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【摘要】农村宅基地的退出面临着管理制度的滞后与虚置、运行程序的繁杂与低效、处置监督的缺失与无序、权益保障的乏力与混乱、思想观念的影响与束缚等方面的困境。构建科学合理的农村宅基地退出机制，需推进农村宅基地的确权登记、加强宅基地退出的制度建设、做好宅基地退出的政策宣传、强化宅基地退出的过程监督、完善宅基地退出的权益保障、保证退出宅基地的有效利用。
【关键词】困境与对策；城乡一体化；农村宅基地退出
随着我国城乡一体化进程的加速发展，农村人口向城市的转移不断加剧，农村居民的经济收入和思想观念都发生了极大的变化。城乡一体化的影响十分广泛，不仅影响农民的生产生活，也影响到农村土地利用和管理。作为农村建设用地组成部分的宅基地普遍存在布局混乱、面积超标、闲置严重和纠纷较多等突出问题，在很大程度上降低了农村宅基地的使用效率，影响了农村经济的发展和社会的稳定。作为农村集体建设用地的宅基地，如何有效利用和科学管理成为农村地区经济社会发展中的一个焦点问题。
一、城乡一体化背景下农村宅基地退出的困境
农村宅基地的退出，对于减少农村宅基地的闲置和浪费现象，促进农村土地资源的整合和节约，具有较为重要的理论和现实意义。但在实践中，农村宅基地的退出还面临着许多障碍需要妥善解决，才能有效保障农村宅基地的顺利退出。
（一）管理制度的滞后与虚置
我国现有的宅基地管理制度在维护土地公有制、保障广大农民的居住权和保护耕地等方面发挥了重要作用，但在城乡一体化加速发展背景下，也面临着问题：一方面是制度滞后，我国专门针对于农村宅基地管理的法律和制度很少，宅基地退出缺乏明确的依据和程序，目前主要有《土地管理法》和少数相关的实施意见，相配套的制度和措施也不够完善，尚未形成有机的管理制度体系；另一方面是制度虚置，主要表现为宅基地的使用审批制度和监督工作执行得不够严格，禁止城镇居民到农村购置宅基地的规定形同虚设，以及宅基地在特定情况下被收回的规定未得到执行，一些地方甚至打着“深化改革”的旗号，擅自突破法律的规定。
（二）运行程序的繁杂与低效
城乡一体化进程中，我国农民宅基地利用方面出现了闲置、一户多宅等突出问题。这些问题的出现在一定程度上也和我国农民宅基地相关处置办法有关。城镇化和工业化的发展促进了进城务工和落户城里的农民数量的增加，但是相对应的农村宅基地空置数量也在随之增加。部分农民有意愿置换或退出宅基地，但是我国的农村宅基地的审批制度采用村、乡、县三级，程序繁杂琐碎，办理流程长。对于置换和流转宅基地的程序更是复杂和繁琐，加之一些地方存在工作程序不透明，乡村干部以权谋私、故意刁难等问题。这些都使农民觉得力不从心，也不愿意走这些繁琐的程序，不利于对农民宅基地的顺利退出，更不利于城镇化的发展。
（三）处置监督的缺失与无序
在我国现有的管理制度下，农村宅基地的所有权是归村集体所有的，但是宅基地的审批、使用、征收等方面的问题又是由县乡政府集中管理的，即政府实际上对农村宅基地问题具有较大的管理和处置权。政府对农民宅基地管理和处置方式很多，如对农村宅基地的征收、对农民宅基地取得和转让等的审批、对农民宅基地建设和使用的规划、对农民宅基地退出的补偿等。但是在这些过程中由于国家对这些方面的工作，相关制度和程序缺少具体而明确的规定，加上农村范围广，和基层政府工作透明度不高，以及农民本身的民主法治观念淡薄等原因，造成了农村宅基地管理和处置过程的监督较为乏力和无序，容易导致农民权益的受损。
（四）权益保障的乏力与混乱
农村宅基地承载着农民的庭院农业经营、农民的生存居住保障、低成本的生活方式等功能，农村宅基地退出关乎农民的切身利益。农民参与宅基地退出意味着原有生产生活方式的放弃，如何保障宅基地退出中的农民合法权益是宅基地退出必须面对的问题。现实实践中，由于我国对农民宅基地的退出等的补偿机制尚未健全，加上政府在处置农民宅基地时受到的监督不足。一些地方的政府强制征用和回收农民的宅基地并仅给予少量的补偿，一些地方政府甚至参与农民宅基地退出的增值收益的分配。另外，国家还没有系统的农民宅基地退出权益保障和维权机制，加上农民的维权意识较为淡薄，对有关维权的知识和路径了解相对较少。
