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内容提要 从集体行动角度而言，不同的自然资源产权类型体现了不同规模的集体行动问题。政府作为选择性激励组织，有助于解决不同产权形式下的自然资源，在使用过程中的集体行动问题。但政府组织的介入离不开必要的前提条件，一般来说是资源的经济和生态价值关系，资源专用者的数量和集体行动问题规模，政府意愿和能力水平三层次因素。
关键词 政府 资源管理 集体行动
〔中图分类号〕F0621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2012)04-0058-05
当自然资源总量或流量既定，自然资源各利益相关者之间在资源使用过程中容易出现零和博弈。为避免零和博弈，实现自然资源的持续合理使用，需要“既具有行使强制性措施的权威和能力，又能向集团个人提供积极诱导的政府组织介入资源使用过程”； 曼瑟尔?奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海三联书店，1994年，第166页。此外由于自然资源本身的复杂性特征，任何一个组织或方式，都无法在任何制度、技术和生态条件下均成为最优的制度安排，也就是说政府组织介入自然资源管理离不开一定的前提条件，即资源的经济和环境价值关系；资源专用者数量和集体行动问题规模；政府意愿和能力水平三个因素。
一、产权类型与集体行动
经济学根据权利所有情况的差异，将产权分为了私人产权、共同产权、开放自由和国家所有四种类型，这四种产权有着不同程度的集体行动问题。美国学者查克博（Chakrabory）认为，“不同的产权类型可视为不同程度集体行动问题的统一联合体，而资源的可持续性也可看作是集体行动问题的函数，集体行动问题的规模越小，产权制度越有效率。因而实现资源可持续利用需要解决不同产权制度下的集体行动问题。” Chakrabory，Stability and Outcomes of Common Property Institutions in Forestry: Evidence for the Terai Region Nepal，Ecological Economics, 2001(36).
（一）自然资源产权分类
同其他物品相比，自然资源的产权形式具有复杂性与多样性的特点，具体形式一般包括使用或享受自然资源的进入权；利用资源获取利润的收益权；制定和完善资源使用规则的管理权；出售、出租或继承产权的让渡权等。
不同的产权类型有着不同的权利束，或者说是权利集合。私人产权下，个人权利束最多，权利基本归属个人所有；共有产权是由生活在资源周围的私人团体独自拥有管理和使用等权利的制度安排；开放资源是没有任何人对资源具有排他权的产权制度；国家产权下，所有权属于全体公民，但往往由政府决定资源的获取和使用范围。 丹尼尔?科尔：《污染与财产权：环境保护的所有权制度比较研究》，北京大学出版社，2009年，第20页。需要注意的是，传统的产权分类并不完全符合现实世界中资源物品的具体权利集合。在具体产权中，不同的产权类型所具有的权利总是存在着或多或少的差异。正如有学者指出的那样，现实中的产权总是体现着各种所有权类型特征，不同情况下的产权总是各种产权类型的综合体现。 Fenny, D A，The Tragedy of the Commons：Twenty –Two Years Later ，Human Ecology，2001:(18).
（二）产权类型与集体行动问题
奥尔森在《集体行动的逻辑》中提出了著名的集体行动问题，他指出一个集团或者人数很少，或者存在促使人们追求共同利益的特殊手段，否则有理性的，寻求自我利益的个人都不会主动实施追求共同或集团利益的行为。从这个角度分析，不同的产权类型可看作具有不同程度集体行动问题的统一联合体，即私人产权、共同产权、开放资源和国有资源分别具有不同程度的集体行动问题。
在四种产权类型中，私人产权中产权人最少，集体行动问题规模也最小。共同产权中的资源专用者数量有所增加，因而具有更大的治理成本和集体行动问题规模。共同产权与开放资源的区别就在于资源专用者数量。共同产权下，资源专用者数量有限，专用者和外来者的身份易于确认，并因此带来交流与合作的便利性，有助于解决集体行动问题。开放资源则由于专用者数量过多，难以解决集体行动问题。由于在国家所有的情况下，政府代表国家掌握其权利，即资源决策决定于政府官员，相应的集体行动问题规模在不同的政治体制下存在差异。民主制度下，其集体行动问题规模较大，而在集权体制下，集体行动问题规模往往相对较小。
政府自然资源管理介入度探析
概而论之，私人产权、共同产权、开放资源和国有产权均为具有不同程度集体问题的产权制度。随着产权人的增加，集体行动问题的规模扩大，自然资源治理难度增加，当集体行动问题规模太大甚至无法解决的时候，资源变成开放资源，可持续性降低。 Edella Schlager and Blomquist William：Heterogeneity and Common Pool Resource Management, Designing Institutions for Enviromental and Resource Chelenham: Edward Elgar,1998.
