共同战略目标的共识，并形成一致行动的意愿和信心，建立人际关系资源和社会资本。尽可能地避免县（市、区）之间因雷同的产业结构而导致的恶性竞争，尽可能地避免由行政权力主导的地方保护主义，尽可能地避免地方经济社会危机的大面积蔓延和扩散。
4. 关注弱势群体，维护社会公正。收入分配差距过大，贫富差距悬殊，在体制外形成人数众多的弱势群体，已经形成对社会稳定和安全的严重威胁。县（市、区）政府要高度重视民生问题，将改善民生作为执政之本，牢固树立以人为本的理念，采取有效措施调节不合理的收入分配，切实关注弱势群体，着力提供必要的社会保障和教育、医疗、住房等方面的公共服务，保障他们的基本生活，提高他们自身发展的能力，维护基本的社会公正。
5. 完善社会保障体系，构筑社会安全网。良好的社会保障体系、适宜的社会政策是构筑社会安全网的重要途径。从长远趋势来看，实现社会保障管理和服务的社会化是社会保障制度改革的主要方向，行政手段与市场手段并举，政府与非政府组织，营利与非营利组织，个人和家庭，企业、社区和政府共同分担，是社会保障制度改革的主要途径。当前，县（市、区）政府要加强政策扶持，将社会保障制度建设纳入国民经济和社会发展的总体规划，积极支持社会力量兴办社会保障事业；要加快公共财政体制改革，减少财政赢利性、经营性投资，将财力主要用于社会公共产品和服务上；要加快社会保障立法，推进社会保障法制化建设。
6. 完善社会利益表达机制，强化社会冲突的斡旋与管理。县（市、区）政府要创新决策模式，从封闭走向开放与透明，提供社会多元利益的协调和整合的平台。要让利益相关者参与决策，至少使其享有知情权，真正使公共政策在多元利益的论辩、协商与妥协中形成，改变传统的政府单方面拍板决定的局面。在多元权力主体分享权力、参与决策的过程中，县（市、区）政府要避免被利益集团所俘虏，要超然于竞争性的利益主体之上，突出自主性，构建全面的、整合的治理体制，不断检视纷争和跨组织协调，增强互动、整合意见、消除冲突，实现不同层面上的合作，统筹兼顾各方面的利益。
（二）县（市、区）政府绩效评估指标体系建立的总体思路、基本原则
推行政府绩效管理和绩效评估工作，要围绕促进科学发展，着力推进政府管理改革和创新，坚持以绩效为导向，以人民满意为标准，以职能定位和职能转变为基础，以社会广泛参与为动力，优化公共资源配置，强化政府责任，建立体现科学发展观要求的政府绩效评估体系。
县（市、区）政府评估指标的确定，要根据各县（市、区）的特点和政府职能，紧紧围绕贯彻落实各市（州）党委、政府当年经济社会发展的重大决策部署，紧紧围绕全年的中心工作和重点任务来设计，还要结合本地有特点的创新性工作和政府自身建设，确定工作目标。将本年度的中心工作和重点任务细化、量化并分解为具体的评估指标和工作项目。同时，在具体指标设计上要给各县（市、区）创造性地开展工作留有一定空间。
县（市、区）政府绩效评估指标体系的建立，应遵循以下基本原则：
一是科学性原则。评估指标要尽量体现科学发展观的要求，体现五个“统筹”和全面协调可持续发展。
二是全面性原则。评估指标应从多角度、全方位反映和体现政府的工作绩效，重点评估工作效果和经济社会发展的成果。
三是实事求是原则。评估指标的设定要因地制宜，从实际出发，要体现市情、县情和县域特色，不搞生搬硬套。具体指标要实际、客观，既不能高不可攀，又不要触手可及，
四是重点性原则。评估指标要围绕重点、抓住重点、突出重点，符合经济社会发展的主流，不搞面面俱到。
五是稳定可比性原则。评估指标要有科学稳定规范的数据来源，符合地方实际，指标的范围、口径必须一致，有可比性。
六是可操作原则。评估指标必须具体、明确、量化，具有实际操作性。
（三）县（市、区）政府绩效评估指标体系的主要内容、设计路径和基本方法
吉林省各市（州）在建立县（市、区）政府绩效评估指标体系时，都紧紧围绕当地党委政府的中心工作、各县（市、区）政府的主要职能、市情及县情来设计，评估指标体系的主要内容大多包括重点工作目标和共性工作目标两个方面。其中，松原市的县（市、区）政府绩效评估指标体系具有一定的代表性。
从2008年起，松原市开始对县（区）政府实施绩效评估。在建立县（区）政府绩效评估指标体系时，主要坚持了以下原则：一是坚持从市情出发的原则。从松原经济社会发展的实际出发，突出经济发展指标，同时兼顾民生指标。二是坚持重点突出的原则。不搞面面俱到，突出主要指标。三是坚持操作实用的原则。指标简化，突出实绩，易于评估。
2008年，松原市县（区）政府绩效评估指标体系的内容主要包括重点工作目标和共性工作目标两个方面，分值设计为100分。其中，重点工作目标，占90分，主要围绕经济社会发展主要指标确定，包括主要经济指标、第一产业指标、第二产业指标、第三产业指标、对外和园区经济指标、城镇建设指标、民生指标、环保指标等8个方面的内容，共114项指标。县（区）经济社会发展指标由设计指标模型，市发改委协调各职能部门分解、确立指标，经与县（区）沟通协调后，由市政府统一下达；共性工作目标，占10分，主要围绕经济社会发展保障指标确定，包括依法行政、行政效能、廉政建设、信访、安全生产5个方面内容（表1），由市绩效办协调相关职能部门制定评估具体内容和标准，经市绩效办审核后报市政府下达。 2009年，松原市政府在全面总结上年绩效评估工作基础上，针对2008年县（区）政府绩效评估指标，主要是经济社会发展指标内容过多、过细，重点不突出，评估数据采取繁琐，各指标权重设计不够科学合理等问题，进行了深入研究和广泛征求意见，不断修改完善，确定了一套更具针对性、实用性和操作性的县（区）政府评估指标体系。
其中，重点工作目标，仍占90分。主要包括：反映区域经济社会发展的主要指标、增长速度和在全市发展中的贡献率；关系全市和县（区）经济社会发展的重大建设项目；关系全市和县（区）全局的重点工作任务；市委市政府和省市业务主管部门部署、交办和追加的其它重点工作任务；县（区）自定的创新性工作目标等共计26项指标（表2）。县（区）政府重点工作目标，由市绩效办协调相关职能部门负责制定。县（区）主要经济社会发展目标任务，由市统计局设计目标体系，提供给市发改委。同时，各县（区）要从自身的实际出发，在市政府下达的工作目标之外，自定创新性的重点建设项目和工作任务，并进行量化，确定权重，以文件形式报市发改委。由市发改委按照市统计局设计的目标体系，根据市委市政府提出的年度发展目标，结合各县（区）的实际情况，在与县（区）沟通后，汇总合成各县（区）政府年度重点工作目标及各项目标的预赋分值，报市绩效评估委员会审批下达。
共性工作目标，占10分，主要围绕经济社会发展保障指标确定，包括依法行政、行政效能、廉政建设、信访、安全生产5个方面内容（见附表1），由市绩效办协调相关职能部门制定评估具体内容和标准，经市绩效办审核后报市政府下达。共性工作目标由市绩效办协调相关职能部门，根据共性工作的实际细化目标内容制定评估办法。
在探索建立县（区）政府绩效指标体系的过程中，松原市的做法值得学习和借鉴。
一是坚持了实事求是，一切从实际出发原则。在指标体系的设计上，松原市立足于县情，提出以经济发展指标为主、社会发展指标为辅的比较全面的评估指标体系，突出了第一要务，反映科学发展和全面发展的要求。评估指标不脱离实际，坚持因地制宜，不为评估而评估，较好地起到了推动工作、促进落实、科学发展的作用。
