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摘要：分析了中国当前热议的个人所得税调节居民收入分配差距问题，针对个税调节的局限性，提出完善个人所得税的主要措施，通过扩大居民纳税人和征税所得的范围，建立与综合税制相匹配的个税申报制度，为纳税人设立独立的税号，进一步完善税前费用扣除标准等，来发挥个人所得税调节收入分配的作用，并积极推进中国个人所得税的改革。
关键词：个人所得税；再分配；收入分配
中图分类号：F810.424 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）13-0036-02
两会期间，引起国内外媒体广泛关注的当属中国的居民收入分配问题。在对中国的居民收入分配状况及其原因深入分析的同时，如何更好地发挥个人所得税的再分配调节作用，成为政府和学术界的关注热点问题。
一、个税制度的缺陷制约了税收对收入分配的调节作用
个人所得税是世界上税制体系中开征最为普遍的税种，一般认为个人所得税除了取得收入任务之外，它还担负的特殊任务，就是调节居民间的收入分配差距，相对而言，就中国当前的经济和社会发展的形势看，后一方面的功能显得更为重要。世界上无论是发达国家还是广大的发展中国家，随着市场经济的发展，收入分配体制、结构的变化，收入分配差距会因为市场竞争和制度的缺陷而逐渐拉大，如何利用个人所得税进行调节，达到社会公平，成为完善个人所得税制度的重要目标。在中国市场经济取得长足发展的同时，个人所得税在功能发挥上出现了一些问题，不解决这些问题，个人所得税的立法意图就很难实现。问题集中表现为：
（一）调节能力弱化
中国现行个人所得税能够课征的实际上是劳动力的工资薪金部分以及以工薪所得、股息红利等以货币形式表现的部分。对于企业家及高管的年薪制、股权激励机制、职务津贴制、职务消费制等，要及时、足额课征比较困难。实际上，能够课征的也只是纯工薪阶层劳动者的劳动报酬所得部分，对企业家及高管和具有特殊才能的高收入者的调节则名存实亡。加之减免优惠过多，有些征收、宽免界限划分不当。例如生计费用的扣除标准，未能按照物价指数和医疗、教育等费用的提高而相应调高。使得如何调节过高收入者和便于中等收入者，照顾低收入者，缺乏有效的措施。对于居民纳税人的收入而言，当前收入来源呈现多元化、隐性化特征，居民收入除工资收入（含奖金）外，还普遍含有工资制度外收入，包括货币、非货币、实物等形式的各种名目的补贴收入、福利收入，其突出特点为数额大、增长快。加上现行个人所得税的征收范围采取列举项目征税，没有列举的项目不征税。例如工资薪金，工资薪金一般包括两部分，即：一是国家规定的工资，二是单位发的各种补贴。一般而言，税法只对第一部分的工资部分课征。随着市场经济的发展，居民个人收入来源多样化，个税征收采用征税项目列举法的制度缺陷显得尤为突出。
（二）违背了税收公平原则
税收公平原则指的是条件相同的人负担相同的税收（横向公平），条件不同的人负担不同的税收（纵向公平）。由于现行的分类所得税对不同性质的所得项目采取了不同的税率和费用扣除标准，同时又采取源泉一次课征的办法，其结果必然造成收入相同的纳税人由于取得的收入类型（项目）不同而承担不同的税负，产生了横向不公平。同时，对不同类型（项目）所得的计征时间的规定不同，有的按月征收；有的按月预缴、年终汇算清缴；有的按次征收。不能真实反映纳税人的支付能力，从而造成所得来源途径多、综合收入高的纳税人少交税甚至不交税；而所得来源途径少、收入相对较集中的人却要多交税的现象，产生了纵向不公平。总体上讲，中国现行的个人所得税制已不能体现“量能纳税”的原则，不能有效地达到个人所得税“调节高收入、缓解个人收入差距悬殊”的立法意图。