（五）思想观念的影响与束缚
农村宅基地是我国土地制度中特有的概念，它作为广大农民安身立命、实现“居者有其屋”的重要支点，对维护农民的基本生存权和确保农村社会稳定发挥了积极的作用。在城乡一体化进程中，农村宅基地退出还受到一些思想观念方面的束缚和影响。一方面是传统的乡土观念的影响，即将农村作为自己家族的根基和本源，认为即便已经在城市安家落户，也不能丢弃农村的“老家”，甚至认为动了老家的房子就是动了家族的“根基”，从而导致了农村宅基地的闲置甚至荒废；另一方面是传统的“落叶归根”思想的影响，即作为农村出生和走出去的人，去世之后一定要葬在祖坟、回归故土，而宅基地恰恰就是送终的“仪式”所在地。
二、城乡一体化背景下农村宅基地退出的对策
农村宅基地退出是我国经济社会发展的客观趋势和必然要求，在加速推进城乡一体化的现代化进程中，如何构建科学合理的农村宅基地退出机制，已经成为深化农村土地制度改革、打破城乡二元分割局面的关键环节。
（一）推进农村宅基地的确权登记
推进农村宅基地确权登记是实施宅基地退出的前提和基础。作为对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证的特定过程，农村集体土地确权登记是解决农村集体土地权属纠纷、落实耕地保护制度和节约用地制度的重要措施。在城乡一体化进程中，要继续推进农村宅基地的确权登记，要确认到每一个具有所有权的农民，强化农民的土地物权意识，进一步明确村集体、农民与宅基地之间的产权关系，进一步调动农民土地流转的积极性，这不仅可以方便农民便捷和高效地退出宅基地，同时也可以有效减少土地矛盾和纠纷的发生。 （二）加强宅基地退出的制度建设
加强制度建设是保障农村宅基地退出有序化和稳定化的基础性环节。当前我国尚未出台专门针对农村宅基地管理方面的法律法规，对农村宅基地的管理主要参考《土地管理法》、《物权法》和《城乡规划法》，造成宅基地退出缺乏明确的法律依据。为此需要制定相应的法律制度，对农村宅基地退出的条件、补偿的办法、运行的过程、退出宅基地的管理等问题做出明确的规定，为各地区农村宅基地的退出提供统一的和规范的制度参照，从而减少各地因为制度差异较大而带来的管理混乱、退出无序和补偿不一等方面的问题和矛盾，使宅基地退出有法可依。
（三）做好宅基地退出的政策宣传
做好政策宣传是强化政策客体认知、减少政策执行阻力的重要保证。广泛的政策宣传是保障农村宅基地退出有效性和有序性的前提和基础。农村宅基地退出是一项涉及主体众多、构成内容复杂的系统过程，不仅涉及到政府土地管理部门、村级自治组织、村民个人等多个主体，而且包含了退出的条件、面积的确定、补偿的标准、过程的监督等诸多方面的内容。因此，必须做好宅基地退出方面的政策宣传，不仅要使农村居民明确宅基地退出的目的和意义，还要使之明确宅基地退出的条件、过程和程序，以及自身宅基地退出后的经济补偿和生活保障方式。
（四）强化宅基地退出的过程监督
强化过程监督是推动宅基地退出、保障农民合法权益的重要途径。农村宅基地的退出不仅意味着农民对宅基地使用权的放弃，也意味着村集体土地资源的扩增。在此过程中，还涉及到土地行政管理部门对宅基地面积的确认和财政部门对农民退出宅基地补偿的确定。在城乡一体化进程中，为保证宅基地退出的有序进行，必须加强对宅基地退出运行过程的监督，并加强宅基地退出的信息公开，保证村级组织对退出宅基地的和合理利用和科学管理，保证土地行政管理部门和财政部门有效行使职权，防止权力滥用和权力寻租，使宅基地退出的过程公开透明。
（五）完善宅基地退出的权益保障
保障宅基地退出的农民的合法权益是维持农村稳定、促进农村发展的关键。农民参与宅基地退出意味着原有生产和生活方式的放弃，如何促进宅基地退出后的农民向市民生活的有效转变是推进城乡一体化发展中的重要议题。为此，需要完善宅基地退出后的农民的权益保障。对于退出宅基地的农民，一是要完善经济保障，确保农民获得公平的补偿；二是要完善身份保障，实现农民身份的市民化；三是要完善就业保障，加强农民就业技能的教育和培训并提供信息和机会；四是要完善社会保障，促进城市居民和农村居民在医疗、养老和教育等方面的均等化。
