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摘要：本文根据欠发达地区县乡财政比较困难的实际，提出加快完善适应分税制要求的转移支付制度，加大对欠发达地区的财政支持，强化中央和省级政府在财政支农及义务教育方面的投入责任。
关键词：欠发达地区；财政支持；支农；农村义务教育
中图分类号：G512.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）10-0-01
近年来，欠发达县乡财政风险较重而且越来越重，已经成为妨碍经济社会可持续发展的重大隐患。本文就县乡财政支农和农村义务教育方面问题加以探讨。
一、加快完善适应分税制要求的转移支付制度，加大对欠发达地区的财政支持
1.除少数发达地区外，鉴于县乡财政风险问题的普遍化和不断发展态势，建议在完善转移支付制度的过程中，适当增加按因素法确定的一般性转移支付资金的数量和比重，借此加大对欠发达地区的财政支持，以适度弥补以欠发达地区为主体的县乡财政的收支缺口，缓解县乡财政风险问题。
2.审慎评估各项新政策对县乡财政风险的影响，配套实施部分转移支付措施。结合取消农业特产税、減免农业税等新政策的出台，实施配套性的部分或全额转移支付措施，避免因此导致的财政支出增加超出县乡政府的承受能力。
二、加强中央和省级政府在财政支农方面的投入责任
在多数地区特别是宁夏南部山区，由于财政困难较大，县乡政府在总体上已经无力支持农业，这种状况不是短期内可以根本改变的。因此，在切实保障政府财政支农总投入稳定增长的前提下，近中期内，要采取务实的态度，明确财政支农以中央和省级政府为主、（地）市县乡政府为辅的格局。具体地说，就是要在清晰界定各级政府的财政支农事权的基础上，明确要求中央和省级政府的财政支农投入，成为欠发达地区政府财政支农总投入的主体。明确这种格局，可以从两个方面切实促进国家财政支农能力的稳定增长。一方面，有利于防止各级政府相互推委财政支农的责任，导致财政支农行为难以真正地付诸实施；另一方面，避免因县乡政府财政支农能力的虚假增长，而影响宏观决策的科学性。当前，“三农”问题已成为影响经济社会发展全局的突出问题，通过财政支农缓解“三农”问题，在总体上是一项外部性很强的活动。明确财政支农以中央和省级政府为主体，既是对现实的客观认同，又是“三农”问题的强外部性特点所要求的。当然，近中期内，明确财政支农以中央和省级政府为主、（地）市县乡政府为辅，并不意味着可以对县乡财政支农能力的薄弱状况听之任之。从中长期的角度看，根据发挥比较优势的原则，积极培育县级政府的财政支农能力、强化各级政府之间在财政支农方面的责任分工，仍是非常必要的。
三、加强中央及省级政府在农村义务教育方面的投入责任
农村义务教育具有提高人口和劳动力素质的作用。义务教育的普及及其水平的提高，不仅可以向社会提供更多高素质的劳动力，还可以改善人们的交往方式和生活习惯，提高社会的文明水平。因此，农村义务教育是惠及全社会的事业，具有提供公共产品的作用。今后，农村劳动力流动和就业空间的扩大，将会使农村义务教育的受益边界进一步拓展，从流出地拓展到流入地、从以农业为主拓展到以工商业为主。如果继续沿用传统的以县乡为主的农村义务教育投入体制，不仅会使县乡政府不堪重负，还会加剧农村义务教育在不同地区、不同产业之间成本——收益的不对称性。因为，在县乡财政以农业税费为重要来源的背景下，以户籍地县乡为主的农村义务教育投入体制，实际上形成了农村义务教育的成本主要由农业、由流出地（户籍地）承担的格局。但是，随着农村劳动力流动和就业空间的扩大，工商业和流入地将越来越成为农村义务教育的主要受益者。鉴于农村劳动力流动在总体上存在着从农村向城市、从不发达地区向发达地区流动的趋势，前述不同地区之间成本——收益的不对称性，实际上也会转化为欠发达地区相对于发达地区、农村相对于城市在成本——收益上的不对称性，欠发达地区和农村主要承担农村义务教育的成本，发达地区和城市则主要分享农村义务教育的收益。显然，这种成本收益的不对称格局是不合理的。
