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以混合所有制形式存在的国资控股和参股企业,由于经营决策权主要受股东会和董事会控制,使得国有产权的监管难度进一步加大
全球金融危机,对国内外经济产生了重大影响。国资企业加大走出去步伐,进行了一定规模的并购重组。由并购重组导致的复杂产权关系,对于作为国有资产出资人的国资委提出了新挑战。特别是以混合所有制形式存在的国资控股和参股企业,由于其经营决策权主要受股东会和董事会控制,使得国有产权的监管难度进一步加大。
混合所有制企业国有产权特征
《中华人民共和国企业国有资产法》规定,混合所有制企业国有产权主要指国家出资企业中国有资本控股公司和国有资本参股公司中的国有产权。在全球化背景下,混合所有制企业国有产权呈现出新特征。
分散化。国家出资企业进行了一定的收购、兼并和投资,由此产生了多层次的产权关系链,使国有产权呈现一定程度的分散化。这种分散化同时表现为规模的模向和纵向的扩大化特征。
多样化。改革开放30年来,国内民营资本不断壮大、大量外资不断引进以及金融投资和关联方资本进入,混合所有制企业呈现出民营与国营、国资与外资、产业资本与金融资本、关联方与非关联方以及上述多方相互渗透的混合所有制产权资本组织形式。全球金融危机更加快了这种融合趋势。
复杂化。长期以来,由于历史原因,不少国资产权仍存在界限不明、管理职责不清的问题。目前许多地方国有资产监管工作进展不平衡,一些地方的企业国有资产监管方式还不能完全适应新体制和社会发展的要求,政企分开、政资分开原则并不能得到有效落实。混合所有制企业呈现出国有产权的权责利不对等以及监管主体与经营主体错位等较复杂的特征。随着企业规模的扩张,这种复杂化趋势更加明显。
国际化。这应该是近年来混合所有制企业表现出的最明显特征。国际化分两种情况,一种是部分国资企业通过引进外资参股的企业实现国际化,另一种是部分企业通过向外收购与兼并实现国际化。
有效监管的重点与难点
在全球化的大背景下,由于混合所有制企业国有产权呈现出的多种新特征,国资委对混合所有制企业国有产权监管的难度加大。主要难点表现为:一是如何实现管办分离、政企分开、政资分开,解决所有者与经营者权责利的对等;二是监管制度与执行力及执行效果;三是监管素质和能力是否适应监管规模的变化。
在具体的监管过程中,国资委应根据全球背景下混合所有制企业国有产权监管的新特征进行相应的重点监管。
第一,对出资人派驻股东代表、董事、经理人参与股东会和董事会情况的监管。由于混合所有制企业的决策权主要在股东会和董事会,因此监管的重点应该是对出资人派出的代表是否切实履行了出资人在股东会和董事会中相应的股东权利和义务进行监管,使其符合出资人的目标和利益。
第二,对国资企业扩张行为进行监管。金融危机后,全球经济将面临新一轮的产业竞争和洗牌。国资企业应按照市场规律,并依托自身核心竞争力优势进行稳健扩张,才能达到国有资产的稳健经营和保值增值目的。历史经验表明, 70%的企业并购最终是以失败或不甚成功告终。企业的盲目扩张之路充满较大风险。因此,混合所有制企业的优势,实质是要依托国有资本的支撑来培养企业的核心竞争能力与创新能力。因此,对混合所有制企业国有产权的监管重点之一就是要对企业的重大产业发展,行业进入与退出、规模与扩张、发展与创新进行监管,并形成有效的激励与约束机制。
第三,公司治理结构与内部规范管理。全球化背景下的企业,如果没有良好的公司治理结构做保证,没有现代企业管理制度做支撑,难以参与国际化产业的激烈竞争。完善公司治理结构,首先是组织结构的优化,其次是组织内容的完善,第三是组织制度的执行与落实。此外,制度执行者的激励与约束也是关键因素。
建立有效监管的创新体系
为了增强在新环境与新形势下对混合所有制企业国有产权监管重点的把握,以及保证对监管难点的有效性和针对性作为,国资委必须加强监管创新。