二、政府与自然资源产权
由于自然资源产权的权利束往往是分离的，无论是私人、共同产权，还是开放资源和国家所有，各种产权形式都多多少少存在着政府干预的身影，也就是说政府在不同的产权类型中具有不同程度的权利属性，不同的产权形式面临着不同程度的政府干预。
（一）政府与产权类型
产权是具体权利的集合，无论私人产权、共同产权、开放资源或国家所有制，其具体权利都是有限的。现实中的产权安排必然带有各种所有权类型特征，即使在一个完全私人所有的经济制度中也不存在绝对所有权。 Dhlman, Carl，The Open-Field System and Beyond：Property Rights Analysis of an Economic Institution，Cambridge: Cambridage University Press，1980.这一方面是因为自然资源的复杂性使得人们执行自然资源所有属性的成本高于收益，人们不得不放弃；另一方面是因为政府出于公众或自身利益的考量，不可能放弃某些自然资源属性权利，即政府经常在资源所有者如何利用资源方面实施一定的约束和管制。例如土地所有者有权决定其土地种植何种作物，但是不能杀害土地上的珍惜物种。因此从产权角度来看，政府的自然资源管理实际上是政府持有的自然资源物品属性权利。既定资源下，任何产权安排都是资源专用者的集体问题以及政府对于资源专用者权利干预程度的函数。 （二）政府与资源集体行动问题
由于复杂的社会经济环境以及产权确认和排他的困难性，人类社会不可能将所有自然资源私人化，产权化，这就带来了公共物品问题。对自然资源而言，产权完全或者部分缺失通常会带来严重的集体行动问题。另一方面，即使是产权明晰的资源，资源可持续利用也需要克服资源产权人的集体行动问题。例如在共有产权下，由于资源共有而收益私有，提取资源必然减少他人份额，如何克服非理性的集体行为成为实现可持续利用的基础。资源所有者的集体行动往往是一个不确定的、复杂的事情。这种不确定性有内部和外部两种来源途径。外部来源是影响资源存量与流量的变量；内部来源主要是资源系统本身确切结构等知识。奥斯特罗姆认为，“因缺乏知识形成的不确定性也许会随着技能增加和科学知识与当地情况的结合而降低，但是为此付出的成本是很高的，并且永远也不会完成”。 埃莉诺?奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动的逻辑》，上海三联书店，2000年，第58页。
相对于其他组织而言，政府组织作为国家意志的实现机构，有着解决集体行动问题的比较优势，具体而言有如下几方面：政府组织作为国家意志的代表机构，具有制定与维护自然资源使用规则的责任与义务；其次产权界定是一个利益分配过程，社会成员财产存量和增量的差异性，导致各利益相关者在谈判中讨价还价的能力并不相同，政府介入有助于保护弱者，实现更为公平的谈判；最后自然资源产权的界定需要支付一定的成本，而政府介入带来的规模效应可大为降低自然资源产权的界定成本。
三、政府介入方式
通常情况下，政府介入自然资源管理的手段有行政管制和产权保证两种方式。即一方面政府通过对资源使用行为的直接干预，避免资源的过度使用和环境恶化；另一方面通过保护资源产权，帮助资源使用者跨越集体行动问题。
（一）行政干预方式
冰岛经济学家思拉恩?埃格特森曾经指出，“借助政府力量对某些能够造成负外部性的资源产权(或产权项)的实施加以限制，可以减少(或消除)负外部性的产生”。 拉恩?埃格特森：《经济行为与制度》，商务印书馆，2004年，第87-91页。实践中，产权限制一般是政府通过行政命令手段对产权人某些排他性权利加以的限制和弱化，从而保证其行为不会过度消耗资源，具体的介入方式有税收，补贴、限额贸易、技术规制等。政府通过直接的行政管制可以将资源开采总量限制在可接受水平之内，从而实现资源的可持续性，这种方式由于操作简单比较受政府部门偏爱，但也有成本较高，无法提供有效激励，容易形成寻租机会等自身缺陷。例如托马斯?斯德纳就曾经指出，在自然资源限额管理中，由于对潜在的生态系统缺乏了解以及对应该怎样管理这些生态系统缺乏一致的意见，都会给持久性和可信性的建立带来额外困难。 托马斯?斯德纳：《环境与自然资源管理的政策工具》，上海三联书店，2005年，第15页。