（六）保证退出宅基地的有效利用
保证退出宅基地的有效利用是盘活宅基地资源、提高土地利用效率的关键所在。在城乡一体化进程中，城市建设用地需求日益增长和农村大量宅基地闲置之间的对比异常鲜明。在城乡土地“增减挂钩”政策背景下，农村宅基地的退出为城市建设用地的增加提供了有力的支持。为避免盲目追求建设用地增减指标，保证退出宅基地的有效利用，首先要做好宅基地退出后的复垦还原工作，禁止复垦中以次充好、拼凑指标的行为；其次要对跨区域土地增减的挂钩进行严格的审查和备案；此外，要将退出宅基地的土地增值收益返还给农村集体组织和农民个人。
农村宅基地退出是我国经济社会发展的客观趋势和必然要求，宅基地退出的目的在于集约节约利用土地资源。在加速推进城乡一体化的现代化进程中，构建科学合理的农村宅基地退出机制，进宅基地退出后的农民向市民生活的有效转变是未来一段时间里我们国家改革和发展中的一项重要议题。
参考文献
[1]曲福田.中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究[M].北京：经济科学出版社，2010.
[2]郑杭生.社会学概论新修[M].北京：中国人民大学出版社，2008.
[3]陈锡文，韩俊.中国特色“三农”发展道路研究[M].北京：清华大学出版社，2004.
[4]刘锐.农村宅基地退出问题再探讨[J].中州学刊，2013（7）.
[5]程春丽.农村宅基地退出补偿与利益机制构建探析[J].农村经济，2014（1）.
[6]赵玉红.城镇化进程中农民宅基地退出机制研究[J].辽宁经济，2014（2）.
[7]罗亚海.公共政策理论视角下农村宅基地退出机制论析[J].求索，2015（2）.
作者简介
张磊（1982.11—），男，山东郯城人，许昌学院法政学院讲师，硕士，主要研究方向为公共管理、政策分析。
基金项目
河南省科技厅2015年软科学项目“城乡一体化进程中的农村宅基地退出机制研究——基于河南省的实证分析”（项目编号：152400410567）
【关键词】困境与对策；城乡一体化；农村宅基地退出
随着我国城乡一体化进程的加速发展，农村人口向城市的转移不断加剧，农村居民的经济收入和思想观念都发生了极大的变化。城乡一体化的影响十分广泛，不仅影响农民的生产生活，也影响到农村土地利用和管理。作为农村建设用地组成部分的宅基地普遍存在布局混乱、面积超标、闲置严重和纠纷较多等突出问题，在很大程度上降低了农村宅基地的使用效率，影响了农村经济的发展和社会的稳定。作为农村集体建设用地的宅基地，如何有效利用和科学管理成为农村地区经济社会发展中的一个焦点问题。
一、城乡一体化背景下农村宅基地退出的困境
农村宅基地的退出，对于减少农村宅基地的闲置和浪费现象，促进农村土地资源的整合和节约，具有较为重要的理论和现实意义。但在实践中，农村宅基地的退出还面临着许多障碍需要妥善解决，才能有效保障农村宅基地的顺利退出。
（一）管理制度的滞后与虚置
我国现有的宅基地管理制度在维护土地公有制、保障广大农民的居住权和保护耕地等方面发挥了重要作用，但在城乡一体化加速发展背景下，也面临着问题：一方面是制度滞后，我国专门针对于农村宅基地管理的法律和制度很少，宅基地退出缺乏明确的依据和程序，目前主要有《土地管理法》和少数相关的实施意见，相配套的制度和措施也不够完善，尚未形成有机的管理制度体系；另一方面是制度虚置，主要表现为宅基地的使用审批制度和监督工作执行得不够严格，禁止城镇居民到农村购置宅基地的规定形同虚设，以及宅基地在特定情况下被收回的规定未得到执行，一些地方甚至打着“深化改革”的旗号，擅自突破法律的规定。
（二）运行程序的繁杂与低效