注重制度创新。制度的创新要在《企业国有资产法》的框架内,有针对性地设计针对不同行业、不同领域和不同规模企业的监管重点。
注重监管技术和手段创新。监管技术和手段的创新,必须在《公司法》等法律基础上,综合或恰当运用现代信息技术、第三方审计、资产评估、公司治理结构评级、社会诚信体系等方法和手段,达到监管的及时性和有效性。
思想创新。首先要学习先进的多元产权制度监管方法,其次要结合新环境和新形势,发现监管中不断出现的问题,并找到有效的解决办法。
监管范围创新。内部人监管难免会存在信息孤岛,极有可能受到狭窄隧道视野的影响。因此,在利用信息技术的基础上,通过信息来源的多元化,沿着混合所有制企业产权链条,扩大监管范围。特别是对于对外投资的国资企业,更应加强海外资产、人员和业务的监管。
当然,所有的监管重点和创新,均是为建立一套完整的监管体系而准备。对混合所有制企业国有产权监管,应在《企业国有资产法》的基础上,建立健全以下监控体系。
公司法人治理结构的监控体系。按照修订后的《公司法》要求,形成出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理结构。加强股东代表的权利行使监督、独立董事监督、监事会监督、财务过程和事后审计监督、风险管理和战略管理与执行监督等。
总部投资监控管理体系。总部投资监控管理体系是管理混合所有制企业国有产权的根本。以总部投资流程和股权关系链条为纽带,全面实时监控国有产权的走向和状态,便于及时掌控国资企业的经营情况。总部投资监控管理体系包括投资决策的流程和内容的监控、项目签约的法律规范监控、项目的实施跟踪监控等。
产业布局管理体系。国资企业特别是国有资本控股公司的投资与发展方向除部分公用企业需承担一定的社会功能外,大部分企业要按市场规律参与市场竞争,但同时又要求这些企业集中资源,向优势行业或产业转移和发展。因此,加强产业布局和管理,不断优化国有经济布局和结构,增强国有企业的活力和效率,促进企业国有资产保值增值,是混合所有制企业国有产权监管体系建立的总体宏观要求。
全方位的社会化监督。包括多元化信息平台监督、资产评估、审计等中介管理监督。由于非上市国有控股或参股企业信息透明度较差,因此,开通全方位的社会化监控平台,引入第三方专业监督体系,规范监督内容和程序,将会提高混合所有制企业国有产权监督的质量和效果。
跨区域国有产权监控体系。日益增长的对外贸易和对外投资,使混合所有制企业趋于国际化。对混合所有制企业国有产权的监管必须适应国际化的趋势,建立健全海外资产的登记与管理制度等。这一方面包括对海外投资的监管,另一方面国际金融危机也警示我们,国际金融衍生品风险、国际资源价格风险和国际政治与经济环境风险等,均会对混合所有制企业产生较大影响。建立健全全球背景下的跨区域国有产权监控体系,有利于提高混合所有制企业国有产权监管的质量和效果。
由于中国社会主义初级阶段的市场经济以国有经济为主导的特征较明显,并且随着国资委除保留80~100家大型央企实行重点培育和管理外,大部分国有企业会逐步向混合所有制企业过渡和发展。混合所有制企业将成为社会主义市场经济初级阶段重要的经济成分和形式。
因此加强对混合所有制企业国有产权的监管,有利于实现国有成份在社会主义市场经济中的主导地位,发挥国有经济成分在国民经济中的主体优势;有利于发挥混合所有制企业对国民经济的促进作用;有利于实现国家宏观经济的调控和资源的优化配置功能;有利于规范混合所有制企业的内部控制和风险管理;有利于防止内部人控制、防范贪污腐化以及国有资产流失,最大限度地实现国有资产的保值增值。长期以来,由于监管部门在对混合所有制企业监管过程中越位、错位或不到位,加重了混合所有制企业国有产权的管理难度,出现了内部人控制、贪污腐化、关联交易、利益输送以及国有资产流失等现象。因此,加强混合所有制企业国有产权的监管有现实的必要性和重要性。