(二)产权保证方式
由于行政干预成本高且容易滋生寻租等问题，因而需要新的介入方式，其中之一就是产权保证。具体而言就是政府通过充足的产权保证，实现既定发展水平下的资源可持续使用。
所谓产权保证指的是所有权创造和转移的系统性制度支撑。人们获取、维护、放弃产权是一种选择，当收益超过成本时，人们会选择履行产权，反之则会将产权留给公共领域。产权保证通过降低交易成本，增加自然资源的收益预期，确保产权人对资源的长期控制和收益权，从而改变决策者动机，促使产权人在可持续水平上提取和消费资源。产权保证改善后，自然而然地会增加划分与维护自然资源产权的收益，最为脆弱的开放资源的数量也会减少。此外良好的产权保证也可以降低资源专用者的贴现率，提高收益预期。反之如果产权保证较差，资源专用者的排他成本就会升高，相应地降低了预期收益，当预期收益低于排他成本之时，资源成为开放资源，资源非理性使用成为可能。
所以，政府组织可通过产权保证降低交易成本进而改变产权人的成本收益比，促使资源使用的外部性问题内部化。需要注意的是产权保证并非资源可持续性使用的充分条件。在经济价值高于生态价值的情况下，自然资源的经济动机与生态动机差异较大，产权保证会导致资源的非持续性利用，加剧资源恶化。
四、政府资源管理介入需求
虽然政府介入在一定程度上有助于自然资源的可持续使用，但并非任何情况下，任何背景下都适合。通常认为政府的介入依赖于资源的政治，经济和技术背景以及资源本身的特征，具体来说是政府的能力和意愿，资源的生态与经济价值差异，集体行动规模等因素。
（一）政府能力与意愿
政府进行自然资源管理的前提是政府的政策执行能力与资源可持续资源利用意愿。意愿和能力都是政府实施资源可持续利用的必要非充分条件。有能力但缺乏意愿的政府容易导致权力滥用，将公共资源变成部门或私人利益；而有意愿无能力的政府无法执行政策，容易将资源变成开放资源。
1政府能力
政府的自然资源管理能力可看成各种政府组织在自然资源管理过程中所实际掌握的资源与力量。毫无疑问，有权威并有政策执行力的政府才能给产权人提供有效的产权保证，才有资格介入自然资源管理。
有学者指出，政府能力可以看作是政府掌握资源的函数。而具体的资源治理能力则是政府在自然资源管理领域的技术与能力的集合。从长期角度来看，政府技术与能力取决于政府拥有的资源禀赋和国家的法律、政策。 Daiel Press，Democratic Dilemmas in the Age of Ecology: Tress and Toxics in the American West，Natural Resources,1998(3).此外民众对法律、权威的支持程度也是重要因素。因为如果国家法律与政府权威缺乏普遍性支持，一方面是政府的政策执行力会受到限制，同时也需要付出更多的努力才能达到既定目标，长久下去，政府行为就会变得昂贵并且逐渐孱弱。政府自然资源管理能力还会受到本地区社会经济发展水平的约束。现实告诉我们，发达国家和地区经济力量充实，政府有足够的财政资金支撑自然资源的有限使用，人们也对环境良好的资源治理有着较高的偏好；相反，在经济较为落后的国家和地区，人们迫切追求的是提高生活水平，摆脱贫困，对资源可持续使用的需求不高，政府组织常常无力进行资源治理。 2政府意愿
政府组织介入自然资源治理的另一个前提是政府自然资源可持续利用意愿。政府意愿体现了政府是追求最大化的公众利益还是私人与部门经济利益。意愿是一定政府组织偏好的函数，甚至可以说是政府官员偏好的函数。布坎南曾经明确指出，政治官僚与市场中的人一样追逐私利，政府官员自身的利益和偏好会导致政府政策执行能力的削弱。 詹姆斯?M?布坎南：《公共物品的需求与供给》，上海人民出版社，2009年，第58页。如果政府的意愿是在当政期间从自然资源中获取最大化的经济利益，那么越是强势政府，破坏性越大。即对于一个缺乏可持续意愿的政府而言，政府的介入总会带来破坏性的后果。一般情况下，导致政府缺乏可持续意愿在于两方面因素。一是政府屈从于某些特殊利益集团的压力，从而漠视公众利益；二是政府放弃长期政治利益，将自然资源作为自己追求短期经济利益的工具。
