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【摘要】大数据技术的应用为推动政府治理改革提供了新的历史机遇，各级政府以数据开放为支撑、新技术应用为手段，打造智慧政府。从总体上看，大数据技术驱动政府治理改革还在探索起步阶段，针对存在的一些困难和障碍，本文提出从加强大数据治理意识、提高大数据应用水平、强化大数据安全三个方面加快政府大数据建设进程。
【关键词】大数据;政府治理;智慧政府;改革
随着信息技术的快速发展和互联网的广泛普及，信息与人类生产生活交汇融合，全球数据呈现爆发增长、海量集聚的特点，对经济发展、社会治理、国家管理、人民生活都产生了重大影响。从历史发展的角度来看，人类的每一次技术革命爆发都必将引发人类组织模式及权力关系的重大变化。大数据技术的发展为世界各国政府发展提供了历史性机遇，为推动政府治理现代化，越来越多的国家通过推进大数据与云计算等现代化信息技术的研发与应用打造智慧政府，推行智慧政府治理。
党的十八大以来，党中央和国务院高度重视大数据发展推进工作，加强大数据发展顶层设计，制定和实施了国家大数据发展战略。2015年9日，国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》指出：“将大数据作为提升政府治理能力的新途径，推动政府管理理念和社会治理模式进步，逐步实现政府治理能力现代化。”2016年，《“十三五”规划纲要》明确提出要把大数据纳入国家战略高度。至此，运用大数据提升政府治理改革已经成为社会共识，各级政府以数据开放为支撑、新技术应用为手段，不断创新服务模式。
一、大数据驱动政府治理改革的模式创新
（一）政府治理主体从“单向度”到“协同”转变
政府作为占据社会绝大多数权利和资源的主体，一直以来都是“一元”结构工作机制，随着大数据技术和互联网技术的迅猛发展，微信、微博等新兴社交媒体改变了传统“精英”社会话语权，公众参与意识觉醒，网络问政倒逼政府治理改革现象频发，并逐渐形成了一种新的社会治理格局，即由政府一方“单向度”主导到政府、企業、媒体、个人等多元“协同”互动。在这个过程中，强化政府决策与公众诉求的双向交流，多元治理主体在理性、协同、互动、互益的机制下实现决策平等，有助于形成新的公共决策秩序，减少政策推行的阻碍因素，确保政策顺利可行。
（二）政府治理手段从“经验”到“精准”转变
政府决策科学化程度和实施效果是影响政府治理目标的重要因素。传统的政府治理手段主要依靠经验，面临新变化新态势新局面，经验可用度和适配度还需要全面调查政策施行环境，大数据技术为有效识别公共服务需求表达提供了技术条件。利用大数据能多角度、多层次、全方位分析社会公众需求偏好，通过文本分析、内容分析、情感分析等数据挖掘技术精准靶向政府服务对象，增强公共服务的精准性和有效性。同时，大数据技术能通过网格化、组团式的城市管理数字化平台打破行政管理界限，实现精准治理与整体联动的统一。
（三）政府治理结构从“封闭”到“开放”转变
信息化时代，人类社会每天都会产生海量信息，这些信息如同一个个“孤岛”，各自与外界没有联系。大数据技术的发展打破了信息孤岛，无数条“杂乱无章”的信息汇集在一起形成强大数据分析基础。大数据技术可以利用各类算法统计分析各种变量之间的关系，通过数据可视化技术让海量的数据呈现出规律性和方向性。同时，数据开放为公众参与和社会监督提供了有利条件，权力的牢笼被数据所取代，在此基础上逐步形成权责清晰、运行公开、监督有效的权力运行机制和问责机制，从而提升政府公信力。
（四）政府治理监管从“静态”到“动态”转变
大数据技术能实现全天24小时无缝隙、自助式、可移动实时监控，并对既定关键词进行实时快速分析、可视化显示和危机预警。政府通过建立大数据监测系统，对经济、社会发展各类指标进行实时监控，并对各种数据进行分析挖掘，将碎片化信息关联起来，通过大数据技术将网络空间的数据信息再现为可视化“社会景观”，并根据数据发展规律快速挖掘、准确研判、智能预测、及时预警，将危机应对从事中、事后提升至事前、事中、事后全过程乃至与相关事件跨时空横向对比，实现全方位智能监管，提高政府的危机应对能力。
二、大数据驱动政府治理改革的提升空间
（一）对大数据治理的认识不深刻