二是坚持突出重点的原则，提升了评估的可操作性。松原市县（区）政府绩效评估指标由繁入简，由宏观到具体，由面面俱到、强化细节到重点突出、评估主流，评估指标尽量体现具体化、有形化、数量化，体现可比性和可操作性，推动了政府绩效评估工作稳慎实施、循序渐进、逐步深入、全面展开，为经济社会发展发挥了“助推器”的作用。
三是坚持多种评估方法的运用。既坚持以定量评估为主，又运用定性评估；既坚持年终评估为主，又运用日常评估结果；既坚持评估组专项评估，又采纳和吸收领导评估、群众评估。坚持多维度、多渠道、形式灵活、方法简便的评估方式，努力做到评真、评准、评实，使评估结果更好地体现了公平、公正和客观、准确，确保了评估结果的权威性。
四是要坚持评估主体多元化，充分发挥各职能部门和社会各界的作用，形成工作合力，为顺利开展政府绩效评估提供组织保障。同时，多元评估主体，能够实现多角度、宽视角的审视和评价政府工作的效果，能够更多的倾听民声、了解民意，了解群众和社会对政府工作的意见、建议和期待，能够推动政府有针对性地改进和提高工作水平和质量。
但是，松原市县（区）政府绩效评估指标体系也存在一些较为突出的问题：
一是评估指标的提出随意性较强，2008年指标太多、太繁烦，2009年指标过简，指标体系的修改和提出没有经过科学的分析、论证。
二是评估指标的维度设计和模式设计缺乏科学性，评估指标虽然简单、明了，但在指标维度上缺乏准确定位和层次结构，没有围绕现代政府的职能进行科学定位，还缺乏理论支撑，还不是真正意义的科学的评估指标体系。
三是评估指标的内容的科学性需要进一步研究、论证和完善。
因此，在建立县（市、区）政府绩效评估指标时，要着重注意把握好以下问题：
一是建立绩效评估指标体系框架，坚持评估指标的稳定性原则。评估指标要在科学论证的基础上，形成固定的体系和模式，具有较强的稳定性，在较长时期内均具有指导意义，不能随意变更。个别指标可根据上级党委、政府重大决策部署及本地的实际进行适度调整。
二是围绕县（市、区）政府的职能特点科学设计评估指标的维度。在市场经济条件下，现代政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。县（市、区）政府的主要职能虽然具有一定的特殊性，但政府绩效评估指标应该是围绕政府该做的事展开评估。围绕政府职能设计评估指标的维度，评估指标的科学性才能有法律依据和理论支撑。
三是围绕中心，突出重点。评估内容不能面面俱到，政府的工作千头万绪，评估指标要体现政府的主要工作。要围绕党委、政府的发展战略和中心任务，把政府重大发展战略部署、重点工作任务、重大项目全部纳入评估指标体系，发挥政府绩效评估促进科学发展的助推器作用。
四是要关注民生，维护社会稳定。把关系人民群众生存和生产的食品安全、水电、取暖、住房、出行、医保、社保、教育、就业等问题，纳入绩效评估的范畴，确保各项民生问题能够得到有效解决。
五是坚持共性，体现差异性。每一个县（市、区）都具有自身的地域特点和发展优势，不可能是理想化的平衡状态。因此，县（市、区）政府绩效评估指标既要有作为县级政府应有的共性指标，也要有结合各地实际的地域指标，既要体现可比性，又要体现差异性，同时又要鼓励创新性。
（四）县（市、区）政府绩效评估指标体系的评估办法
在指标体系的评估方式方法上，松原市主要采取日常评估与年终评估、定量评估与定性评估、综合评估与专项评估、分类与分组评估相结合，政府领导、评估组、职能部门、机关和社会各界不同评估主体多维度评估的方式方法来进行。既体现了组织内部评估与社会各界评估、动态评估与静态评估、定量评估与定性评估的有机结合，又很好地坚持了行政管理机制管人与管事，确保了评估方法的科学性和操作性。其工作程序主要包括： 1. 基础工作评估。占绩效评估总分权重的3%。主要采取查阅痕迹材料、上门核查、调度相关材料等方式，对各县（市、区）政府绩效评估的组织领导、目标责任的分解落实、内部评估办法和相关制度建设、工作载体和措施的落实、日常内部绩效管理、相关工作的落实等情况进行评估。
2. 跟踪评估。占绩效评估总分权重的6%。主要采取定期调度和不定期实地踏查两种方式进行。其中，对重点工作目标的进展情况进行定期调度占总分权重的3%，由市绩效办组织有关部门负责；对重点工作目标不定期实地踏查占总分权重的3%，由市绩效办邀请有关部门、领导、专家参加，采取抽查的形式进行，主要是按照不同工作进度，对关系全局的重点工作开展不定期考察，对重点项目现场踏查。跟踪评估要突出重点，注重针对性和时效性，强化督导作用，加强信息反馈，确保市政府及时准确掌握工作进展、掌控工作态势、调度工作进度，确保年度各项工作任务的全面按期完成。
3. 年终评估。由自我评估、职能部门共性工作目标评估、民主评估、评估组重点工作目标评估、市政府领导加权评估五个方面组成。年终评估按以下程序进行：
（1） 自我评估。占绩效评估总分权重的1%。全年工作结束后，各县（市、区）要在当地党委的统一领导下，根据年初工作总体安排，对工作完成情况和履行职能情况进行全面总结，做出自我总体评价，具体陈述工作目标完成情况并评估赋分，自报评估等次并说明理由。在自我评估的基础上，各县（市、区）在具备条件情况下，可提出申请政府绩效评估加分的工作项目，列举年度工作中的突出业绩，提交证明材料。突出业绩包括自主创新性突出贡献，获表彰奖励，工作受到上级肯定并召开经验现场会，工作经验以文件转发形式被推广，工作评比排名靠前，重点指标大幅度增长6个加分点。各县（市、区）申报加分的项目，要经过政府班子审议后申报；申报的项目和理由，由市绩效办初审汇总后，报市绩效评估委员会进行最终评审确认，公示后加分。
（2） 职能部门共性工作目标评估。占绩效评估总分权重的9%。由各相关成员单位根据各自对应的评估办法和预赋分值，在日常评估基础上，实施年终总评估。
（3） 民主评估。占绩效评估总分权重的15%。由评估组通过相关会议、深入基层和上访拜访等方式，发放评估评价卡和调查表，采集党政机关和社会各界对县（市、区）政府的综合评价意见。县（市、区）政府民主评估主体包括：市委委员、市纪委委员、市人大代表、市政协常委等（占5%）；县委委员、县纪委委员、县人大代表、县政协常委等（占3%）；市政府工作部门（占3%）；乡镇街道（占2%）；群众代表（占2%，随机选取50名）。
（4） 评估组重点工作目标评估。占绩效评估总分权重的36%。各评估组主要采取“听、查、看、访”的形式，分别对各县（市、区）重点目标工作完成情况逐项评估。各县（市、区）要提供工作目标完成情况的依据。对有形工作项目，评估组进行实地查验。凡涉及核实经济指标和相关数据的，由市绩效办协调相关部门采集查验提供数据。评估组根据每项目标预赋分值和实际完成情况，分别评估赋分并折算。评估结果按预赋分值和相应比重进行折算。
（5）市政府领导加权评估。占绩效评估总分权重的30%。评估组汇总基础工作评估、跟踪评估、自我评估、民主评估、共性工作目标评估和重点工作目标评估得分，并提供给市政府领导，分别请市政府领导对各县（市、区）政府全年工作进行综合评价，现场打分。其中，市长评估占15%，副市长、市政府秘书长、市长助理评估占10%，市政府副秘书长评估占5%。对县（市、区）政府评估，要分别对应到三个评估等次，相应赋分。
市绩效办根据以上各方面的评估数据，计算各县（区）政府和最终得分和排名，确定评估结果。
二、乡（镇）政府绩效评估指标体系构建
（一）乡（镇）政府的特殊职能分析
乡（镇）政府是我国最基层的地方人民政府，是我国行政机构链条中的基层行政机关。它是党和国家各项工作的落脚点，是农村社会主义物质文明和精神文明建设的直接领导者和管理者。同时，它又是把人民群众的意志和要求传输到国家政权组织中去的第一道入口，是建设社会主义新农村和解决“三农”问题的关键节点。