（二）资源特征与介入需求
具体自然资源的特征也是考察政府介入需求情况的必要因素，例如产权人数量、集体行动问题规模程度以及自然资源经济和生态价值的关系等。 这里一个假设前提为决策者是经济人，而非生态人。对自然资源而言，其经济价值与生态价值存在或大或小的差异。这里的经济价值指的是可从资源获取的最大化经济价值；生态价值是指在可持续利用基础上可获取的最大化的经济价值。资源的经济价值与生态价值的差异是市场价格的函数，因为市场价格决定了两种资源利用模式的经济回报。在分析了资源的环境与经济价值差异后，可以分析出不同资源背景下，政府资源治理介入的需求度。
1经济与生态价值差异较大
在自然资源的经济和生态价值差异较大，且政府强势具有自然可持续使用意愿的背景下，以私人产权为代表的产权形式，由于集体行动问题规模较小，对政府介入有着较高的需求度。因为在这种情况下，资源最大化的经济效益会诱使具有小规模集体行动问题的产权人放弃可持续使用的长期效益，转而追求最大化的短期利益，从而导致自然资源公众利益的破坏，自然资源过度开发。例如假设某个人可以在城中心的绿地上划出一片土地，那么这个人从获取最大化经济利益出发，其理性选择一定是将其改变成商业用地，于是具有最小规模的集体行动问题的私人产权带来了最坏的资源利用。另一方面，如果政府弱势并缺乏资源可持续利用意愿，无论集体规模大小都不适合介入管理。因为在这种情况下，政府都无法解决资源专用者的集体行动问题。 因此说，如果自然资源的生态与经济价值差异大，由于私人产权等具有小规模的集体行动问题的产权形式有可能带来高效率的资源恶化，因此需要政府介入；共同产权等具有大规模集体行动问题的产权类型因为有可能实现自我治理，防止资源恶化，可能需要较少的政府介入，当然具有高水平能力和意愿是前提条件。
2经济与生态价值差异较小
在自然资源经济价值与生态价值较为一致的背景下，政府组织介入的关键在于帮助产权人跨越集体行动问题。在产权人由于大规模的集体行动问题会导致自然资源的非理性利用时，例如公共牧场问题，政府组织的介入有助于解决产权人的集体行动问题，从而实现资源的可持续利用。依此类推，如果一种自然资源的集体行动问题规模很小，而资源的生态价值与经济价值差距又不大，那么产权人会自行选择可持续利用资源，政府介入的需求度也就很低了。实践证明，这种情况下如果政府强行介入，往往带来的是自然资源公众利益的部门化与私人化。
如上所述，从集体行动角度分析，传统的私人产权，共有产权，开放资源和国家产权是一个具有不同规模集体行动问题的统一连续体。因而实现资源可持续利用的思路就是防止非理性的集体行为，实现集体最优。政府组织由于具有选择性激励手段，可在一定背景条件下帮助解决资源使用过程中的非理性行为，从而实现资源的可持续利用。
作者单位：中央财经大学财经研究院
责任编辑：心 远
关键词 政府 资源管理 集体行动
〔中图分类号〕F0621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2012)04-0058-05
当自然资源总量或流量既定，自然资源各利益相关者之间在资源使用过程中容易出现零和博弈。为避免零和博弈，实现自然资源的持续合理使用，需要“既具有行使强制性措施的权威和能力，又能向集团个人提供积极诱导的政府组织介入资源使用过程”； 曼瑟尔?奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海三联书店，1994年，第166页。此外由于自然资源本身的复杂性特征，任何一个组织或方式，都无法在任何制度、技术和生态条件下均成为最优的制度安排，也就是说政府组织介入自然资源管理离不开一定的前提条件，即资源的经济和环境价值关系；资源专用者数量和集体行动问题规模；政府意愿和能力水平三个因素。