城乡一体化进程中，我国农民宅基地利用方面出现了闲置、一户多宅等突出问题。这些问题的出现在一定程度上也和我国农民宅基地相关处置办法有关。城镇化和工业化的发展促进了进城务工和落户城里的农民数量的增加，但是相对应的农村宅基地空置数量也在随之增加。部分农民有意愿置换或退出宅基地，但是我国的农村宅基地的审批制度采用村、乡、县三级，程序繁杂琐碎，办理流程长。对于置换和流转宅基地的程序更是复杂和繁琐，加之一些地方存在工作程序不透明，乡村干部以权谋私、故意刁难等问题。这些都使农民觉得力不从心，也不愿意走这些繁琐的程序，不利于对农民宅基地的顺利退出，更不利于城镇化的发展。
（三）处置监督的缺失与无序
在我国现有的管理制度下，农村宅基地的所有权是归村集体所有的，但是宅基地的审批、使用、征收等方面的问题又是由县乡政府集中管理的，即政府实际上对农村宅基地问题具有较大的管理和处置权。政府对农民宅基地管理和处置方式很多，如对农村宅基地的征收、对农民宅基地取得和转让等的审批、对农民宅基地建设和使用的规划、对农民宅基地退出的补偿等。但是在这些过程中由于国家对这些方面的工作，相关制度和程序缺少具体而明确的规定，加上农村范围广，和基层政府工作透明度不高，以及农民本身的民主法治观念淡薄等原因，造成了农村宅基地管理和处置过程的监督较为乏力和无序，容易导致农民权益的受损。
（四）权益保障的乏力与混乱
农村宅基地承载着农民的庭院农业经营、农民的生存居住保障、低成本的生活方式等功能，农村宅基地退出关乎农民的切身利益。农民参与宅基地退出意味着原有生产生活方式的放弃，如何保障宅基地退出中的农民合法权益是宅基地退出必须面对的问题。现实实践中，由于我国对农民宅基地的退出等的补偿机制尚未健全，加上政府在处置农民宅基地时受到的监督不足。一些地方的政府强制征用和回收农民的宅基地并仅给予少量的补偿，一些地方政府甚至参与农民宅基地退出的增值收益的分配。另外，国家还没有系统的农民宅基地退出权益保障和维权机制，加上农民的维权意识较为淡薄，对有关维权的知识和路径了解相对较少。
（五）思想观念的影响与束缚
农村宅基地是我国土地制度中特有的概念，它作为广大农民安身立命、实现“居者有其屋”的重要支点，对维护农民的基本生存权和确保农村社会稳定发挥了积极的作用。在城乡一体化进程中，农村宅基地退出还受到一些思想观念方面的束缚和影响。一方面是传统的乡土观念的影响，即将农村作为自己家族的根基和本源，认为即便已经在城市安家落户，也不能丢弃农村的“老家”，甚至认为动了老家的房子就是动了家族的“根基”，从而导致了农村宅基地的闲置甚至荒废；另一方面是传统的“落叶归根”思想的影响，即作为农村出生和走出去的人，去世之后一定要葬在祖坟、回归故土，而宅基地恰恰就是送终的“仪式”所在地。
二、城乡一体化背景下农村宅基地退出的对策
农村宅基地退出是我国经济社会发展的客观趋势和必然要求，在加速推进城乡一体化的现代化进程中，如何构建科学合理的农村宅基地退出机制，已经成为深化农村土地制度改革、打破城乡二元分割局面的关键环节。
（一）推进农村宅基地的确权登记
推进农村宅基地确权登记是实施宅基地退出的前提和基础。作为对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证的特定过程，农村集体土地确权登记是解决农村集体土地权属纠纷、落实耕地保护制度和节约用地制度的重要措施。在城乡一体化进程中，要继续推进农村宅基地的确权登记，要确认到每一个具有所有权的农民，强化农民的土地物权意识，进一步明确村集体、农民与宅基地之间的产权关系，进一步调动农民土地流转的积极性，这不仅可以方便农民便捷和高效地退出宅基地，同时也可以有效减少土地矛盾和纠纷的发生。 （二）加强宅基地退出的制度建设
加强制度建设是保障农村宅基地退出有序化和稳定化的基础性环节。当前我国尚未出台专门针对农村宅基地管理方面的法律法规，对农村宅基地的管理主要参考《土地管理法》、《物权法》和《城乡规划法》，造成宅基地退出缺乏明确的法律依据。为此需要制定相应的法律制度，对农村宅基地退出的条件、补偿的办法、运行的过程、退出宅基地的管理等问题做出明确的规定，为各地区农村宅基地的退出提供统一的和规范的制度参照，从而减少各地因为制度差异较大而带来的管理混乱、退出无序和补偿不一等方面的问题和矛盾，使宅基地退出有法可依。