按照《地方组织法》规定，乡（镇）政府行使下列七项职权：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级人民政府交办的其他事项。
乡（镇）政府的地位和作用，决定了乡（镇）政府职能的特殊性。一是执行性。乡（镇）政府是我国基层政权机关，党的路线、方针、政策和国家的法律，法令以及上级行政机关的命令都要通过乡镇乡（镇）行政机关来贯彻执行，并具体落实到广大人民群众中去。 二是综合性。乡镇乡（镇）行政区域是我国最基本的独立行政单元，“麻雀虽小，五脏俱全”。根据组织法的规定，乡（镇）政府根据乡（镇）人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。三是直接性。乡（镇）行政机关为我国最基层的行政组织，它没有下属行政组织，直接同人民群众打交道，其管理方式具有明显的直接性。四是非完整性。乡（镇）行政体制不像中央、省、市、县那样功能完备、机构齐全。虽设立了许多与上面有联系的对应机构，但许多机构往往只有一名工作人员，一机构多功能，一干部多职务（职责）的现象十分普遍，而且党政、政事、政企也难以分开，因此，具有明显的非完整性。 在新的历史发展时期，乡（镇）政府的职能定位应重点放在以下几个方面：一是引导发展农村经济。引导农民积极调整农业产业结构，建设社会主义新农村，推进农业产业化和农业现代化。二是加强市场培育。进一步提升完善市场功能，广辟流通渠道，为把农民的“物”变成“钱”提供优质服务，变资源优势为发展优势。三是加强基础设施建设。大力加强农田水利基本建设，增强农业抗御灾害的能力。包装整合小城镇建设资源，提升小城镇建设功能。四是开展科技服务。充分利用各种载体，广泛传播科普知识，让农业科技成为农民致富的“灵丹妙药”。五是引导积极发展生产。因村、因地制宜，帮助出点子、找路子、想法子，引导村组干部转变观念，增强素质，及时提供产前、产中、产后服务，为农民解除后顾之忧。六是加强公共事业管理。全方位开展教育、文化、卫生、社会福利、环境保护等公开事业的服务管理。
（二）乡（镇）政府绩效评估指标体系的主要内容
吉林省各县（市、区）在建立乡（镇）政府绩效评估指标体系时，主要围绕县（市、区）党委政府的中心工作、县（市、区）情和各乡（镇）政府的实际来进行设计，坚持突出发展主题、突出服务功能、突出评估重点、突出求真务实的原则，既要重视当前发展，又要重视可持续发展；既要关注城镇发展，又要重视农村发展；既要重视经济指标，又要重视社会指标、人文指标、环境指标，做到既科学合理又易于操作，具有较强的灵活性和实际操作性。
下面，以白山市八道江区对乡（镇）政府绩效评估为例，对乡（镇）政府绩效评估指标体系、程序方法、结果运用进行阐述分析。
八道江区乡（镇）政府绩效评估的内容分为年度工作目标和共性目标两大类。年度工作目标主要包括：经济可持续发展（60分）、和谐社会构建（40分）两个一级指标。经济可持续发展包括经济总量（13分）、招商引资（10分）、工业经济（10分）、民营经济发展（5分）、新农村建设（10分）、节能降耗和环境保护（4分）、社会保障（8分），和谐社会构建包括社会救助体系建设（8分）、人口与计划生育（7分）、公共卫生发展（4分）、安全生产（4分）、信访工作（4分）、平安创建（5分）、防汛防火（8分），共 14个二级指标，总分值为100分。共性目标包括班子建设、队伍建设、作风建设、制度建设、廉政建设、专项资金使用情况、是否私设“小金库”、督查件落实情况等，共性目标为减分项。
八道江区乡（镇）政府绩效评估指标体系突出了三个特点：一是加大经济工作权重数，突出第一要务，注重贡献绩效，加快经济发展，大力提升为群众办实事好事的能力；二是加大构建和谐社会权重数，突出服务导向，侧重民生工作，将改善民生作为工作的出发点和落脚点，切实关注和解决基层群众特别是弱势群体实际困难。三是加强群体事件预防权重数，突出稳定防线，防止突发性群体事件发生。这与吉林省当前县域经济不发达、民生问题较突出、政府公信力需进一步提高的实际紧密相结合。因此，县（市、区）对乡（镇）政府的绩效评估，要重点围绕上述三个方面的问题来设计和推进。
（三）乡（镇）政府绩效评估的程序及方法
1. 确定绩效评估计划。绩效评估委员会各成员单位要根据《八道江区乡镇绩效评估工作目标及数据采集责任单位》的内容，结合本部门工作，对工作目标进行细化分解，逐一量化。在制定绩效计划时，工作目标要明确，工作效果要具体，工作措施要有力，工作责任要落实，时间安排要合理。绩效评估计划制定后，要先送政府绩效评估办公室进行初审，初审通过后，报区政府分管领导审定签字后并送政府绩效评估办公室备案，作为乡（镇）年度绩效评估的依据。
2. 自我评估。被评估的乡（镇），每季度要对绩效评估计划项目的完成情况进行一次自我评估，及时掌握工作进度，并形成材料上报政府绩效评估办公室，发现工作中存在的问题，有针对性地制定整改措施，确保按时高效地完成工作任务。
3. 半年评估。按照“时间过半，任务过半”的要求进行，即被评估的乡（镇），要对绩效评估内容和指标完成情况进行自我评估、总结经验、查找问题、研究制定整改措施，将绩效评估内容和指标的完成情况及半年评估总结报政府绩效评估办公室。
4. 跟踪评估。跟踪评估占绩效评估总分的10%。由政府绩效评估办公室组织或责成有关部门采取实地考察、专项检查和抽样调查等方式，对各乡（镇）完成工作进度、质量和效益情况，进行不定期的跟踪检查。重点是对政府确定的重点工作目标和节能减排、民生实事工作完成情况进行跟踪评估。同时，对涉及到基层的其他工作项目要深入到实地，了解工作进度，掌握工作情况。
5. 年终评估。包括三个方面：一是年终绩效计划完成情况评估。占绩效评估总分的60%。政府绩效评估办公室按照各成员单位绩效评估计划制定绩效评估细则，年底采取“听、查、看、访”的方式，对各乡（镇）工作目标完成情况进行全面评估，对被评估的乡（镇）给予整体评价，评出综合分值。二是领导评价。占绩效评估总分的10%。领导评价由政府绩效评估办公室向党委、人大、政府、政协、法院、检察院等副县级以上领导征求对乡（镇）全年工作评价。 三是社会评价。占绩效评估总分的20%。社会评价通过发放民意测评票、召开座谈会、走访群众和当地企业等形式，对被评估乡（镇）在服务经济发展、职能作用发挥、为民办事、依法行政、办事效率等方面进行整体评价。
6. 评估等次及加、减分项。
（1）等次确定。各乡（镇）政府年终绩效评估分为优秀、良好、较好、较差四个等次。评估得分90分（含90分）以上的单位，由高分到低分排序，按被评估乡（镇）的20%比例确定优秀等次；其他评估得分80分（含80分）以上的乡（镇）确定为良好等次；评估得分在60—79分之间的乡（镇）确定为较好等次；评估得分低于60分的确定为较差等次。