一、产权类型与集体行动
经济学根据权利所有情况的差异，将产权分为了私人产权、共同产权、开放自由和国家所有四种类型，这四种产权有着不同程度的集体行动问题。美国学者查克博（Chakrabory）认为，“不同的产权类型可视为不同程度集体行动问题的统一联合体，而资源的可持续性也可看作是集体行动问题的函数，集体行动问题的规模越小，产权制度越有效率。因而实现资源可持续利用需要解决不同产权制度下的集体行动问题。” Chakrabory，Stability and Outcomes of Common Property Institutions in Forestry: Evidence for the Terai Region Nepal，Ecological Economics, 2001(36).
（一）自然资源产权分类
同其他物品相比，自然资源的产权形式具有复杂性与多样性的特点，具体形式一般包括使用或享受自然资源的进入权；利用资源获取利润的收益权；制定和完善资源使用规则的管理权；出售、出租或继承产权的让渡权等。
不同的产权类型有着不同的权利束，或者说是权利集合。私人产权下，个人权利束最多，权利基本归属个人所有；共有产权是由生活在资源周围的私人团体独自拥有管理和使用等权利的制度安排；开放资源是没有任何人对资源具有排他权的产权制度；国家产权下，所有权属于全体公民，但往往由政府决定资源的获取和使用范围。 丹尼尔?科尔：《污染与财产权：环境保护的所有权制度比较研究》，北京大学出版社，2009年，第20页。需要注意的是，传统的产权分类并不完全符合现实世界中资源物品的具体权利集合。在具体产权中，不同的产权类型所具有的权利总是存在着或多或少的差异。正如有学者指出的那样，现实中的产权总是体现着各种所有权类型特征，不同情况下的产权总是各种产权类型的综合体现。 Fenny, D A，The Tragedy of the Commons：Twenty –Two Years Later ，Human Ecology，2001:(18).
（二）产权类型与集体行动问题
奥尔森在《集体行动的逻辑》中提出了著名的集体行动问题，他指出一个集团或者人数很少，或者存在促使人们追求共同利益的特殊手段，否则有理性的，寻求自我利益的个人都不会主动实施追求共同或集团利益的行为。从这个角度分析，不同的产权类型可看作具有不同程度集体行动问题的统一联合体，即私人产权、共同产权、开放资源和国有资源分别具有不同程度的集体行动问题。
在四种产权类型中，私人产权中产权人最少，集体行动问题规模也最小。共同产权中的资源专用者数量有所增加，因而具有更大的治理成本和集体行动问题规模。共同产权与开放资源的区别就在于资源专用者数量。共同产权下，资源专用者数量有限，专用者和外来者的身份易于确认，并因此带来交流与合作的便利性，有助于解决集体行动问题。开放资源则由于专用者数量过多，难以解决集体行动问题。由于在国家所有的情况下，政府代表国家掌握其权利，即资源决策决定于政府官员，相应的集体行动问题规模在不同的政治体制下存在差异。民主制度下，其集体行动问题规模较大，而在集权体制下，集体行动问题规模往往相对较小。
政府自然资源管理介入度探析
概而论之，私人产权、共同产权、开放资源和国有产权均为具有不同程度集体问题的产权制度。随着产权人的增加，集体行动问题的规模扩大，自然资源治理难度增加，当集体行动问题规模太大甚至无法解决的时候，资源变成开放资源，可持续性降低。 Edella Schlager and Blomquist William：Heterogeneity and Common Pool Resource Management, Designing Institutions for Enviromental and Resource Chelenham: Edward Elgar,1998.