二、完善个人所得税制度，强化税收调控效应的政策建议
（一）扩大征税范围
1.扩大纳税人的范围。参照国外大多数国家的做法，将认定居民纳税人的期限（在中国境内没有住所但在中国境内居住满一年）改为183天，以扩大征税范围，更好的维护税收筹集财政资金和调节收入分配的功能。
2.扩大应税所得的范围。将各类应纳税所得纳入个人所得税的征税范围，建立以分类扣缴为基础的综合所得税制。从理论上讲，综合所得税制更符合公平性要求，当对初次分配的结果纠正失灵后，要利用再分配手段来调节居民收入分配差距，就必须对居民收入差距有一个充分、准确的了解，要在全面掌握居民收入状况的基础上，对高收入者课以重税，对低收入者以低税、免税，甚至税收补贴政策以达到个人所得税的调节目标——公平。而在分类所得税制下，个人的收入被分解开来，单一途径取得收入的纳税人可能会比多种途径取得收入的纳税人承担较重的税负。也就是说，从公平角度来讲，由于综合所得税制以个人的全部收入为计税依据，逻辑上更能体现“量能纳税”的原则，无论是横向公平还是纵向公平都能得到直观的反映。而把分类扣缴与综合所得相结合的个人所得税模式，是把理想与现实的结合，它发挥了综合所得税制的科学性——公平性，也能照顾到中国的税收征管环境——避免因需要申报而造成课税手续繁杂，提高征税成本。从世界范围内看，分类所得税是一种过渡模式，最终还是要被综合所得税制替代。在当前的征税环境下，采取综合所得税制，税制设计要更加谨慎和严谨。借鉴国外经验：首先，应该强化源泉扣缴制度，这样做的目的就是为了防止税收流失，减少税收时滞性，而要实现这个目的，我们仍须以各项所得的源泉扣缴为基础，实行“多退少补”。其次，确定适当的预征率，从西方发达国家的实践来看，分类所得税制下的源泉扣缴依据将不再是各类所得的应纳税额，而是综合所得税制下的征收率。最后，应当根据经济发展的情况和税收征管能力，逐步将各类应当纳税的个人所得全部纳入征税范围。例如，农业生产所得、外汇交易所得、网店销售所得等，从公平的角度讲，应将全部所得纳入征税范围。
（二）完善个税申报制度
1.在纳税申报环节实现家庭计税。实行个人计税制还是家庭纳计税制，涉及的是纳税单位的选择。各国个人所得税的纳税单位分为两类：一类实行单一制，即以个人作为纳税申报单位，或者以家庭作为纳税申报单位；另一类实行多重制，即税法规定多个纳税申报单位，由纳税人自行选择。如美国以家庭计税个人所得税的纳税申报单位就包括单身、单亲、已婚单独申报、已婚联合申报等多种。而以家庭计税为纳税单位申报是世界上个人所得税成熟国家的多数的选择方式，也是实现个人所得税公平性的重要途径。
2.在纳税申报环节进行费用扣除。这是一种具有鼓励性的政策措施，如果规定某些费用只能在纳税申报环节进行扣除，纳税人主动进行申报的积极性将被提高。
（三）为纳税人设立独立的税号
为每个纳税人设立独立的税号，是对个人所得税进行科学管理的最基本条件。2000年，中国开始实行存款实名制。2008年，人民银行重申存款实名制度，并在金融机关安装身份识别系统，以辨真伪，从理论上使利用假身份证取得收入的可能性降低至零。从存款实名制中看出，可以通过监控经金融机构获得的收入，并将其汇总至个人名下，进而实现超额累进征税。而实际上更为简单，只要将新增财产实名，就不会影响对个人所得税的征缴，也不会造成个人所得税的流失。目前，制度框架已经基本能够保证新增财产实名制，因而财产实名制可在技术上支持个人所得税“综合与分类相结合”的改革。
（四）优化税前费用扣除标准