被评估乡（镇）出现下列情况之一的，将直接降低一个评估等次：人口与计划生育被一票否决的（以计生局提供的情况为准）；社会治安综合治理方面存在突出问题被一票否决的（以综治办提供的情况为准）；出现重大安全生产责任事故被一票否决的（以安监局提供的情况为准）；机关工作人员在本单位工作期间（以案发所在地为准）出现刑事违法案件，被立案查处的（以检察院、公安分局提供的当年度查处的案件为准）；班子成员在本单位工作期间发生违纪案件，正职被党内警告或行政警告及以上处分，副职被党内严重警告或行政记大过及以上处分的（以纪委、监察局提供的当年度查处的案件为准）；经济责任状各项综合指标完成低于90%的；在经济发展中因决策失误，造成环境严重破坏，被环保部门否决的。 （2）加分项。对超额完成经济指标任务和向上争取一次性资金的乡（镇），给予加分（最高加3分）；乡（镇）工作本年度受到国家级、省部级、市厅级表彰的（以证书、文件为准），由被评估乡（镇）提交绩效评估领导小组研究认定后，分别在总分中加1分、0.6分、0.3分 （此项工作最高加2分）；乡（镇）工作出色得到省部级、市厅级领导机关认可，在当地召开工作现场会、经验交流会的，分别在总分中加1分、0.5分；乡（镇）参加省部级、市厅级经验交流会进行发言交流的，分别在总分中加0.8分、0.4分。同一事项不重复加分，以最高加分计算。
（3）减分项。按照评估标准，由负责年终共性目标评估的部门提供评估扣减分值结果，由政府绩效评估办公室直接在年终绩效评估总分中扣减；根据工作记录，由政府绩效评估办公室对没有按规定时限上报绩效评估计划、半年总结和没有按时限完成绩效评估计划中确定的工作任务的，在年终绩效评估总分中适当扣分。
（四）乡（镇）政府绩效评估的结果运用
依据绩效评估结果，对被评估的乡（镇）政府，实行奖优罚劣和行政问责。
1.与公务员年度考核优秀比例相结合。绩效评估被确定为优秀等次的乡（镇），公务员年度考核优秀比例为20%；绩效评估被确定为良好等次的乡（镇），公务员年度考核优秀比例为18%；绩效评估被确定为较好等次的乡（镇），公务员年度考核优秀比例为17%；绩效评估被确定为较差等次的乡（镇），公务员年度考核优秀比例为15%。
2. 与行政奖励相结合。绩效评估被确定为优秀、良好等次的乡（镇），一次性发给资金，奖励经费列入财政年度预算。
3. 与行政问责相结合。包括：
（1）通报批评。对总分排在倒数第二位的乡（镇）党政主要领导，进行通报批评，同时对具体负责的副职领导进行通报。
（2）诫勉。对总分排在末位的乡（镇）党政主要领导，进行诫勉谈话，同时对具体负责的副职领导进行诫勉谈话。
（3）降免职。对被评为较差等次的乡（镇）及连续两年被诫勉或连续三年一次被诫勉两次被通报批评的乡（镇）党政主要领导进行降职，对被评为较差等次具体负责的副职和连续两年被诫勉或连续三年一次被诫勉两次被通报批评的副职领导进行免职。
（五）乡（镇）政府绩效评估应注意的问题
一要突出重点，以解决“三农”问题为根本。“三农”事关经济社会发展全局。乡（镇）是加强现代农业和新农村建设、统筹城乡协调发展的关键节点。开展乡（镇）政府绩效评估，要坚持以粮食增产、农业增效和农民增收为目标，突出农民增收这个核心，提高农业综合生产能力，加快发展现代农业，提升新农村建设水平。
二要关注民生，以群众所需为导向。民生是第一目的。乡（镇）承担着改善民生，使发展成果更好地惠及百姓，促进社会和谐的重要职责，要通过开展绩效评估，更好地解决好与人民群众利益密切相关的突出问题，如城镇人口的创业促就业、新型农村社会养老保险、城乡低保补助、城镇职工医疗保险、新型农村合作医疗、农村家庭经济困难学生，等等。
三要体现服务，以群众满意为标准。政府绩效评估要体现建设“服务型”政府的导向。乡（镇）政府工作的直接服务对象是广大基层群众和农民，评价乡（镇）政府工作的优劣，最终要以群众满意不满意为标准。乡（镇）政府绩效评估要侧重评价乡（镇）是否为农村经济发展服务、为基层群众生产生活服务、为改善农村环境服务，加大群众评价的权重。
四要简便易行，具有较强的评估操作性。乡（镇）政府绩效评估与市（州）、县（市、区）政府绩效评估相比，指标体系设计要更易于考核评价，程序方法要更易于组织操作，结果运用要更易于兑现奖惩，做到科学、简便、管用。
五是要体现个性，坚持一乡一策。各个乡（镇）管辖的人口、域和所处的发展水平各不相同，在指标体系框架内，要坚持因地制宜，体现地域特点。在具体指标的制定上，要根据各个乡（镇）的特点，分门别类，区别对待，在注重环比的前提下，突出各乡（镇）自身的发展，与历史同期比，在对“大象”与“蚂蚁”进行评估时，要重点评估其自身的发展与进步。因此，每个乡（镇）的评估指标，要有差异，坚持一乡一策，体现评估的科学性和合理性。
综上所述，从吉林省开展政府绩效评估工作的实践看，通过政府绩效评估切实提高了政府的执行力、公信力和行政效能，强化了各级政府履职尽责，是一项推动工作落实的有效办法。但在实际推进过程中和操作层面上，县（市、区）和乡（镇）政府绩效评估在指标体系设计、评估程序方法、结果运用兑现、组织领导机制方面，还要不断加以完善和改进，逐步构建科学合理的绩效评估指标体系，形成锐意进取、简捷高效、狠抓落实、奖惩严明的激励机制，建立公平公正、公开透明、注重实绩的绩效评估方法，形成组织健全、程序完备、运转协调的工作机制，充分发挥政府绩效评估“风向标”和“导航仪”的作用，以政府绩效评估的全面深入开展促进经济社会事业的全面科学发展。
关键词：吉林省；县乡绩效评估；指标体系
中图分类号：D630 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.0708.13 文章编号：1672-3309（2012）0708-51-08
绩效评估指标是绩效评估的核心内容，它是政府行为的导向和指挥棒，能引导各级政府将工作的重点和注意力放在落实科学发展观上，促进经济社会全面发展。建立科学的县（市、区）、乡（镇）政府绩效评估指标体系，是扎实推进政府绩效评估工作的前提和基础，它对于推动县（市、区）、乡（镇）科学发展、维护社会稳定、改善民生、构建和谐社会具有全局性的战略指导意义。
目前，吉林省已经普遍建立起了县（市、区）、乡（镇）政府绩效评估指标体系和工作机制，具有一定的实践操作性和地域特色，但尚处于探索起步阶段，缺乏系统的政策遵循和理论依据，需要本着规范有序、实事求是、着实管用的原则，不断加以研究、分析和调整完善。本课题在对县（市、区）、乡镇（街道）政府特殊职能分析的基础上，对吉林省松原市、白山市等十余个县（市、区）、乡镇（街道）政府绩效评估工作进行了较为详实的调查、剖析和研究，提出建立县（市、区）、乡镇（街道）政府绩效评估指标体系的原则、方法、路径和基本框架，旨在为全面推进政府绩效评估工作提供有益的借鉴和参考。
一、县（市、区）政府绩效评估指标体系构建
（一）县（市、区）政府的特殊职能分析
县（市、区）政府是中国地方各级人民政府联系基层和广大人民群众的桥梁，在中国政治与行政实践中起着非常重要的作用。县（市、区）政府同地方各级人民政府一样，具有“双重身份”，它既是县级人民代表大会的执行机关，又是地方国家行政机关。作为县级人民代表大会的执行机关，县（市、区）政府必须对产生它的本级人大负责并报告工作；在人大闭会期间，对本级人大常委会负责并报告工作。作为地方国家行政机关，县（市、区）政府对上级人民政府（省、自治区、直辖市政府或地级市、自治州政府）负责并报告工作，并接受国务院的统一领导；同时，县（市、区）政府还要指导乡（镇）人民政府的工作。因此，县（市、区）政府在职能上既有别于省、市（州）人民政府，同时又不同于乡（镇）人民政府。近年来，随着行政体制的改革和发展，吉林省在财政体制上已经实行省管县的体制，但行政体制上，仍采取受地级市或自治州的领导体制。按照行政管理体制，吉林省对县（市、区）政府的绩效评估，主要是以市（州）政府为评估主体来组织实施的。