二、政府与自然资源产权
由于自然资源产权的权利束往往是分离的，无论是私人、共同产权，还是开放资源和国家所有，各种产权形式都多多少少存在着政府干预的身影，也就是说政府在不同的产权类型中具有不同程度的权利属性，不同的产权形式面临着不同程度的政府干预。
（一）政府与产权类型
产权是具体权利的集合，无论私人产权、共同产权、开放资源或国家所有制，其具体权利都是有限的。现实中的产权安排必然带有各种所有权类型特征，即使在一个完全私人所有的经济制度中也不存在绝对所有权。 Dhlman, Carl，The Open-Field System and Beyond：Property Rights Analysis of an Economic Institution，Cambridge: Cambridage University Press，1980.这一方面是因为自然资源的复杂性使得人们执行自然资源所有属性的成本高于收益，人们不得不放弃；另一方面是因为政府出于公众或自身利益的考量，不可能放弃某些自然资源属性权利，即政府经常在资源所有者如何利用资源方面实施一定的约束和管制。例如土地所有者有权决定其土地种植何种作物，但是不能杀害土地上的珍惜物种。因此从产权角度来看，政府的自然资源管理实际上是政府持有的自然资源物品属性权利。既定资源下，任何产权安排都是资源专用者的集体问题以及政府对于资源专用者权利干预程度的函数。 （二）政府与资源集体行动问题
由于复杂的社会经济环境以及产权确认和排他的困难性，人类社会不可能将所有自然资源私人化，产权化，这就带来了公共物品问题。对自然资源而言，产权完全或者部分缺失通常会带来严重的集体行动问题。另一方面，即使是产权明晰的资源，资源可持续利用也需要克服资源产权人的集体行动问题。例如在共有产权下，由于资源共有而收益私有，提取资源必然减少他人份额，如何克服非理性的集体行为成为实现可持续利用的基础。资源所有者的集体行动往往是一个不确定的、复杂的事情。这种不确定性有内部和外部两种来源途径。外部来源是影响资源存量与流量的变量；内部来源主要是资源系统本身确切结构等知识。奥斯特罗姆认为，“因缺乏知识形成的不确定性也许会随着技能增加和科学知识与当地情况的结合而降低，但是为此付出的成本是很高的，并且永远也不会完成”。 埃莉诺?奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动的逻辑》，上海三联书店，2000年，第58页。
相对于其他组织而言，政府组织作为国家意志的实现机构，有着解决集体行动问题的比较优势，具体而言有如下几方面：政府组织作为国家意志的代表机构，具有制定与维护自然资源使用规则的责任与义务；其次产权界定是一个利益分配过程，社会成员财产存量和增量的差异性，导致各利益相关者在谈判中讨价还价的能力并不相同，政府介入有助于保护弱者，实现更为公平的谈判；最后自然资源产权的界定需要支付一定的成本，而政府介入带来的规模效应可大为降低自然资源产权的界定成本。
三、政府介入方式
通常情况下，政府介入自然资源管理的手段有行政管制和产权保证两种方式。即一方面政府通过对资源使用行为的直接干预，避免资源的过度使用和环境恶化；另一方面通过保护资源产权，帮助资源使用者跨越集体行动问题。
（一）行政干预方式