当前，虽然国家出台了《促进大数据发展行动纲要》，但是大多数地方政府并未真正领会到大数据在地方政府治理的现实作用，对大数据治理的认识不深刻，突出表现为：一是对大数据的内涵认识不深刻。部分地方政府对大数据的认识还停留在数据范围层面，而对针对数据的技术开发以及数据标准界定以及数据管理等方面还缺乏深刻认识。二是对大数据的政府治理价值缺乏深刻认识。通过新冠肺炎疫情可以充分发现大数据在疫情处理中的关键作用。但是，部分地方政府，尤其是县乡（镇）政府对社会风险预测的研判，及社会经济决策上的价值并未引起足够的重视。三是对大数据的社会经济价值认识不足。5G时代，大数据赋能所产生的社会经济价值逐渐显现，部分地方政府仍停留在数据库存阶段，并未发挥出辖区公共大数据的社会经济价值。
（二）大数据管理的能力不足
大数据管理需要足够的人才和技术支持，当前，部分地方政府在人才和技术的约束下，地方大数据管理的能力偏弱。一是大数据集成能力弱。部分地方的大数据建设仍停留在数据库阶段，数据“烟囱”林立，各部分的数据割裂状态仍旧存在。二是对区块链等新技术的应用能力弱。区块链技术是未来地方政府大数据集成的底层技术，由于缺乏专业人才和技术的支持，部分政府对区块链等技术的应用还停留在表面，数据的集成能力弱。三是大数据的挖掘能力弱。缺乏对人工智能以及云计算等前沿科技的应用，导致对社会经济发展的感知和理性判断能力相对偏弱，政务治理效率低。
（三）大数据应用程度偏低
虽然国家各级政府都先后出台了大政务大数据治理政策文件，强化大数据平台的建设，但是，部分地方政府的大数据应用程度还相对偏低。突出表现为地方政府决策、执行的大数据支撑不足，个别地方仍旧存在“拍脑袋”式的决策形式，尤其是在数据搜集、处理、判断以及预警等方面的技术及人才匮乏，决策非理性化现象依旧存在。同时，“数据民主”仍不是地方政府治理绩效的核心依据，政府治理绩效的评价相对主观化，难以有效地提高管理效率。 （四）大数据安全机制不健全
当前，地方政府大数据治理仍处于探索阶段，大数据治理的体制机制相对不完善，尤其是大数据安全体系不健全。一方面，大数据治理下，商业秘密以及个人隐私均汇集在政务大数据库中，如何防止黑客等不法分子的技术冲击，切实保护好个人数据隐私，对地方政府来说是一种挑战。另一方面，政务数据本身涉及到政府公共安全，如何防止数据被监控窃取，维护数据安全，对于地方政府的技术能力而言也具有较大的挑战。
三、大数据驱动智慧政府建设的对策
（一）牢固樹立大数据治理意识
牢固树立大数据治理意识，是大数据时代推进政府治理能力提升的关键。为此，一方面，需要将大数据治理纳入政府治理决策体系，提高大数据治理在政府治理体系中的重要地位。另一方面，通过宣讲等方式切实扭转“数据无用论”“技术无效论”等错误观念，形成大数据管理思维，强化地方政府大数据治理意识。同时，以培训、人才专职进修等多种方式培养一批懂技术、懂管理的专业技术人才充实到干部队伍中，切实提高地方政府的大数据治理能力。
（二）提高大数据技术应用水平
提高大数据技术应用是提高地方政府大数据治理的核心，要加快建立大数据技术、新型智库协同参与的决策支持系统，提升政府决策的精准性和智能化。一方面，需要加强与高校科研院所的技术合作，形成技术同盟，在大数据搜集、清洗等数据标准体系，以及数据资源机器学习等技术开发上开展紧密合作，不断提高地方政府大数据技术水平。另一方面，强化大数据技术在地方政府治理中的应用，尤其是在大数据挖掘、社会风险感知以及社会经济决策等方面，同时，强化大数据民主在地方政务治理绩效中的应用。此外，构建大数据应用技术管理体系和管理机制，为大数据治理提供有效保障。
（三）强化大数据信息安全
网络安全和信息化是一体之两翼、驱动之双轮，必须从网络技术和法规体系上确保大数据信息安全。一方面，要加大对大数据信息安全的财政投入力度，稳步提高大数据信息安全的技术研发水平，除了要保证基础设施安全，还要保证大数据采集、存储、分析、处理、发布、应用的全生命周期安全，为政府信息安全提供有效的技术保障。另一方面，要逐步建立符合地方政府管理实际的大数据信息安全法规体系，为地方大数据信息安全保护提供法律依据。尤其是要依据地方产业发展实际，合理布局大数据产业，制定产业级大数据保护法律法规。
参考文献：
[1]胡税根，王汇宇，莫锦江.基于大数据的智慧政府治理创新研究[J].探索，2017（01）：72-78+2.