根据现行的《地方组织法》第五十九条规定，县（市、区）政府主要行使十项职权，包括执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级国家行政机关交办的其他事项。大体上可以分为执行权、制令权、领导与监督权、管理权、保护权五个方面。
对县（市、区）政府而言，它直接面对群众，开展具体的管理与服务工作。在经济职能层面，县（市、区）政府要致力于建设好市场经济，为市场经济发展提供基础设施和政策环境，明确规范政府权力运行的范围与方式，实现政治与经济的适度分离，真正使市场在资源配置中起到基础性作用，进一步完善市场经济体系。在社会职能层面，要切实加强社会管理和公共服务，增强政府对公众需求的回应性，提供或组织提供公共产品和公共服务。加强社会管理，保障公民权利、维护社会秩序、实施社会福利政策、培育管理社会组织、提供社会安全网、加强危机应对能力，建立和完善适应现代社会的制度化、程序化、理性化的利益组织化机制，等等。因此，县（市、区）政府职能的重点，应着眼于以下几个方面：
1. 加强基础设施建设，提供优质公共服务。县（市、区）政府要为经济发展提供优质的基础设施，如便捷的交通网络、充足的资源能源供应、高质量的空气、优质的生态居住环境等等。建立与企业互信、共赢的战略合作伙伴关系。进一步改革审批制度，简化程序，放松规制，为企业的发展创造宽松的环境。建立一些独立机构，加强与企业的双向沟通和联系，为企业发展提供科技、人才、信息等多方面支持，形成明确的地方发展战略。
2. 界定保护产权，维护经济秩序。明晰的产权是市场经济的基石。县（市、区）政府以社会公共权力为后盾，充当仲裁人，为市场经济设定竞争规则，提供公正、透明、普遍性的政策规则体系，为地方经济的发展奠定必要的秩序基础。当前，尤为重要的是，县（市、区）政府在提供政策规则的时候，要消除民营经济的体制性障碍，真正实现民营经济与国有经济的平等地位，突显政策的公正性和公共性，鼓励和引导民营经济发展，以民营经济的大发展带动县域经济的大繁荣。 3. 发展区域经济社会合作，拓展经济社会优势。县（市、区）政府需要在更宏观的视野下思考资本流动以及大量涌现的跨地区公共问题。在激烈的地区竞争中，进一步加强区域合作，建立有效的沟通合作机制，共享信息与资源，面对共同面临的问题或困境，形成多样化、多层次的合作网络。通过区域合作与交流，谋求信息、人才、资本等要素的合理流动，提高资源的配置效率；谋求形成区域间经济体系的优势互补、分工合理的产业结构，形成良性的区域竞争；谋求形成区域间对可持续的共同战略目标的共识，并形成一致行动的意愿和信心，建立人际关系资源和社会资本。尽可能地避免县（市、区）之间因雷同的产业结构而导致的恶性竞争，尽可能地避免由行政权力主导的地方保护主义，尽可能地避免地方经济社会危机的大面积蔓延和扩散。
4. 关注弱势群体，维护社会公正。收入分配差距过大，贫富差距悬殊，在体制外形成人数众多的弱势群体，已经形成对社会稳定和安全的严重威胁。县（市、区）政府要高度重视民生问题，将改善民生作为执政之本，牢固树立以人为本的理念，采取有效措施调节不合理的收入分配，切实关注弱势群体，着力提供必要的社会保障和教育、医疗、住房等方面的公共服务，保障他们的基本生活，提高他们自身发展的能力，维护基本的社会公正。
5. 完善社会保障体系，构筑社会安全网。良好的社会保障体系、适宜的社会政策是构筑社会安全网的重要途径。从长远趋势来看，实现社会保障管理和服务的社会化是社会保障制度改革的主要方向，行政手段与市场手段并举，政府与非政府组织，营利与非营利组织，个人和家庭，企业、社区和政府共同分担，是社会保障制度改革的主要途径。当前，县（市、区）政府要加强政策扶持，将社会保障制度建设纳入国民经济和社会发展的总体规划，积极支持社会力量兴办社会保障事业；要加快公共财政体制改革，减少财政赢利性、经营性投资，将财力主要用于社会公共产品和服务上；要加快社会保障立法，推进社会保障法制化建设。
6. 完善社会利益表达机制，强化社会冲突的斡旋与管理。县（市、区）政府要创新决策模式，从封闭走向开放与透明，提供社会多元利益的协调和整合的平台。要让利益相关者参与决策，至少使其享有知情权，真正使公共政策在多元利益的论辩、协商与妥协中形成，改变传统的政府单方面拍板决定的局面。在多元权力主体分享权力、参与决策的过程中，县（市、区）政府要避免被利益集团所俘虏，要超然于竞争性的利益主体之上，突出自主性，构建全面的、整合的治理体制，不断检视纷争和跨组织协调，增强互动、整合意见、消除冲突，实现不同层面上的合作，统筹兼顾各方面的利益。
（二）县（市、区）政府绩效评估指标体系建立的总体思路、基本原则
推行政府绩效管理和绩效评估工作，要围绕促进科学发展，着力推进政府管理改革和创新，坚持以绩效为导向，以人民满意为标准，以职能定位和职能转变为基础，以社会广泛参与为动力，优化公共资源配置，强化政府责任，建立体现科学发展观要求的政府绩效评估体系。
县（市、区）政府评估指标的确定，要根据各县（市、区）的特点和政府职能，紧紧围绕贯彻落实各市（州）党委、政府当年经济社会发展的重大决策部署，紧紧围绕全年的中心工作和重点任务来设计，还要结合本地有特点的创新性工作和政府自身建设，确定工作目标。将本年度的中心工作和重点任务细化、量化并分解为具体的评估指标和工作项目。同时，在具体指标设计上要给各县（市、区）创造性地开展工作留有一定空间。
县（市、区）政府绩效评估指标体系的建立，应遵循以下基本原则：
一是科学性原则。评估指标要尽量体现科学发展观的要求，体现五个“统筹”和全面协调可持续发展。
二是全面性原则。评估指标应从多角度、全方位反映和体现政府的工作绩效，重点评估工作效果和经济社会发展的成果。
三是实事求是原则。评估指标的设定要因地制宜，从实际出发，要体现市情、县情和县域特色，不搞生搬硬套。具体指标要实际、客观，既不能高不可攀，又不要触手可及，
四是重点性原则。评估指标要围绕重点、抓住重点、突出重点，符合经济社会发展的主流，不搞面面俱到。
五是稳定可比性原则。评估指标要有科学稳定规范的数据来源，符合地方实际，指标的范围、口径必须一致，有可比性。
六是可操作原则。评估指标必须具体、明确、量化，具有实际操作性。
（三）县（市、区）政府绩效评估指标体系的主要内容、设计路径和基本方法
吉林省各市（州）在建立县（市、区）政府绩效评估指标体系时，都紧紧围绕当地党委政府的中心工作、各县（市、区）政府的主要职能、市情及县情来设计，评估指标体系的主要内容大多包括重点工作目标和共性工作目标两个方面。其中，松原市的县（市、区）政府绩效评估指标体系具有一定的代表性。
从2008年起，松原市开始对县（区）政府实施绩效评估。在建立县（区）政府绩效评估指标体系时，主要坚持了以下原则：一是坚持从市情出发的原则。从松原经济社会发展的实际出发，突出经济发展指标，同时兼顾民生指标。二是坚持重点突出的原则。不搞面面俱到，突出主要指标。三是坚持操作实用的原则。指标简化，突出实绩，易于评估。