冰岛经济学家思拉恩?埃格特森曾经指出，“借助政府力量对某些能够造成负外部性的资源产权(或产权项)的实施加以限制，可以减少(或消除)负外部性的产生”。 拉恩?埃格特森：《经济行为与制度》，商务印书馆，2004年，第87-91页。实践中，产权限制一般是政府通过行政命令手段对产权人某些排他性权利加以的限制和弱化，从而保证其行为不会过度消耗资源，具体的介入方式有税收，补贴、限额贸易、技术规制等。政府通过直接的行政管制可以将资源开采总量限制在可接受水平之内，从而实现资源的可持续性，这种方式由于操作简单比较受政府部门偏爱，但也有成本较高，无法提供有效激励，容易形成寻租机会等自身缺陷。例如托马斯?斯德纳就曾经指出，在自然资源限额管理中，由于对潜在的生态系统缺乏了解以及对应该怎样管理这些生态系统缺乏一致的意见，都会给持久性和可信性的建立带来额外困难。 托马斯?斯德纳：《环境与自然资源管理的政策工具》，上海三联书店，2005年，第15页。
(二)产权保证方式
由于行政干预成本高且容易滋生寻租等问题，因而需要新的介入方式，其中之一就是产权保证。具体而言就是政府通过充足的产权保证，实现既定发展水平下的资源可持续使用。
所谓产权保证指的是所有权创造和转移的系统性制度支撑。人们获取、维护、放弃产权是一种选择，当收益超过成本时，人们会选择履行产权，反之则会将产权留给公共领域。产权保证通过降低交易成本，增加自然资源的收益预期，确保产权人对资源的长期控制和收益权，从而改变决策者动机，促使产权人在可持续水平上提取和消费资源。产权保证改善后，自然而然地会增加划分与维护自然资源产权的收益，最为脆弱的开放资源的数量也会减少。此外良好的产权保证也可以降低资源专用者的贴现率，提高收益预期。反之如果产权保证较差，资源专用者的排他成本就会升高，相应地降低了预期收益，当预期收益低于排他成本之时，资源成为开放资源，资源非理性使用成为可能。
所以，政府组织可通过产权保证降低交易成本进而改变产权人的成本收益比，促使资源使用的外部性问题内部化。需要注意的是产权保证并非资源可持续性使用的充分条件。在经济价值高于生态价值的情况下，自然资源的经济动机与生态动机差异较大，产权保证会导致资源的非持续性利用，加剧资源恶化。
四、政府资源管理介入需求
虽然政府介入在一定程度上有助于自然资源的可持续使用，但并非任何情况下，任何背景下都适合。通常认为政府的介入依赖于资源的政治，经济和技术背景以及资源本身的特征，具体来说是政府的能力和意愿，资源的生态与经济价值差异，集体行动规模等因素。
（一）政府能力与意愿
政府进行自然资源管理的前提是政府的政策执行能力与资源可持续资源利用意愿。意愿和能力都是政府实施资源可持续利用的必要非充分条件。有能力但缺乏意愿的政府容易导致权力滥用，将公共资源变成部门或私人利益；而有意愿无能力的政府无法执行政策，容易将资源变成开放资源。
1政府能力
政府的自然资源管理能力可看成各种政府组织在自然资源管理过程中所实际掌握的资源与力量。毫无疑问，有权威并有政策执行力的政府才能给产权人提供有效的产权保证，才有资格介入自然资源管理。
有学者指出，政府能力可以看作是政府掌握资源的函数。而具体的资源治理能力则是政府在自然资源管理领域的技术与能力的集合。从长期角度来看，政府技术与能力取决于政府拥有的资源禀赋和国家的法律、政策。 Daiel Press，Democratic Dilemmas in the Age of Ecology: Tress and Toxics in the American West，Natural Resources,1998(3).此外民众对法律、权威的支持程度也是重要因素。因为如果国家法律与政府权威缺乏普遍性支持，一方面是政府的政策执行力会受到限制，同时也需要付出更多的努力才能达到既定目标，长久下去，政府行为就会变得昂贵并且逐渐孱弱。政府自然资源管理能力还会受到本地区社会经济发展水平的约束。现实告诉我们，发达国家和地区经济力量充实，政府有足够的财政资金支撑自然资源的有限使用，人们也对环境良好的资源治理有着较高的偏好；相反，在经济较为落后的国家和地区，人们迫切追求的是提高生活水平，摆脱贫困，对资源可持续使用的需求不高，政府组织常常无力进行资源治理。 2政府意愿