[2]汪玉凯.建智慧城市先建“智慧政府”[J].领导决策信息，2011（16）：8-9.
[3]张翔.“复式转型”：地方政府大数据治理改革的逻辑分析[J].中国行政管理，2018（12）：37-41.
[4]周盛.走向智慧政府：信息技术与权力结构的互动机制研究——以浙江省“四张清单一张网”改革为例[J].浙江社会科学，2017（03）：37-43+156.
[5]司林波，刘畅.智慧政府治理：大数据时代政府治理变革之道[J].电子政务，2018（05）：85-92.
[6]徐青山，杨立华.大数据对中国电子政务发展的影响及应用[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2016，29（06）：7-12+26.
【本文系河南省2018年科技发展计划项目“事业单位改革及大数据管理模式的开发与应用”（182102310037）的阶段性成果】
（课题组成员：曹明、胡彦宏、王宏源、彭俊杰、刘兰兰）
（作者曹明、王宏源、彭俊杰、刘兰兰的单位为河南省社会科学院，胡彦宏的单位为河南省全面深化改革领导小组办公室）
【关键词】大数据;政府治理;智慧政府;改革
随着信息技术的快速发展和互联网的广泛普及，信息与人类生产生活交汇融合，全球数据呈现爆发增长、海量集聚的特点，对经济发展、社会治理、国家管理、人民生活都产生了重大影响。从历史发展的角度来看，人类的每一次技术革命爆发都必将引发人类组织模式及权力关系的重大变化。大数据技术的发展为世界各国政府发展提供了历史性机遇，为推动政府治理现代化，越来越多的国家通过推进大数据与云计算等现代化信息技术的研发与应用打造智慧政府，推行智慧政府治理。
党的十八大以来，党中央和国务院高度重视大数据发展推进工作，加强大数据发展顶层设计，制定和实施了国家大数据发展战略。2015年9日，国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》指出：“将大数据作为提升政府治理能力的新途径，推动政府管理理念和社会治理模式进步，逐步实现政府治理能力现代化。”2016年，《“十三五”规划纲要》明确提出要把大数据纳入国家战略高度。至此，运用大数据提升政府治理改革已经成为社会共识，各级政府以数据开放为支撑、新技术应用为手段，不断创新服务模式。
一、大数据驱动政府治理改革的模式创新
（一）政府治理主体从“单向度”到“协同”转变
政府作为占据社会绝大多数权利和资源的主体，一直以来都是“一元”结构工作机制，随着大数据技术和互联网技术的迅猛发展，微信、微博等新兴社交媒体改变了传统“精英”社会话语权，公众参与意识觉醒，网络问政倒逼政府治理改革现象频发，并逐渐形成了一种新的社会治理格局，即由政府一方“单向度”主导到政府、企業、媒体、个人等多元“协同”互动。在这个过程中，强化政府决策与公众诉求的双向交流，多元治理主体在理性、协同、互动、互益的机制下实现决策平等，有助于形成新的公共决策秩序，减少政策推行的阻碍因素，确保政策顺利可行。
（二）政府治理手段从“经验”到“精准”转变
政府决策科学化程度和实施效果是影响政府治理目标的重要因素。传统的政府治理手段主要依靠经验，面临新变化新态势新局面，经验可用度和适配度还需要全面调查政策施行环境，大数据技术为有效识别公共服务需求表达提供了技术条件。利用大数据能多角度、多层次、全方位分析社会公众需求偏好，通过文本分析、内容分析、情感分析等数据挖掘技术精准靶向政府服务对象，增强公共服务的精准性和有效性。同时，大数据技术能通过网格化、组团式的城市管理数字化平台打破行政管理界限，实现精准治理与整体联动的统一。