全球金融危机,对国内外经济产生了重大影响。国资企业加大走出去步伐,进行了一定规模的并购重组。由并购重组导致的复杂产权关系,对于作为国有资产出资人的国资委提出了新挑战。特别是以混合所有制形式存在的国资控股和参股企业,由于其经营决策权主要受股东会和董事会控制,使得国有产权的监管难度进一步加大。
混合所有制企业国有产权特征
《中华人民共和国企业国有资产法》规定,混合所有制企业国有产权主要指国家出资企业中国有资本控股公司和国有资本参股公司中的国有产权。在全球化背景下,混合所有制企业国有产权呈现出新特征。
分散化。国家出资企业进行了一定的收购、兼并和投资,由此产生了多层次的产权关系链,使国有产权呈现一定程度的分散化。这种分散化同时表现为规模的模向和纵向的扩大化特征。
多样化。改革开放30年来,国内民营资本不断壮大、大量外资不断引进以及金融投资和关联方资本进入,混合所有制企业呈现出民营与国营、国资与外资、产业资本与金融资本、关联方与非关联方以及上述多方相互渗透的混合所有制产权资本组织形式。全球金融危机更加快了这种融合趋势。
复杂化。长期以来,由于历史原因,不少国资产权仍存在界限不明、管理职责不清的问题。目前许多地方国有资产监管工作进展不平衡,一些地方的企业国有资产监管方式还不能完全适应新体制和社会发展的要求,政企分开、政资分开原则并不能得到有效落实。混合所有制企业呈现出国有产权的权责利不对等以及监管主体与经营主体错位等较复杂的特征。随着企业规模的扩张,这种复杂化趋势更加明显。
国际化。这应该是近年来混合所有制企业表现出的最明显特征。国际化分两种情况,一种是部分国资企业通过引进外资参股的企业实现国际化,另一种是部分企业通过向外收购与兼并实现国际化。
有效监管的重点与难点
在全球化的大背景下,由于混合所有制企业国有产权呈现出的多种新特征,国资委对混合所有制企业国有产权监管的难度加大。主要难点表现为:一是如何实现管办分离、政企分开、政资分开,解决所有者与经营者权责利的对等;二是监管制度与执行力及执行效果;三是监管素质和能力是否适应监管规模的变化。
在具体的监管过程中,国资委应根据全球背景下混合所有制企业国有产权监管的新特征进行相应的重点监管。
第一,对出资人派驻股东代表、董事、经理人参与股东会和董事会情况的监管。由于混合所有制企业的决策权主要在股东会和董事会,因此监管的重点应该是对出资人派出的代表是否切实履行了出资人在股东会和董事会中相应的股东权利和义务进行监管,使其符合出资人的目标和利益。
第二,对国资企业扩张行为进行监管。金融危机后,全球经济将面临新一轮的产业竞争和洗牌。国资企业应按照市场规律,并依托自身核心竞争力优势进行稳健扩张,才能达到国有资产的稳健经营和保值增值目的。历史经验表明, 70%的企业并购最终是以失败或不甚成功告终。企业的盲目扩张之路充满较大风险。因此,混合所有制企业的优势,实质是要依托国有资本的支撑来培养企业的核心竞争能力与创新能力。因此,对混合所有制企业国有产权的监管重点之一就是要对企业的重大产业发展,行业进入与退出、规模与扩张、发展与创新进行监管,并形成有效的激励与约束机制。
第三,公司治理结构与内部规范管理。全球化背景下的企业,如果没有良好的公司治理结构做保证,没有现代企业管理制度做支撑,难以参与国际化产业的激烈竞争。完善公司治理结构,首先是组织结构的优化,其次是组织内容的完善,第三是组织制度的执行与落实。此外,制度执行者的激励与约束也是关键因素。
建立有效监管的创新体系
为了增强在新环境与新形势下对混合所有制企业国有产权监管重点的把握,以及保证对监管难点的有效性和针对性作为,国资委必须加强监管创新。