中国个人所得税改革的热点之一就是对费用扣除标准的讨论，特别是对工薪所得费用扣除标准的讨论。针对当前中国个人所得税工薪所得费用扣除中基本费用扣除偏低、无住所外籍人员允许附加费用扣除、外籍人员扣除项目过多等问题，应从以下几个方面优化费用扣除标准，以强化个人所得税的再分配调节功能：（1）统一生计费用扣除标准。与分类所得税制下的分类费用扣除相比，综合所得税可以在汇总纳税人全部收人的基础上，规定统一的生计费用扣除，这样可以提高个人所得税的公平程度。在综合所得税制下，高收入者和低收人者，其可以在税前扣除的生计费用水平相同，是维持个体基本生活必需的需求。相比分类所得下的多渠道的收人、多次的费用扣除，综合所得税制可以避免个人所得税所在分类计征时产生的“逆向调节”作用。（2）建立动态的费用扣除调整机制。在综合所得税制下，费用扣除是为了满足劳动者基本的生计需要。在物价有较大变动的情况下，就有必要对扣除标准进行适时调整。可以在每年的年初，根据上一年的通胀水平，结合其他各相关因素，由国家税收主管部门公布本年度的生计费用扣除标准。为更好地体现家庭负税能力和支出需求，在基本的生计费用扣除之外，实行有差别的宽免制度，允许对家庭赡养支出、大病医疗支出中个人承担的部分，正规全日制教育的学费支出，住房贷款支出等，进行据实或限额扣除。（3）对生产性投入的加计扣除。为鼓励纳税人进行独立再生产，将其收入中可能包括的下一生产周期的生产性投入，允许从有关的个人收入中扣除。例如，个体工商户的纯收入中会有一部分用于下一周期的简单再生产；工薪阶层或者劳务提供者，通过再教育、培训等手段提高劳动技能，也应属于生产性投入的范畴。
总之，完善个人所得税的主要措施可以考虑扩大居民纳税人和征税所得的范围，建立与综合税制相匹配的个税申报制度，为纳税人设立独立的税号，进一步完善税前费用扣除标准等，通过这些措施来发挥个人所得税调节收入分配的作用，进而积极推进中国个人所得税的改革。
参考文献：
[1]高培勇.个人所得税改革前瞻[J].中国财政，2009，(11).
[2]黄凤羽.对个人所得税再分配职能的思考[J].税务研究，2010，(10).
[3]安体富.调整国民收入分配格局提高居民分配所占比重[J].财贸经济，2009，(7).[责任编辑 吴高君]
关键词：个人所得税；再分配；收入分配
中图分类号：F810.424 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）13-0036-02
两会期间，引起国内外媒体广泛关注的当属中国的居民收入分配问题。在对中国的居民收入分配状况及其原因深入分析的同时，如何更好地发挥个人所得税的再分配调节作用，成为政府和学术界的关注热点问题。
一、个税制度的缺陷制约了税收对收入分配的调节作用
个人所得税是世界上税制体系中开征最为普遍的税种，一般认为个人所得税除了取得收入任务之外，它还担负的特殊任务，就是调节居民间的收入分配差距，相对而言，就中国当前的经济和社会发展的形势看，后一方面的功能显得更为重要。世界上无论是发达国家还是广大的发展中国家，随着市场经济的发展，收入分配体制、结构的变化，收入分配差距会因为市场竞争和制度的缺陷而逐渐拉大，如何利用个人所得税进行调节，达到社会公平，成为完善个人所得税制度的重要目标。在中国市场经济取得长足发展的同时，个人所得税在功能发挥上出现了一些问题，不解决这些问题，个人所得税的立法意图就很难实现。问题集中表现为：
（一）调节能力弱化