（三）政府治理结构从“封闭”到“开放”转变
信息化时代，人类社会每天都会产生海量信息，这些信息如同一个个“孤岛”，各自与外界没有联系。大数据技术的发展打破了信息孤岛，无数条“杂乱无章”的信息汇集在一起形成强大数据分析基础。大数据技术可以利用各类算法统计分析各种变量之间的关系，通过数据可视化技术让海量的数据呈现出规律性和方向性。同时，数据开放为公众参与和社会监督提供了有利条件，权力的牢笼被数据所取代，在此基础上逐步形成权责清晰、运行公开、监督有效的权力运行机制和问责机制，从而提升政府公信力。
（四）政府治理监管从“静态”到“动态”转变
大数据技术能实现全天24小时无缝隙、自助式、可移动实时监控，并对既定关键词进行实时快速分析、可视化显示和危机预警。政府通过建立大数据监测系统，对经济、社会发展各类指标进行实时监控，并对各种数据进行分析挖掘，将碎片化信息关联起来，通过大数据技术将网络空间的数据信息再现为可视化“社会景观”，并根据数据发展规律快速挖掘、准确研判、智能预测、及时预警，将危机应对从事中、事后提升至事前、事中、事后全过程乃至与相关事件跨时空横向对比，实现全方位智能监管，提高政府的危机应对能力。
二、大数据驱动政府治理改革的提升空间
（一）对大数据治理的认识不深刻
当前，虽然国家出台了《促进大数据发展行动纲要》，但是大多数地方政府并未真正领会到大数据在地方政府治理的现实作用，对大数据治理的认识不深刻，突出表现为：一是对大数据的内涵认识不深刻。部分地方政府对大数据的认识还停留在数据范围层面，而对针对数据的技术开发以及数据标准界定以及数据管理等方面还缺乏深刻认识。二是对大数据的政府治理价值缺乏深刻认识。通过新冠肺炎疫情可以充分发现大数据在疫情处理中的关键作用。但是，部分地方政府，尤其是县乡（镇）政府对社会风险预测的研判，及社会经济决策上的价值并未引起足够的重视。三是对大数据的社会经济价值认识不足。5G时代，大数据赋能所产生的社会经济价值逐渐显现，部分地方政府仍停留在数据库存阶段，并未发挥出辖区公共大数据的社会经济价值。
（二）大数据管理的能力不足
大数据管理需要足够的人才和技术支持，当前，部分地方政府在人才和技术的约束下，地方大数据管理的能力偏弱。一是大数据集成能力弱。部分地方的大数据建设仍停留在数据库阶段，数据“烟囱”林立，各部分的数据割裂状态仍旧存在。二是对区块链等新技术的应用能力弱。区块链技术是未来地方政府大数据集成的底层技术，由于缺乏专业人才和技术的支持，部分政府对区块链等技术的应用还停留在表面，数据的集成能力弱。三是大数据的挖掘能力弱。缺乏对人工智能以及云计算等前沿科技的应用，导致对社会经济发展的感知和理性判断能力相对偏弱，政务治理效率低。
（三）大数据应用程度偏低
虽然国家各级政府都先后出台了大政务大数据治理政策文件，强化大数据平台的建设，但是，部分地方政府的大数据应用程度还相对偏低。突出表现为地方政府决策、执行的大数据支撑不足，个别地方仍旧存在“拍脑袋”式的决策形式，尤其是在数据搜集、处理、判断以及预警等方面的技术及人才匮乏，决策非理性化现象依旧存在。同时，“数据民主”仍不是地方政府治理绩效的核心依据，政府治理绩效的评价相对主观化，难以有效地提高管理效率。 （四）大数据安全机制不健全