2008年，松原市县（区）政府绩效评估指标体系的内容主要包括重点工作目标和共性工作目标两个方面，分值设计为100分。其中，重点工作目标，占90分，主要围绕经济社会发展主要指标确定，包括主要经济指标、第一产业指标、第二产业指标、第三产业指标、对外和园区经济指标、城镇建设指标、民生指标、环保指标等8个方面的内容，共114项指标。县（区）经济社会发展指标由设计指标模型，市发改委协调各职能部门分解、确立指标，经与县（区）沟通协调后，由市政府统一下达；共性工作目标，占10分，主要围绕经济社会发展保障指标确定，包括依法行政、行政效能、廉政建设、信访、安全生产5个方面内容（表1），由市绩效办协调相关职能部门制定评估具体内容和标准，经市绩效办审核后报市政府下达。 2009年，松原市政府在全面总结上年绩效评估工作基础上，针对2008年县（区）政府绩效评估指标，主要是经济社会发展指标内容过多、过细，重点不突出，评估数据采取繁琐，各指标权重设计不够科学合理等问题，进行了深入研究和广泛征求意见，不断修改完善，确定了一套更具针对性、实用性和操作性的县（区）政府评估指标体系。
其中，重点工作目标，仍占90分。主要包括：反映区域经济社会发展的主要指标、增长速度和在全市发展中的贡献率；关系全市和县（区）经济社会发展的重大建设项目；关系全市和县（区）全局的重点工作任务；市委市政府和省市业务主管部门部署、交办和追加的其它重点工作任务；县（区）自定的创新性工作目标等共计26项指标（表2）。县（区）政府重点工作目标，由市绩效办协调相关职能部门负责制定。县（区）主要经济社会发展目标任务，由市统计局设计目标体系，提供给市发改委。同时，各县（区）要从自身的实际出发，在市政府下达的工作目标之外，自定创新性的重点建设项目和工作任务，并进行量化，确定权重，以文件形式报市发改委。由市发改委按照市统计局设计的目标体系，根据市委市政府提出的年度发展目标，结合各县（区）的实际情况，在与县（区）沟通后，汇总合成各县（区）政府年度重点工作目标及各项目标的预赋分值，报市绩效评估委员会审批下达。
共性工作目标，占10分，主要围绕经济社会发展保障指标确定，包括依法行政、行政效能、廉政建设、信访、安全生产5个方面内容（见附表1），由市绩效办协调相关职能部门制定评估具体内容和标准，经市绩效办审核后报市政府下达。共性工作目标由市绩效办协调相关职能部门，根据共性工作的实际细化目标内容制定评估办法。
在探索建立县（区）政府绩效指标体系的过程中，松原市的做法值得学习和借鉴。
一是坚持了实事求是，一切从实际出发原则。在指标体系的设计上，松原市立足于县情，提出以经济发展指标为主、社会发展指标为辅的比较全面的评估指标体系，突出了第一要务，反映科学发展和全面发展的要求。评估指标不脱离实际，坚持因地制宜，不为评估而评估，较好地起到了推动工作、促进落实、科学发展的作用。
二是坚持突出重点的原则，提升了评估的可操作性。松原市县（区）政府绩效评估指标由繁入简，由宏观到具体，由面面俱到、强化细节到重点突出、评估主流，评估指标尽量体现具体化、有形化、数量化，体现可比性和可操作性，推动了政府绩效评估工作稳慎实施、循序渐进、逐步深入、全面展开，为经济社会发展发挥了“助推器”的作用。
三是坚持多种评估方法的运用。既坚持以定量评估为主，又运用定性评估；既坚持年终评估为主，又运用日常评估结果；既坚持评估组专项评估，又采纳和吸收领导评估、群众评估。坚持多维度、多渠道、形式灵活、方法简便的评估方式，努力做到评真、评准、评实，使评估结果更好地体现了公平、公正和客观、准确，确保了评估结果的权威性。
四是要坚持评估主体多元化，充分发挥各职能部门和社会各界的作用，形成工作合力，为顺利开展政府绩效评估提供组织保障。同时，多元评估主体，能够实现多角度、宽视角的审视和评价政府工作的效果，能够更多的倾听民声、了解民意，了解群众和社会对政府工作的意见、建议和期待，能够推动政府有针对性地改进和提高工作水平和质量。
但是，松原市县（区）政府绩效评估指标体系也存在一些较为突出的问题：
一是评估指标的提出随意性较强，2008年指标太多、太繁烦，2009年指标过简，指标体系的修改和提出没有经过科学的分析、论证。
二是评估指标的维度设计和模式设计缺乏科学性，评估指标虽然简单、明了，但在指标维度上缺乏准确定位和层次结构，没有围绕现代政府的职能进行科学定位，还缺乏理论支撑，还不是真正意义的科学的评估指标体系。
三是评估指标的内容的科学性需要进一步研究、论证和完善。
因此，在建立县（市、区）政府绩效评估指标时，要着重注意把握好以下问题：
一是建立绩效评估指标体系框架，坚持评估指标的稳定性原则。评估指标要在科学论证的基础上，形成固定的体系和模式，具有较强的稳定性，在较长时期内均具有指导意义，不能随意变更。个别指标可根据上级党委、政府重大决策部署及本地的实际进行适度调整。
二是围绕县（市、区）政府的职能特点科学设计评估指标的维度。在市场经济条件下，现代政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。县（市、区）政府的主要职能虽然具有一定的特殊性，但政府绩效评估指标应该是围绕政府该做的事展开评估。围绕政府职能设计评估指标的维度，评估指标的科学性才能有法律依据和理论支撑。
三是围绕中心，突出重点。评估内容不能面面俱到，政府的工作千头万绪，评估指标要体现政府的主要工作。要围绕党委、政府的发展战略和中心任务，把政府重大发展战略部署、重点工作任务、重大项目全部纳入评估指标体系，发挥政府绩效评估促进科学发展的助推器作用。
四是要关注民生，维护社会稳定。把关系人民群众生存和生产的食品安全、水电、取暖、住房、出行、医保、社保、教育、就业等问题，纳入绩效评估的范畴，确保各项民生问题能够得到有效解决。
五是坚持共性，体现差异性。每一个县（市、区）都具有自身的地域特点和发展优势，不可能是理想化的平衡状态。因此，县（市、区）政府绩效评估指标既要有作为县级政府应有的共性指标，也要有结合各地实际的地域指标，既要体现可比性，又要体现差异性，同时又要鼓励创新性。
（四）县（市、区）政府绩效评估指标体系的评估办法
在指标体系的评估方式方法上，松原市主要采取日常评估与年终评估、定量评估与定性评估、综合评估与专项评估、分类与分组评估相结合，政府领导、评估组、职能部门、机关和社会各界不同评估主体多维度评估的方式方法来进行。既体现了组织内部评估与社会各界评估、动态评估与静态评估、定量评估与定性评估的有机结合，又很好地坚持了行政管理机制管人与管事，确保了评估方法的科学性和操作性。其工作程序主要包括： 1. 基础工作评估。占绩效评估总分权重的3%。主要采取查阅痕迹材料、上门核查、调度相关材料等方式，对各县（市、区）政府绩效评估的组织领导、目标责任的分解落实、内部评估办法和相关制度建设、工作载体和措施的落实、日常内部绩效管理、相关工作的落实等情况进行评估。
2. 跟踪评估。占绩效评估总分权重的6%。主要采取定期调度和不定期实地踏查两种方式进行。其中，对重点工作目标的进展情况进行定期调度占总分权重的3%，由市绩效办组织有关部门负责；对重点工作目标不定期实地踏查占总分权重的3%，由市绩效办邀请有关部门、领导、专家参加，采取抽查的形式进行，主要是按照不同工作进度，对关系全局的重点工作开展不定期考察，对重点项目现场踏查。跟踪评估要突出重点，注重针对性和时效性，强化督导作用，加强信息反馈，确保市政府及时准确掌握工作进展、掌控工作态势、调度工作进度，确保年度各项工作任务的全面按期完成。
3. 年终评估。由自我评估、职能部门共性工作目标评估、民主评估、评估组重点工作目标评估、市政府领导加权评估五个方面组成。年终评估按以下程序进行：