政府组织介入自然资源治理的另一个前提是政府自然资源可持续利用意愿。政府意愿体现了政府是追求最大化的公众利益还是私人与部门经济利益。意愿是一定政府组织偏好的函数，甚至可以说是政府官员偏好的函数。布坎南曾经明确指出，政治官僚与市场中的人一样追逐私利，政府官员自身的利益和偏好会导致政府政策执行能力的削弱。 詹姆斯?M?布坎南：《公共物品的需求与供给》，上海人民出版社，2009年，第58页。如果政府的意愿是在当政期间从自然资源中获取最大化的经济利益，那么越是强势政府，破坏性越大。即对于一个缺乏可持续意愿的政府而言，政府的介入总会带来破坏性的后果。一般情况下，导致政府缺乏可持续意愿在于两方面因素。一是政府屈从于某些特殊利益集团的压力，从而漠视公众利益；二是政府放弃长期政治利益，将自然资源作为自己追求短期经济利益的工具。
（二）资源特征与介入需求
具体自然资源的特征也是考察政府介入需求情况的必要因素，例如产权人数量、集体行动问题规模程度以及自然资源经济和生态价值的关系等。 这里一个假设前提为决策者是经济人，而非生态人。对自然资源而言，其经济价值与生态价值存在或大或小的差异。这里的经济价值指的是可从资源获取的最大化经济价值；生态价值是指在可持续利用基础上可获取的最大化的经济价值。资源的经济价值与生态价值的差异是市场价格的函数，因为市场价格决定了两种资源利用模式的经济回报。在分析了资源的环境与经济价值差异后，可以分析出不同资源背景下，政府资源治理介入的需求度。
1经济与生态价值差异较大
在自然资源的经济和生态价值差异较大，且政府强势具有自然可持续使用意愿的背景下，以私人产权为代表的产权形式，由于集体行动问题规模较小，对政府介入有着较高的需求度。因为在这种情况下，资源最大化的经济效益会诱使具有小规模集体行动问题的产权人放弃可持续使用的长期效益，转而追求最大化的短期利益，从而导致自然资源公众利益的破坏，自然资源过度开发。例如假设某个人可以在城中心的绿地上划出一片土地，那么这个人从获取最大化经济利益出发，其理性选择一定是将其改变成商业用地，于是具有最小规模的集体行动问题的私人产权带来了最坏的资源利用。另一方面，如果政府弱势并缺乏资源可持续利用意愿，无论集体规模大小都不适合介入管理。因为在这种情况下，政府都无法解决资源专用者的集体行动问题。 因此说，如果自然资源的生态与经济价值差异大，由于私人产权等具有小规模的集体行动问题的产权形式有可能带来高效率的资源恶化，因此需要政府介入；共同产权等具有大规模集体行动问题的产权类型因为有可能实现自我治理，防止资源恶化，可能需要较少的政府介入，当然具有高水平能力和意愿是前提条件。
2经济与生态价值差异较小
在自然资源经济价值与生态价值较为一致的背景下，政府组织介入的关键在于帮助产权人跨越集体行动问题。在产权人由于大规模的集体行动问题会导致自然资源的非理性利用时，例如公共牧场问题，政府组织的介入有助于解决产权人的集体行动问题，从而实现资源的可持续利用。依此类推，如果一种自然资源的集体行动问题规模很小，而资源的生态价值与经济价值差距又不大，那么产权人会自行选择可持续利用资源，政府介入的需求度也就很低了。实践证明，这种情况下如果政府强行介入，往往带来的是自然资源公众利益的部门化与私人化。
如上所述，从集体行动角度分析，传统的私人产权，共有产权，开放资源和国家产权是一个具有不同规模集体行动问题的统一连续体。因而实现资源可持续利用的思路就是防止非理性的集体行为，实现集体最优。政府组织由于具有选择性激励手段，可在一定背景条件下帮助解决资源使用过程中的非理性行为，从而实现资源的可持续利用。
作者单位：中央财经大学财经研究院
责任编辑：心 远