（三）做好宅基地退出的政策宣传
做好政策宣传是强化政策客体认知、减少政策执行阻力的重要保证。广泛的政策宣传是保障农村宅基地退出有效性和有序性的前提和基础。农村宅基地退出是一项涉及主体众多、构成内容复杂的系统过程，不仅涉及到政府土地管理部门、村级自治组织、村民个人等多个主体，而且包含了退出的条件、面积的确定、补偿的标准、过程的监督等诸多方面的内容。因此，必须做好宅基地退出方面的政策宣传，不仅要使农村居民明确宅基地退出的目的和意义，还要使之明确宅基地退出的条件、过程和程序，以及自身宅基地退出后的经济补偿和生活保障方式。
（四）强化宅基地退出的过程监督
强化过程监督是推动宅基地退出、保障农民合法权益的重要途径。农村宅基地的退出不仅意味着农民对宅基地使用权的放弃，也意味着村集体土地资源的扩增。在此过程中，还涉及到土地行政管理部门对宅基地面积的确认和财政部门对农民退出宅基地补偿的确定。在城乡一体化进程中，为保证宅基地退出的有序进行，必须加强对宅基地退出运行过程的监督，并加强宅基地退出的信息公开，保证村级组织对退出宅基地的和合理利用和科学管理，保证土地行政管理部门和财政部门有效行使职权，防止权力滥用和权力寻租，使宅基地退出的过程公开透明。
（五）完善宅基地退出的权益保障
保障宅基地退出的农民的合法权益是维持农村稳定、促进农村发展的关键。农民参与宅基地退出意味着原有生产和生活方式的放弃，如何促进宅基地退出后的农民向市民生活的有效转变是推进城乡一体化发展中的重要议题。为此，需要完善宅基地退出后的农民的权益保障。对于退出宅基地的农民，一是要完善经济保障，确保农民获得公平的补偿；二是要完善身份保障，实现农民身份的市民化；三是要完善就业保障，加强农民就业技能的教育和培训并提供信息和机会；四是要完善社会保障，促进城市居民和农村居民在医疗、养老和教育等方面的均等化。
（六）保证退出宅基地的有效利用
保证退出宅基地的有效利用是盘活宅基地资源、提高土地利用效率的关键所在。在城乡一体化进程中，城市建设用地需求日益增长和农村大量宅基地闲置之间的对比异常鲜明。在城乡土地“增减挂钩”政策背景下，农村宅基地的退出为城市建设用地的增加提供了有力的支持。为避免盲目追求建设用地增减指标，保证退出宅基地的有效利用，首先要做好宅基地退出后的复垦还原工作，禁止复垦中以次充好、拼凑指标的行为；其次要对跨区域土地增减的挂钩进行严格的审查和备案；此外，要将退出宅基地的土地增值收益返还给农村集体组织和农民个人。
农村宅基地退出是我国经济社会发展的客观趋势和必然要求，宅基地退出的目的在于集约节约利用土地资源。在加速推进城乡一体化的现代化进程中，构建科学合理的农村宅基地退出机制，进宅基地退出后的农民向市民生活的有效转变是未来一段时间里我们国家改革和发展中的一项重要议题。
参考文献
[1]曲福田.中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究[M].北京：经济科学出版社，2010.
[2]郑杭生.社会学概论新修[M].北京：中国人民大学出版社，2008.
[3]陈锡文，韩俊.中国特色“三农”发展道路研究[M].北京：清华大学出版社，2004.
[4]刘锐.农村宅基地退出问题再探讨[J].中州学刊，2013（7）.
[5]程春丽.农村宅基地退出补偿与利益机制构建探析[J].农村经济，2014（1）.
[6]赵玉红.城镇化进程中农民宅基地退出机制研究[J].辽宁经济，2014（2）.
[7]罗亚海.公共政策理论视角下农村宅基地退出机制论析[J].求索，2015（2）.
作者简介
张磊（1982.11—），男，山东郯城人，许昌学院法政学院讲师，硕士，主要研究方向为公共管理、政策分析。
基金项目
河南省科技厅2015年软科学项目“城乡一体化进程中的农村宅基地退出机制研究——基于河南省的实证分析”（项目编号：152400410567）