（1） 自我评估。占绩效评估总分权重的1%。全年工作结束后，各县（市、区）要在当地党委的统一领导下，根据年初工作总体安排，对工作完成情况和履行职能情况进行全面总结，做出自我总体评价，具体陈述工作目标完成情况并评估赋分，自报评估等次并说明理由。在自我评估的基础上，各县（市、区）在具备条件情况下，可提出申请政府绩效评估加分的工作项目，列举年度工作中的突出业绩，提交证明材料。突出业绩包括自主创新性突出贡献，获表彰奖励，工作受到上级肯定并召开经验现场会，工作经验以文件转发形式被推广，工作评比排名靠前，重点指标大幅度增长6个加分点。各县（市、区）申报加分的项目，要经过政府班子审议后申报；申报的项目和理由，由市绩效办初审汇总后，报市绩效评估委员会进行最终评审确认，公示后加分。
（2） 职能部门共性工作目标评估。占绩效评估总分权重的9%。由各相关成员单位根据各自对应的评估办法和预赋分值，在日常评估基础上，实施年终总评估。
（3） 民主评估。占绩效评估总分权重的15%。由评估组通过相关会议、深入基层和上访拜访等方式，发放评估评价卡和调查表，采集党政机关和社会各界对县（市、区）政府的综合评价意见。县（市、区）政府民主评估主体包括：市委委员、市纪委委员、市人大代表、市政协常委等（占5%）；县委委员、县纪委委员、县人大代表、县政协常委等（占3%）；市政府工作部门（占3%）；乡镇街道（占2%）；群众代表（占2%，随机选取50名）。
（4） 评估组重点工作目标评估。占绩效评估总分权重的36%。各评估组主要采取“听、查、看、访”的形式，分别对各县（市、区）重点目标工作完成情况逐项评估。各县（市、区）要提供工作目标完成情况的依据。对有形工作项目，评估组进行实地查验。凡涉及核实经济指标和相关数据的，由市绩效办协调相关部门采集查验提供数据。评估组根据每项目标预赋分值和实际完成情况，分别评估赋分并折算。评估结果按预赋分值和相应比重进行折算。
（5）市政府领导加权评估。占绩效评估总分权重的30%。评估组汇总基础工作评估、跟踪评估、自我评估、民主评估、共性工作目标评估和重点工作目标评估得分，并提供给市政府领导，分别请市政府领导对各县（市、区）政府全年工作进行综合评价，现场打分。其中，市长评估占15%，副市长、市政府秘书长、市长助理评估占10%，市政府副秘书长评估占5%。对县（市、区）政府评估，要分别对应到三个评估等次，相应赋分。
市绩效办根据以上各方面的评估数据，计算各县（区）政府和最终得分和排名，确定评估结果。
二、乡（镇）政府绩效评估指标体系构建
（一）乡（镇）政府的特殊职能分析
乡（镇）政府是我国最基层的地方人民政府，是我国行政机构链条中的基层行政机关。它是党和国家各项工作的落脚点，是农村社会主义物质文明和精神文明建设的直接领导者和管理者。同时，它又是把人民群众的意志和要求传输到国家政权组织中去的第一道入口，是建设社会主义新农村和解决“三农”问题的关键节点。
按照《地方组织法》规定，乡（镇）政府行使下列七项职权：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级人民政府交办的其他事项。
乡（镇）政府的地位和作用，决定了乡（镇）政府职能的特殊性。一是执行性。乡（镇）政府是我国基层政权机关，党的路线、方针、政策和国家的法律，法令以及上级行政机关的命令都要通过乡镇乡（镇）行政机关来贯彻执行，并具体落实到广大人民群众中去。 二是综合性。乡镇乡（镇）行政区域是我国最基本的独立行政单元，“麻雀虽小，五脏俱全”。根据组织法的规定，乡（镇）政府根据乡（镇）人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。三是直接性。乡（镇）行政机关为我国最基层的行政组织，它没有下属行政组织，直接同人民群众打交道，其管理方式具有明显的直接性。四是非完整性。乡（镇）行政体制不像中央、省、市、县那样功能完备、机构齐全。虽设立了许多与上面有联系的对应机构，但许多机构往往只有一名工作人员，一机构多功能，一干部多职务（职责）的现象十分普遍，而且党政、政事、政企也难以分开，因此，具有明显的非完整性。 在新的历史发展时期，乡（镇）政府的职能定位应重点放在以下几个方面：一是引导发展农村经济。引导农民积极调整农业产业结构，建设社会主义新农村，推进农业产业化和农业现代化。二是加强市场培育。进一步提升完善市场功能，广辟流通渠道，为把农民的“物”变成“钱”提供优质服务，变资源优势为发展优势。三是加强基础设施建设。大力加强农田水利基本建设，增强农业抗御灾害的能力。包装整合小城镇建设资源，提升小城镇建设功能。四是开展科技服务。充分利用各种载体，广泛传播科普知识，让农业科技成为农民致富的“灵丹妙药”。五是引导积极发展生产。因村、因地制宜，帮助出点子、找路子、想法子，引导村组干部转变观念，增强素质，及时提供产前、产中、产后服务，为农民解除后顾之忧。六是加强公共事业管理。全方位开展教育、文化、卫生、社会福利、环境保护等公开事业的服务管理。
（二）乡（镇）政府绩效评估指标体系的主要内容
吉林省各县（市、区）在建立乡（镇）政府绩效评估指标体系时，主要围绕县（市、区）党委政府的中心工作、县（市、区）情和各乡（镇）政府的实际来进行设计，坚持突出发展主题、突出服务功能、突出评估重点、突出求真务实的原则，既要重视当前发展，又要重视可持续发展；既要关注城镇发展，又要重视农村发展；既要重视经济指标，又要重视社会指标、人文指标、环境指标，做到既科学合理又易于操作，具有较强的灵活性和实际操作性。
下面，以白山市八道江区对乡（镇）政府绩效评估为例，对乡（镇）政府绩效评估指标体系、程序方法、结果运用进行阐述分析。
八道江区乡（镇）政府绩效评估的内容分为年度工作目标和共性目标两大类。年度工作目标主要包括：经济可持续发展（60分）、和谐社会构建（40分）两个一级指标。经济可持续发展包括经济总量（13分）、招商引资（10分）、工业经济（10分）、民营经济发展（5分）、新农村建设（10分）、节能降耗和环境保护（4分）、社会保障（8分），和谐社会构建包括社会救助体系建设（8分）、人口与计划生育（7分）、公共卫生发展（4分）、安全生产（4分）、信访工作（4分）、平安创建（5分）、防汛防火（8分），共 14个二级指标，总分值为100分。共性目标包括班子建设、队伍建设、作风建设、制度建设、廉政建设、专项资金使用情况、是否私设“小金库”、督查件落实情况等，共性目标为减分项。
八道江区乡（镇）政府绩效评估指标体系突出了三个特点：一是加大经济工作权重数，突出第一要务，注重贡献绩效，加快经济发展，大力提升为群众办实事好事的能力；二是加大构建和谐社会权重数，突出服务导向，侧重民生工作，将改善民生作为工作的出发点和落脚点，切实关注和解决基层群众特别是弱势群体实际困难。三是加强群体事件预防权重数，突出稳定防线，防止突发性群体事件发生。这与吉林省当前县域经济不发达、民生问题较突出、政府公信力需进一步提高的实际紧密相结合。因此，县（市、区）对乡（镇）政府的绩效评估，要重点围绕上述三个方面的问题来设计和推进。
（三）乡（镇）政府绩效评估的程序及方法
1. 确定绩效评估计划。绩效评估委员会各成员单位要根据《八道江区乡镇绩效评估工作目标及数据采集责任单位》的内容，结合本部门工作，对工作目标进行细化分解，逐一量化。在制定绩效计划时，工作目标要明确，工作效果要具体，工作措施要有力，工作责任要落实，时间安排要合理。绩效评估计划制定后，要先送政府绩效评估办公室进行初审，初审通过后，报区政府分管领导审定签字后并送政府绩效评估办公室备案，作为乡（镇）年度绩效评估的依据。