当前，在多数地方，特别是欠发达地区，鉴于县乡财政的严重困境，农村义务教育如果继续实行“以县为主”或“县乡为主”的投入体制，不仅不利于缓解日趋严重的县乡财政困难和财政风险问题，还会增加农村义务教育的不可持续性。道理很简单：巧妇难为无米之炊，县乡政府不可能在自身都难以正常运转的情况下，长期依靠负债来维持对农村义务教育的投入。县乡政府在政府人员工资都难以保证的情况下，要长期保证教师工资的优先发放，实在是勉为其难。目前，保证农村义务教育工资发放的责任由乡镇上移到县，实际上增加了形成县级负债和财政风险的可能性。有些县（市）把教师工资的管理权收归县级后，用于发放教师工资的财政支出，主要来自各乡镇向县财政的上解收入。这种做法实际上并没有减小出现乡镇财政风险的可能性，反而因要求乡镇月月上解，而缩小了乡镇实现财政平衡的回旋余地。在此情况下，农村义务教育采取“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，有利于调动各级政府支持农村义务教育的积极性，也有利于农村义务教育的发展更好地做到因地制宜，提高投资效益。但是，这种“以县为主”的管理体制，应该主要表现在事权承担上——以县为主代替中央和省市政府承担这部分事权；不应简单地理解为农村义务教育的投入责任也应“以县为主”。
如前所述，在农村劳动力流动和就业空间不断扩大的背景下，鉴于农村义务教育日益显著的公共品属性，应该明确并不断强化中央和省级政府在农村义务教育方面的投入责任，不断加大中央和省级财政在农村义务教育方面的专项转移支付。这样也有利于解决农村义务教育在产业、地区之间成本——收益的不对称性。对于农村义务教育的总投入，欠发达地区应以中央和省级承担为主，地、县承担为辅。当然，要在近期内达到这一目标，一方面可能失之仓促，因为许多基础数据有待通过调研来确定；另一方面，在短期内可能显着加大中央和省级政府的负担，甚至可能给中央和省级财政带来较大的风险。因此，可用3～5年时间逐步达到这一目标。目前，中央已经明确提出，要将新增教育经费主要用于农村。这为增加中央和省级政府的义务教育投入，提供了良好的开端。本文认为，可在提高财政透明度的基础上，综合考虑所在县的人均可用财力、农民人均纯收入、人均农村义务教育最低公用经费标准等因素，按因素法确定对不同县市农村义务教育的转移支付总量。
关键词：欠发达地区；财政支持；支农；农村义务教育
中图分类号：G512.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）10-0-01
近年来，欠发达县乡财政风险较重而且越来越重，已经成为妨碍经济社会可持续发展的重大隐患。本文就县乡财政支农和农村义务教育方面问题加以探讨。
一、加快完善适应分税制要求的转移支付制度，加大对欠发达地区的财政支持
1.除少数发达地区外，鉴于县乡财政风险问题的普遍化和不断发展态势，建议在完善转移支付制度的过程中，适当增加按因素法确定的一般性转移支付资金的数量和比重，借此加大对欠发达地区的财政支持，以适度弥补以欠发达地区为主体的县乡财政的收支缺口，缓解县乡财政风险问题。
2.审慎评估各项新政策对县乡财政风险的影响，配套实施部分转移支付措施。结合取消农业特产税、減免农业税等新政策的出台，实施配套性的部分或全额转移支付措施，避免因此导致的财政支出增加超出县乡政府的承受能力。
二、加强中央和省级政府在财政支农方面的投入责任
在多数地区特别是宁夏南部山区，由于财政困难较大，县乡政府在总体上已经无力支持农业，这种状况不是短期内可以根本改变的。因此，在切实保障政府财政支农总投入稳定增长的前提下，近中期内，要采取务实的态度，明确财政支农以中央和省级政府为主、（地）市县乡政府为辅的格局。具体地说，就是要在清晰界定各级政府的财政支农事权的基础上，明确要求中央和省级政府的财政支农投入，成为欠发达地区政府财政支农总投入的主体。明确这种格局，可以从两个方面切实促进国家财政支农能力的稳定增长。一方面，有利于防止各级政府相互推委财政支农的责任，导致财政支农行为难以真正地付诸实施；另一方面，避免因县乡政府财政支农能力的虚假增长，而影响宏观决策的科学性。当前，“三农”问题已成为影响经济社会发展全局的突出问题，通过财政支农缓解“三农”问题，在总体上是一项外部性很强的活动。明确财政支农以中央和省级政府为主体，既是对现实的客观认同，又是“三农”问题的强外部性特点所要求的。当然，近中期内，明确财政支农以中央和省级政府为主、（地）市县乡政府为辅，并不意味着可以对县乡财政支农能力的薄弱状况听之任之。从中长期的角度看，根据发挥比较优势的原则，积极培育县级政府的财政支农能力、强化各级政府之间在财政支农方面的责任分工，仍是非常必要的。