当前，地方政府大数据治理仍处于探索阶段，大数据治理的体制机制相对不完善，尤其是大数据安全体系不健全。一方面，大数据治理下，商业秘密以及个人隐私均汇集在政务大数据库中，如何防止黑客等不法分子的技术冲击，切实保护好个人数据隐私，对地方政府来说是一种挑战。另一方面，政务数据本身涉及到政府公共安全，如何防止数据被监控窃取，维护数据安全，对于地方政府的技术能力而言也具有较大的挑战。
三、大数据驱动智慧政府建设的对策
（一）牢固樹立大数据治理意识
牢固树立大数据治理意识，是大数据时代推进政府治理能力提升的关键。为此，一方面，需要将大数据治理纳入政府治理决策体系，提高大数据治理在政府治理体系中的重要地位。另一方面，通过宣讲等方式切实扭转“数据无用论”“技术无效论”等错误观念，形成大数据管理思维，强化地方政府大数据治理意识。同时，以培训、人才专职进修等多种方式培养一批懂技术、懂管理的专业技术人才充实到干部队伍中，切实提高地方政府的大数据治理能力。
（二）提高大数据技术应用水平
提高大数据技术应用是提高地方政府大数据治理的核心，要加快建立大数据技术、新型智库协同参与的决策支持系统，提升政府决策的精准性和智能化。一方面，需要加强与高校科研院所的技术合作，形成技术同盟，在大数据搜集、清洗等数据标准体系，以及数据资源机器学习等技术开发上开展紧密合作，不断提高地方政府大数据技术水平。另一方面，强化大数据技术在地方政府治理中的应用，尤其是在大数据挖掘、社会风险感知以及社会经济决策等方面，同时，强化大数据民主在地方政务治理绩效中的应用。此外，构建大数据应用技术管理体系和管理机制，为大数据治理提供有效保障。
（三）强化大数据信息安全
网络安全和信息化是一体之两翼、驱动之双轮，必须从网络技术和法规体系上确保大数据信息安全。一方面，要加大对大数据信息安全的财政投入力度，稳步提高大数据信息安全的技术研发水平，除了要保证基础设施安全，还要保证大数据采集、存储、分析、处理、发布、应用的全生命周期安全，为政府信息安全提供有效的技术保障。另一方面，要逐步建立符合地方政府管理实际的大数据信息安全法规体系，为地方大数据信息安全保护提供法律依据。尤其是要依据地方产业发展实际，合理布局大数据产业，制定产业级大数据保护法律法规。
参考文献：
[1]胡税根，王汇宇，莫锦江.基于大数据的智慧政府治理创新研究[J].探索，2017（01）：72-78+2.
[2]汪玉凯.建智慧城市先建“智慧政府”[J].领导决策信息，2011（16）：8-9.
[3]张翔.“复式转型”：地方政府大数据治理改革的逻辑分析[J].中国行政管理，2018（12）：37-41.
[4]周盛.走向智慧政府：信息技术与权力结构的互动机制研究——以浙江省“四张清单一张网”改革为例[J].浙江社会科学，2017（03）：37-43+156.
[5]司林波，刘畅.智慧政府治理：大数据时代政府治理变革之道[J].电子政务，2018（05）：85-92.
[6]徐青山，杨立华.大数据对中国电子政务发展的影响及应用[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2016，29（06）：7-12+26.
【本文系河南省2018年科技发展计划项目“事业单位改革及大数据管理模式的开发与应用”（182102310037）的阶段性成果】
（课题组成员：曹明、胡彦宏、王宏源、彭俊杰、刘兰兰）
（作者曹明、王宏源、彭俊杰、刘兰兰的单位为河南省社会科学院，胡彦宏的单位为河南省全面深化改革领导小组办公室）