2. 自我评估。被评估的乡（镇），每季度要对绩效评估计划项目的完成情况进行一次自我评估，及时掌握工作进度，并形成材料上报政府绩效评估办公室，发现工作中存在的问题，有针对性地制定整改措施，确保按时高效地完成工作任务。
3. 半年评估。按照“时间过半，任务过半”的要求进行，即被评估的乡（镇），要对绩效评估内容和指标完成情况进行自我评估、总结经验、查找问题、研究制定整改措施，将绩效评估内容和指标的完成情况及半年评估总结报政府绩效评估办公室。
4. 跟踪评估。跟踪评估占绩效评估总分的10%。由政府绩效评估办公室组织或责成有关部门采取实地考察、专项检查和抽样调查等方式，对各乡（镇）完成工作进度、质量和效益情况，进行不定期的跟踪检查。重点是对政府确定的重点工作目标和节能减排、民生实事工作完成情况进行跟踪评估。同时，对涉及到基层的其他工作项目要深入到实地，了解工作进度，掌握工作情况。
5. 年终评估。包括三个方面：一是年终绩效计划完成情况评估。占绩效评估总分的60%。政府绩效评估办公室按照各成员单位绩效评估计划制定绩效评估细则，年底采取“听、查、看、访”的方式，对各乡（镇）工作目标完成情况进行全面评估，对被评估的乡（镇）给予整体评价，评出综合分值。二是领导评价。占绩效评估总分的10%。领导评价由政府绩效评估办公室向党委、人大、政府、政协、法院、检察院等副县级以上领导征求对乡（镇）全年工作评价。 三是社会评价。占绩效评估总分的20%。社会评价通过发放民意测评票、召开座谈会、走访群众和当地企业等形式，对被评估乡（镇）在服务经济发展、职能作用发挥、为民办事、依法行政、办事效率等方面进行整体评价。
6. 评估等次及加、减分项。
（1）等次确定。各乡（镇）政府年终绩效评估分为优秀、良好、较好、较差四个等次。评估得分90分（含90分）以上的单位，由高分到低分排序，按被评估乡（镇）的20%比例确定优秀等次；其他评估得分80分（含80分）以上的乡（镇）确定为良好等次；评估得分在60—79分之间的乡（镇）确定为较好等次；评估得分低于60分的确定为较差等次。
被评估乡（镇）出现下列情况之一的，将直接降低一个评估等次：人口与计划生育被一票否决的（以计生局提供的情况为准）；社会治安综合治理方面存在突出问题被一票否决的（以综治办提供的情况为准）；出现重大安全生产责任事故被一票否决的（以安监局提供的情况为准）；机关工作人员在本单位工作期间（以案发所在地为准）出现刑事违法案件，被立案查处的（以检察院、公安分局提供的当年度查处的案件为准）；班子成员在本单位工作期间发生违纪案件，正职被党内警告或行政警告及以上处分，副职被党内严重警告或行政记大过及以上处分的（以纪委、监察局提供的当年度查处的案件为准）；经济责任状各项综合指标完成低于90%的；在经济发展中因决策失误，造成环境严重破坏，被环保部门否决的。 （2）加分项。对超额完成经济指标任务和向上争取一次性资金的乡（镇），给予加分（最高加3分）；乡（镇）工作本年度受到国家级、省部级、市厅级表彰的（以证书、文件为准），由被评估乡（镇）提交绩效评估领导小组研究认定后，分别在总分中加1分、0.6分、0.3分 （此项工作最高加2分）；乡（镇）工作出色得到省部级、市厅级领导机关认可，在当地召开工作现场会、经验交流会的，分别在总分中加1分、0.5分；乡（镇）参加省部级、市厅级经验交流会进行发言交流的，分别在总分中加0.8分、0.4分。同一事项不重复加分，以最高加分计算。
（3）减分项。按照评估标准，由负责年终共性目标评估的部门提供评估扣减分值结果，由政府绩效评估办公室直接在年终绩效评估总分中扣减；根据工作记录，由政府绩效评估办公室对没有按规定时限上报绩效评估计划、半年总结和没有按时限完成绩效评估计划中确定的工作任务的，在年终绩效评估总分中适当扣分。
（四）乡（镇）政府绩效评估的结果运用
依据绩效评估结果，对被评估的乡（镇）政府，实行奖优罚劣和行政问责。
1.与公务员年度考核优秀比例相结合。绩效评估被确定为优秀等次的乡（镇），公务员年度考核优秀比例为20%；绩效评估被确定为良好等次的乡（镇），公务员年度考核优秀比例为18%；绩效评估被确定为较好等次的乡（镇），公务员年度考核优秀比例为17%；绩效评估被确定为较差等次的乡（镇），公务员年度考核优秀比例为15%。
2. 与行政奖励相结合。绩效评估被确定为优秀、良好等次的乡（镇），一次性发给资金，奖励经费列入财政年度预算。
3. 与行政问责相结合。包括：
（1）通报批评。对总分排在倒数第二位的乡（镇）党政主要领导，进行通报批评，同时对具体负责的副职领导进行通报。
（2）诫勉。对总分排在末位的乡（镇）党政主要领导，进行诫勉谈话，同时对具体负责的副职领导进行诫勉谈话。
（3）降免职。对被评为较差等次的乡（镇）及连续两年被诫勉或连续三年一次被诫勉两次被通报批评的乡（镇）党政主要领导进行降职，对被评为较差等次具体负责的副职和连续两年被诫勉或连续三年一次被诫勉两次被通报批评的副职领导进行免职。
（五）乡（镇）政府绩效评估应注意的问题
一要突出重点，以解决“三农”问题为根本。“三农”事关经济社会发展全局。乡（镇）是加强现代农业和新农村建设、统筹城乡协调发展的关键节点。开展乡（镇）政府绩效评估，要坚持以粮食增产、农业增效和农民增收为目标，突出农民增收这个核心，提高农业综合生产能力，加快发展现代农业，提升新农村建设水平。
二要关注民生，以群众所需为导向。民生是第一目的。乡（镇）承担着改善民生，使发展成果更好地惠及百姓，促进社会和谐的重要职责，要通过开展绩效评估，更好地解决好与人民群众利益密切相关的突出问题，如城镇人口的创业促就业、新型农村社会养老保险、城乡低保补助、城镇职工医疗保险、新型农村合作医疗、农村家庭经济困难学生，等等。
三要体现服务，以群众满意为标准。政府绩效评估要体现建设“服务型”政府的导向。乡（镇）政府工作的直接服务对象是广大基层群众和农民，评价乡（镇）政府工作的优劣，最终要以群众满意不满意为标准。乡（镇）政府绩效评估要侧重评价乡（镇）是否为农村经济发展服务、为基层群众生产生活服务、为改善农村环境服务，加大群众评价的权重。
四要简便易行，具有较强的评估操作性。乡（镇）政府绩效评估与市（州）、县（市、区）政府绩效评估相比，指标体系设计要更易于考核评价，程序方法要更易于组织操作，结果运用要更易于兑现奖惩，做到科学、简便、管用。
五是要体现个性，坚持一乡一策。各个乡（镇）管辖的人口、域和所处的发展水平各不相同，在指标体系框架内，要坚持因地制宜，体现地域特点。在具体指标的制定上，要根据各个乡（镇）的特点，分门别类，区别对待，在注重环比的前提下，突出各乡（镇）自身的发展，与历史同期比，在对“大象”与“蚂蚁”进行评估时，要重点评估其自身的发展与进步。因此，每个乡（镇）的评估指标，要有差异，坚持一乡一策，体现评估的科学性和合理性。
综上所述，从吉林省开展政府绩效评估工作的实践看，通过政府绩效评估切实提高了政府的执行力、公信力和行政效能，强化了各级政府履职尽责，是一项推动工作落实的有效办法。但在实际推进过程中和操作层面上，县（市、区）和乡（镇）政府绩效评估在指标体系设计、评估程序方法、结果运用兑现、组织领导机制方面，还要不断加以完善和改进，逐步构建科学合理的绩效评估指标体系，形成锐意进取、简捷高效、狠抓落实、奖惩严明的激励机制，建立公平公正、公开透明、注重实绩的绩效评估方法，形成组织健全、程序完备、运转协调的工作机制，充分发挥政府绩效评估“风向标”和“导航仪”的作用，以政府绩效评估的全面深入开展促进经济社会事业的全面科学发展。