三、加强中央及省级政府在农村义务教育方面的投入责任
农村义务教育具有提高人口和劳动力素质的作用。义务教育的普及及其水平的提高，不仅可以向社会提供更多高素质的劳动力，还可以改善人们的交往方式和生活习惯，提高社会的文明水平。因此，农村义务教育是惠及全社会的事业，具有提供公共产品的作用。今后，农村劳动力流动和就业空间的扩大，将会使农村义务教育的受益边界进一步拓展，从流出地拓展到流入地、从以农业为主拓展到以工商业为主。如果继续沿用传统的以县乡为主的农村义务教育投入体制，不仅会使县乡政府不堪重负，还会加剧农村义务教育在不同地区、不同产业之间成本——收益的不对称性。因为，在县乡财政以农业税费为重要来源的背景下，以户籍地县乡为主的农村义务教育投入体制，实际上形成了农村义务教育的成本主要由农业、由流出地（户籍地）承担的格局。但是，随着农村劳动力流动和就业空间的扩大，工商业和流入地将越来越成为农村义务教育的主要受益者。鉴于农村劳动力流动在总体上存在着从农村向城市、从不发达地区向发达地区流动的趋势，前述不同地区之间成本——收益的不对称性，实际上也会转化为欠发达地区相对于发达地区、农村相对于城市在成本——收益上的不对称性，欠发达地区和农村主要承担农村义务教育的成本，发达地区和城市则主要分享农村义务教育的收益。显然，这种成本收益的不对称格局是不合理的。
当前，在多数地方，特别是欠发达地区，鉴于县乡财政的严重困境，农村义务教育如果继续实行“以县为主”或“县乡为主”的投入体制，不仅不利于缓解日趋严重的县乡财政困难和财政风险问题，还会增加农村义务教育的不可持续性。道理很简单：巧妇难为无米之炊，县乡政府不可能在自身都难以正常运转的情况下，长期依靠负债来维持对农村义务教育的投入。县乡政府在政府人员工资都难以保证的情况下，要长期保证教师工资的优先发放，实在是勉为其难。目前，保证农村义务教育工资发放的责任由乡镇上移到县，实际上增加了形成县级负债和财政风险的可能性。有些县（市）把教师工资的管理权收归县级后，用于发放教师工资的财政支出，主要来自各乡镇向县财政的上解收入。这种做法实际上并没有减小出现乡镇财政风险的可能性，反而因要求乡镇月月上解，而缩小了乡镇实现财政平衡的回旋余地。在此情况下，农村义务教育采取“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，有利于调动各级政府支持农村义务教育的积极性，也有利于农村义务教育的发展更好地做到因地制宜，提高投资效益。但是，这种“以县为主”的管理体制，应该主要表现在事权承担上——以县为主代替中央和省市政府承担这部分事权；不应简单地理解为农村义务教育的投入责任也应“以县为主”。
如前所述，在农村劳动力流动和就业空间不断扩大的背景下，鉴于农村义务教育日益显著的公共品属性，应该明确并不断强化中央和省级政府在农村义务教育方面的投入责任，不断加大中央和省级财政在农村义务教育方面的专项转移支付。这样也有利于解决农村义务教育在产业、地区之间成本——收益的不对称性。对于农村义务教育的总投入，欠发达地区应以中央和省级承担为主，地、县承担为辅。当然，要在近期内达到这一目标，一方面可能失之仓促，因为许多基础数据有待通过调研来确定；另一方面，在短期内可能显着加大中央和省级政府的负担，甚至可能给中央和省级财政带来较大的风险。因此，可用3～5年时间逐步达到这一目标。目前，中央已经明确提出，要将新增教育经费主要用于农村。这为增加中央和省级政府的义务教育投入，提供了良好的开端。本文认为，可在提高财政透明度的基础上，综合考虑所在县的人均可用财力、农民人均纯收入、人均农村义务教育最低公用经费标准等因素，按因素法确定对不同县市农村义务教育的转移支付总量。