注重制度创新。制度的创新要在《企业国有资产法》的框架内,有针对性地设计针对不同行业、不同领域和不同规模企业的监管重点。
注重监管技术和手段创新。监管技术和手段的创新,必须在《公司法》等法律基础上,综合或恰当运用现代信息技术、第三方审计、资产评估、公司治理结构评级、社会诚信体系等方法和手段,达到监管的及时性和有效性。
思想创新。首先要学习先进的多元产权制度监管方法,其次要结合新环境和新形势,发现监管中不断出现的问题,并找到有效的解决办法。
监管范围创新。内部人监管难免会存在信息孤岛,极有可能受到狭窄隧道视野的影响。因此,在利用信息技术的基础上,通过信息来源的多元化,沿着混合所有制企业产权链条,扩大监管范围。特别是对于对外投资的国资企业,更应加强海外资产、人员和业务的监管。
当然,所有的监管重点和创新,均是为建立一套完整的监管体系而准备。对混合所有制企业国有产权监管,应在《企业国有资产法》的基础上,建立健全以下监控体系。
公司法人治理结构的监控体系。按照修订后的《公司法》要求,形成出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理结构。加强股东代表的权利行使监督、独立董事监督、监事会监督、财务过程和事后审计监督、风险管理和战略管理与执行监督等。
总部投资监控管理体系。总部投资监控管理体系是管理混合所有制企业国有产权的根本。以总部投资流程和股权关系链条为纽带,全面实时监控国有产权的走向和状态,便于及时掌控国资企业的经营情况。总部投资监控管理体系包括投资决策的流程和内容的监控、项目签约的法律规范监控、项目的实施跟踪监控等。
产业布局管理体系。国资企业特别是国有资本控股公司的投资与发展方向除部分公用企业需承担一定的社会功能外,大部分企业要按市场规律参与市场竞争,但同时又要求这些企业集中资源,向优势行业或产业转移和发展。因此,加强产业布局和管理,不断优化国有经济布局和结构,增强国有企业的活力和效率,促进企业国有资产保值增值,是混合所有制企业国有产权监管体系建立的总体宏观要求。
全方位的社会化监督。包括多元化信息平台监督、资产评估、审计等中介管理监督。由于非上市国有控股或参股企业信息透明度较差,因此,开通全方位的社会化监控平台,引入第三方专业监督体系,规范监督内容和程序,将会提高混合所有制企业国有产权监督的质量和效果。
跨区域国有产权监控体系。日益增长的对外贸易和对外投资,使混合所有制企业趋于国际化。对混合所有制企业国有产权的监管必须适应国际化的趋势,建立健全海外资产的登记与管理制度等。这一方面包括对海外投资的监管,另一方面国际金融危机也警示我们,国际金融衍生品风险、国际资源价格风险和国际政治与经济环境风险等,均会对混合所有制企业产生较大影响。建立健全全球背景下的跨区域国有产权监控体系,有利于提高混合所有制企业国有产权监管的质量和效果。
由于中国社会主义初级阶段的市场经济以国有经济为主导的特征较明显,并且随着国资委除保留80~100家大型央企实行重点培育和管理外,大部分国有企业会逐步向混合所有制企业过渡和发展。混合所有制企业将成为社会主义市场经济初级阶段重要的经济成分和形式。
因此加强对混合所有制企业国有产权的监管,有利于实现国有成份在社会主义市场经济中的主导地位,发挥国有经济成分在国民经济中的主体优势;有利于发挥混合所有制企业对国民经济的促进作用;有利于实现国家宏观经济的调控和资源的优化配置功能;有利于规范混合所有制企业的内部控制和风险管理;有利于防止内部人控制、防范贪污腐化以及国有资产流失,最大限度地实现国有资产的保值增值。长期以来,由于监管部门在对混合所有制企业监管过程中越位、错位或不到位,加重了混合所有制企业国有产权的管理难度,出现了内部人控制、贪污腐化、关联交易、利益输送以及国有资产流失等现象。因此,加强混合所有制企业国有产权的监管有现实的必要性和重要性。