中国现行个人所得税能够课征的实际上是劳动力的工资薪金部分以及以工薪所得、股息红利等以货币形式表现的部分。对于企业家及高管的年薪制、股权激励机制、职务津贴制、职务消费制等，要及时、足额课征比较困难。实际上，能够课征的也只是纯工薪阶层劳动者的劳动报酬所得部分，对企业家及高管和具有特殊才能的高收入者的调节则名存实亡。加之减免优惠过多，有些征收、宽免界限划分不当。例如生计费用的扣除标准，未能按照物价指数和医疗、教育等费用的提高而相应调高。使得如何调节过高收入者和便于中等收入者，照顾低收入者，缺乏有效的措施。对于居民纳税人的收入而言，当前收入来源呈现多元化、隐性化特征，居民收入除工资收入（含奖金）外，还普遍含有工资制度外收入，包括货币、非货币、实物等形式的各种名目的补贴收入、福利收入，其突出特点为数额大、增长快。加上现行个人所得税的征收范围采取列举项目征税，没有列举的项目不征税。例如工资薪金，工资薪金一般包括两部分，即：一是国家规定的工资，二是单位发的各种补贴。一般而言，税法只对第一部分的工资部分课征。随着市场经济的发展，居民个人收入来源多样化，个税征收采用征税项目列举法的制度缺陷显得尤为突出。
（二）违背了税收公平原则
税收公平原则指的是条件相同的人负担相同的税收（横向公平），条件不同的人负担不同的税收（纵向公平）。由于现行的分类所得税对不同性质的所得项目采取了不同的税率和费用扣除标准，同时又采取源泉一次课征的办法，其结果必然造成收入相同的纳税人由于取得的收入类型（项目）不同而承担不同的税负，产生了横向不公平。同时，对不同类型（项目）所得的计征时间的规定不同，有的按月征收；有的按月预缴、年终汇算清缴；有的按次征收。不能真实反映纳税人的支付能力，从而造成所得来源途径多、综合收入高的纳税人少交税甚至不交税；而所得来源途径少、收入相对较集中的人却要多交税的现象，产生了纵向不公平。总体上讲，中国现行的个人所得税制已不能体现“量能纳税”的原则，不能有效地达到个人所得税“调节高收入、缓解个人收入差距悬殊”的立法意图。
二、完善个人所得税制度，强化税收调控效应的政策建议
（一）扩大征税范围
1.扩大纳税人的范围。参照国外大多数国家的做法，将认定居民纳税人的期限（在中国境内没有住所但在中国境内居住满一年）改为183天，以扩大征税范围，更好的维护税收筹集财政资金和调节收入分配的功能。
2.扩大应税所得的范围。将各类应纳税所得纳入个人所得税的征税范围，建立以分类扣缴为基础的综合所得税制。从理论上讲，综合所得税制更符合公平性要求，当对初次分配的结果纠正失灵后，要利用再分配手段来调节居民收入分配差距，就必须对居民收入差距有一个充分、准确的了解，要在全面掌握居民收入状况的基础上，对高收入者课以重税，对低收入者以低税、免税，甚至税收补贴政策以达到个人所得税的调节目标——公平。而在分类所得税制下，个人的收入被分解开来，单一途径取得收入的纳税人可能会比多种途径取得收入的纳税人承担较重的税负。也就是说，从公平角度来讲，由于综合所得税制以个人的全部收入为计税依据，逻辑上更能体现“量能纳税”的原则，无论是横向公平还是纵向公平都能得到直观的反映。而把分类扣缴与综合所得相结合的个人所得税模式，是把理想与现实的结合，它发挥了综合所得税制的科学性——公平性，也能照顾到中国的税收征管环境——避免因需要申报而造成课税手续繁杂，提高征税成本。从世界范围内看，分类所得税是一种过渡模式，最终还是要被综合所得税制替代。在当前的征税环境下，采取综合所得税制，税制设计要更加谨慎和严谨。借鉴国外经验：首先，应该强化源泉扣缴制度，这样做的目的就是为了防止税收流失，减少税收时滞性，而要实现这个目的，我们仍须以各项所得的源泉扣缴为基础，实行“多退少补”。其次，确定适当的预征率，从西方发达国家的实践来看，分类所得税制下的源泉扣缴依据将不再是各类所得的应纳税额，而是综合所得税制下的征收率。最后，应当根据经济发展的情况和税收征管能力，逐步将各类应当纳税的个人所得全部纳入征税范围。例如，农业生产所得、外汇交易所得、网店销售所得等，从公平的角度讲，应将全部所得纳入征税范围。
（二）完善个税申报制度
1.在纳税申报环节实现家庭计税。实行个人计税制还是家庭纳计税制，涉及的是纳税单位的选择。各国个人所得税的纳税单位分为两类：一类实行单一制，即以个人作为纳税申报单位，或者以家庭作为纳税申报单位；另一类实行多重制，即税法规定多个纳税申报单位，由纳税人自行选择。如美国以家庭计税个人所得税的纳税申报单位就包括单身、单亲、已婚单独申报、已婚联合申报等多种。而以家庭计税为纳税单位申报是世界上个人所得税成熟国家的多数的选择方式，也是实现个人所得税公平性的重要途径。
2.在纳税申报环节进行费用扣除。这是一种具有鼓励性的政策措施，如果规定某些费用只能在纳税申报环节进行扣除，纳税人主动进行申报的积极性将被提高。
（三）为纳税人设立独立的税号
为每个纳税人设立独立的税号，是对个人所得税进行科学管理的最基本条件。2000年，中国开始实行存款实名制。2008年，人民银行重申存款实名制度，并在金融机关安装身份识别系统，以辨真伪，从理论上使利用假身份证取得收入的可能性降低至零。从存款实名制中看出，可以通过监控经金融机构获得的收入，并将其汇总至个人名下，进而实现超额累进征税。而实际上更为简单，只要将新增财产实名，就不会影响对个人所得税的征缴，也不会造成个人所得税的流失。目前，制度框架已经基本能够保证新增财产实名制，因而财产实名制可在技术上支持个人所得税“综合与分类相结合”的改革。
（四）优化税前费用扣除标准
中国个人所得税改革的热点之一就是对费用扣除标准的讨论，特别是对工薪所得费用扣除标准的讨论。针对当前中国个人所得税工薪所得费用扣除中基本费用扣除偏低、无住所外籍人员允许附加费用扣除、外籍人员扣除项目过多等问题，应从以下几个方面优化费用扣除标准，以强化个人所得税的再分配调节功能：（1）统一生计费用扣除标准。与分类所得税制下的分类费用扣除相比，综合所得税可以在汇总纳税人全部收人的基础上，规定统一的生计费用扣除，这样可以提高个人所得税的公平程度。在综合所得税制下，高收入者和低收人者，其可以在税前扣除的生计费用水平相同，是维持个体基本生活必需的需求。相比分类所得下的多渠道的收人、多次的费用扣除，综合所得税制可以避免个人所得税所在分类计征时产生的“逆向调节”作用。（2）建立动态的费用扣除调整机制。在综合所得税制下，费用扣除是为了满足劳动者基本的生计需要。在物价有较大变动的情况下，就有必要对扣除标准进行适时调整。可以在每年的年初，根据上一年的通胀水平，结合其他各相关因素，由国家税收主管部门公布本年度的生计费用扣除标准。为更好地体现家庭负税能力和支出需求，在基本的生计费用扣除之外，实行有差别的宽免制度，允许对家庭赡养支出、大病医疗支出中个人承担的部分，正规全日制教育的学费支出，住房贷款支出等，进行据实或限额扣除。（3）对生产性投入的加计扣除。为鼓励纳税人进行独立再生产，将其收入中可能包括的下一生产周期的生产性投入，允许从有关的个人收入中扣除。例如，个体工商户的纯收入中会有一部分用于下一周期的简单再生产；工薪阶层或者劳务提供者，通过再教育、培训等手段提高劳动技能，也应属于生产性投入的范畴。
总之，完善个人所得税的主要措施可以考虑扩大居民纳税人和征税所得的范围，建立与综合税制相匹配的个税申报制度，为纳税人设立独立的税号，进一步完善税前费用扣除标准等，通过这些措施来发挥个人所得税调节收入分配的作用，进而积极推进中国个人所得税的改革。
参考文献：
[1]高培勇.个人所得税改革前瞻[J].中国财政，2009，(11).
[2]黄凤羽.对个人所得税再分配职能的思考[J].税务研究，2010，(10).
[3]安体富.调整国民收入分配格局提高居民分配所占比重[J].财贸经济，2009，(7).[责任编辑 吴高君]